粵港澳大灣區立法協調的變遷、障礙與路徑完善

鄒平學， 馮澤華

（1.深圳大學 港澳基本法研究中心， 廣東 深圳 518060；2.中國社會科學院 研究生院，北京 102488）

對標舊金山、紐約、東京三大國際一流灣區的生產要素融為一體，依靠的是以立法協調的手段破解各種物理與觀念的藩籬?；诖?，粵港澳大灣區（以下簡稱大灣區）有必要構筑大灣區立法協調機制，消除制度堡壘，暢通生產要素。大灣區立法協調機制是指在大灣區開展的區際立法協調活動，它是粵港澳三地為促進區際經濟、政治、文化、社會、生態等方面的協調發展，創新合作機制，建立互利共贏合作關系，以構建和諧統一的區際立法體系、營造公平正義的法治環境為目標，推動中央和粵港澳三地公權力機關開展的立法協調活動。本文擬從粵港澳立法協調的變遷之路出發，深入剖析構筑大灣區立法協調機制的現實障礙，最后提出若干構筑路徑，以破解大灣區深度建設難題。

一、大灣區立法協調的變遷之路

新中國成立初期，由于冷戰中的“兩大陣營”對抗的原因，粵港澳合作備受影響，進展緩慢。在內地改革開放浪潮的助推下，粵港澳合作逐步深化，并通過府際協議的方式就特定的事項進行立法協調。學界一般稱這些府際協議為“軟法”[1]，以指稱這種立法協調方式缺乏約束力。從實踐而言，粵港澳主要從區域立法協作的層面進行立法合作與協調，即在府際協議的指導下制定適合于各自實際情況的法律規范，但并未從共同立法的角度形成一致的管理規則。在新時代大灣區建設背景下，就共同立法的角度形成一致的管理規則或為趨勢之一。盡管大灣區作為一個概念產生于新時代，但先前的粵港澳合作業已包含大灣區。史海鉤沉，綜觀大灣區立法協調的歷程，大致可分為三個時期：

（一）港澳回歸以前

港澳回歸以前，在英國和葡國的管治下，港澳以“港英”“澳葡”的名義與廣東進行合作。這一時期的立法協調工作在性質上屬于同一主權國家里因歷史原因而涉及英葡兩國共同參與的立法協調活動?；浉郯牧⒎▍f調的領域比較單一，主要涉及海關合作、司法協助、水電及食品供應問題。如1964年廣東省水利廳與香港水務局簽訂《關于東江取水供給港九地區用水協議》，開創了粵港立法協調的先河；粵港海關在海關總署授權下于1982年建立并完善了粵港海關業務聯系制度，在走私、禁毒等工作上開展卓有成效的合作；1984年，基于粵港澳業已設立聯絡官的現狀，廣東制定《廣東省政府聯絡官工作規則》，對聯絡官與港英、澳葡當局進行交流的人員、地點、事項和程序等問題做出專門規定；1988年廣東省高級人民法院與原香港最高法院簽訂了《廣東省高級人民法院和香港最高法院相互委托送達民事、經濟糾紛案件訴訟文書問題的協議》；1990年，廣東省檢察院和香港廉政公署確定了職務犯罪個案協查的范圍、方式、聯系渠道，并簽署《會晤紀要》?？偟亩?，由于港澳尚未回歸，許多合作事項需要經過港英、澳葡當局以外交途徑與國務院及其有關部門協商方能達成，政治性合作色彩濃厚，是否履行合作約定全憑合作各方的自覺性，并無嚴格的約束力。因而，粵港澳立法協調活動的根基并不扎實。值得慶幸的是，廣東與港英、澳葡當局為避免因立法協調活動影響港澳回歸，一般均盡力履行相關協議，協議效力及于粵港澳全境。

（二）港澳回歸初期至CEPA簽署

港澳回歸后，開始以特別行政區名義與廣東開展立法協調工作。由于港澳回歸后憲制地位發生變化，粵港澳立法協調的性質轉變為實質法律意義上的復合法域內同一主權國家不同行政區域間的立法協調活動。因“一國兩制”實踐初期中央管治港澳的理念在于“井水不犯河水”，此時的粵港澳合作并不十分緊密。這一時期內地與港澳合作的主體主要是中央國家機關與特區相關部門，如1999年最高人民法院與香港達成相互委托送達民商事司法文書的協議、2001年最高人民法院與澳門達成相互委托送達民商事司法文書和調取證據的協議等。這些協議的效力同樣可適用于廣東。2000年，公安部與香港特區保安局簽署《內地公安機關與香港警方相互通報機制安排》。次年，公安部與澳門特區保安司簽署類似的犯罪信息通報協議。這些通報機制的誕生為粵港澳三地的犯罪信息流轉提供扎實的依據。盡管港澳回歸后，粵港澳立法協調事項少，但此時的廣東與港澳建立了不同層次的官方協商機制，如1998年粵港合作聯席會議和2002年粵澳合作聯絡會議，為新時期粵港澳立法協調工作奠定制度基礎。

（三）CEPA簽署以后

自CEPA簽署以來，內地與港澳的經貿往來日益頻繁，粵澳還在海關總署授權下于2004年建立粵澳海關業務聯系制度。此時，粵港澳立法協調的領域主要在總體規劃、文化合作、環境保護、知識產權、交通設施等（見表1），其中，為更好地推動相關貿易的運作，CEPA的許多具體措施在廣東先行先試。例如，2009年CEPA補充協議六中有關服務貿易的29項措施中約三分之一在廣東先行先試。廣東與港澳還分別于2010年、2011年簽署《粵港合作框架協議》《粵澳合作框架協議》。然而，在大灣區建設前，這一時期主要以傳統的共同協作立法模式為主。共同協作立法模式是指立法主體就區域性事務進行立法合作，在平等協商的基礎上，制定、修改或廢止僅適用于各自特定區域的規范以實現區域合作共同利益追求的立法活動模式。前述的兩個時期的立法協調方式均屬此種模式。而大灣區建設后，逐步轉變成共同立法與共同協作立法的混合模式。共同立法模式是指立法主體就區域性事務制定統一的、能夠直接適用于該區域的管理規范，如港珠澳大橋通行規則中對收費標準、交通規則等事項的規定。值得展望的是，在新時代下粵港澳將不斷探索新的立法形式，包括具有法律約束力的“硬法”規范（如《中華人民共和國區際沖突法》），以進一步推進大灣區法治化建設。

類別 代表性成果總體規劃2008年《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020）》2009年《大珠江三角洲城鎮群協調發展規劃研究》2010年《粵港合作框架協議》2011年《粵澳合作框架協議》2017年《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協議》2019年《粵港澳大灣區發展規劃綱要》

表1 CEPA簽署后粵港澳立法協調成果

二、制約大灣區立法協調機制構筑的現實障礙

“一國兩制”是一把“雙刃劍”。大灣區立法協調機制不僅要突破“一國兩制”的潛在“束縛”，更要發揮“一國兩制”的最大優勢。全面準確地認識“一國兩制”下大灣區存在的四大束縛，方能在立法協調機制的構筑中“對癥下藥”。

（一）三個單獨關稅區與三個法域

基于“一國兩制”的憲制安排，大灣區存在三個單獨關稅區和三個法域。由于大灣區內存在不同的關稅區和法域，人流、物流、資金流和信息流存在邊界管理問題，不能自由暢通。大灣區的經濟資源或需長時間的整合過程。近年來，隨著粵港澳合作的深入，三地居民通關次數增加、資金跨境適用限制減少、港澳企業獲得國內企業的國民待遇逐步得到優化，三地科技創新資源亦不斷加強對接。由于法域與單獨關稅區的隔離，三地必須在區際合作立法上取得共識，方能有效破解立法協調機制構筑之障礙。

（二）三種法系與三種法律制度

大灣區內存在三種法系，進而形成三個法域和三種法律制度。廣東九市為具有社會主義性質的大陸法系，香港為普通法系，澳門為大陸法系。三地法系的不同，導致三地法律傳統與法治觀念有所差異。在司法實踐中，粵澳重職權主義，香港重當事人主義。吳嘉玲案、高鐵“一地兩檢”等問題充分折射出內地司法思維與香港差異甚大的問題。加之長期以來粵港澳間的司法互信不高，區際法律沖突問題突出，三地間的司法互助尚未取得突破性進展。質言之，多年以來三地互通有無，貿易往來極為頻繁，但卻受三地差異較大的法系與法律制度的限制而阻礙貿易自由化的道路。在如此狀況下，立法協調機制之構筑將遭遇不少瓶頸。

（三）立法主體多且行政級別不一

隨著2015年《中華人民共和國立法法》的修正，大灣區的立法主體增加至十二個。鑒于此，大灣區內的立法權包括特別行政區的立法權、經濟特區的立法權、設區的市的立法權等，立法權錯綜復雜。而這些立法權的權限并非足以處理大灣區的一些事項，如跨境合作中高新科技、互聯網等涉及國家安全、體制等問題，亟需最高國家權力機關的授權方可為之。再者，大灣區內各城市和特區的行政級別不一，有兩個特別行政區、兩個副省級城市、七個地級城市，互不隸屬。一方面，行政級別不一導致跨境社會保障、環境治理等方面難以促成合作。另一方面，以往的粵港澳合作難以取得突破性進展的重要根源在于經濟競爭的背后并無統一的行政監管協作機構進行協調，并將這種經濟競爭的副作用降至最低。大灣區不少城市固守傳統GDP思維，為了吸引大企業、大項目進駐，臨時性設置了多種優惠政策。按城市個體看，這似乎是理性的，但在粵港澳合作的角度看，屬互相拆臺、互相挖坑之徑，無法體現合作共贏之理念。例如，港珠澳大橋否定“雙Y”模式，導致深圳喪失許多機遇。為了解決珠江口東西岸交通的不便，降低虎門大橋的負擔，深圳與中山共建深中通道，徒增不少成本。以往的粵港澳合作規劃眾多，但許多均沒有達到預期效果，深層原因不勝枚舉，但最為主要的原因是講級別、講龍頭、講中心的思維僵化了可持續發展的前景。[2]長期存在的“龍頭之爭”現象造成利益分配機制無法建立，各類要素難以實現自由流動。因此，立法主體多且行政級別不一將導致立法協調機制之構筑障礙重重。

（四）市場在立法資源配置中的作用薄弱

大灣區內十一個城市之間，是一種橫向關系，并無隸屬，正因如此，內地有關部門在銜接港澳部門時往往需要借助政府發揮作用，加之在內地政府本位主義的治理模式下，政府被刻意塑造成“全能政府”，公眾必須服從政府管制。[3]由此而造成這一現象：市場為主導的基礎薄弱，市場在三地立法資源的配置中作用有限，如當前港澳青年來粵企業實習、訪問的主要推動力是政府部門，從短期內看，這種具有一定的權威性的措施確實能夠保證來粵發展的港澳青年數量，但由于公權的介入，不僅耗費大量的財政成本，增加港澳青年的思想負擔，更容易挫傷市場的積極性。大灣區過去的經濟發展經驗表明：只有不斷激發市場活力，才能使一切社會財富得到充分涌流。這意味著盡管政府是大灣區建設的重要主體、服務者與秩序維護者，但不能完全替代市場配置資源。作為市場力量的重要表現形式——行業協會等社會組織自改革開放以來獲得飛速發展，對大灣區的經濟社會發展和地區治理水平的提高起到一定的作用。但內地行業協會等社會組織長期受到嚴格限制，尤其是與港澳行業協會的合作與交流備受有關部門的關注。盡管近年來行業協會等社會組織在廣東地方立法中的作用愈來愈明顯，但在政府部門為主導的地方立法模式下所能發揮的作用仍微不足道。公權力在市場運作中用力過猛，以至于粵港澳三地的行業協會未能形成有效的合作機制，一些能夠激活大灣區市場運作的“活法”資源亦就無法得到充分挖掘。

三、大灣區立法協調機制的路徑設計

我國區域經濟一體化的過程中重經濟發展、輕制度建設，重協議簽訂、輕法治保障的現象較為普遍[4]，以往各種版本的粵港澳合作亦存在前述現象，若不盡快扭轉局面將不利于大灣區的深度建設。大灣區立法協調機制是一項系統工程，合作各方必須考慮到潛藏在“細枝末葉”中的各種糾紛以及公眾對合作的可期待性，并打通“任督二脈”，讓各種“活法”資源疏通大灣區的“血脈”。

（一）夯實大灣區立法協調機制的法律基礎

1.由全國人大出臺授權決定

無論是否承認大灣區建設存在合法性難題，正如上文所言，大灣區建設確實欠缺一個系統的機制，即大灣區建設的法律基礎并不牢固，亟待有關主體夯實?；诖鬄硡^建設的實際情況，適時由全國人大專門出臺授權決定，授予粵港澳三地政府合作權力，明確行使的范圍、方式、糾紛解決等問題。此乃我國立法實踐的常用之道，可作為大灣區建設的上乘之策。之所以由全國人大而非全國人大常委會出臺法律文件，是因為府際合作業已遠超現有法律框架，存在許多不明確的空白地帶，甚至對特別行政區制度產生影響，故由最高國家權力機關——全國人大對大灣區建設進行合法性定位是符合我國立法體制的，有助于全方位、多層次、寬領域地破解大灣區建設的難題。

2.設立在大灣區建設領導小組指導下的立法協調機構

任何機制要取得實效都需要機構去實施，任何機構要完成其職責、使命都需要機制來保障。[5]若像以往那種合作規劃，并無統一高位階的機構進行協調，最終誰也不服誰，只能以收效甚微而告終。綜觀我國國家機構體系可知，我國尚未有專門的地方立法協調機構，區際立法協調機構自不待言。值得肯定的是，2018年8月，大灣區建設領導小組正式成立，這意味著區際立法協調機構將具有相應的平臺予以運作。當前，大灣區建設領導小組除港澳兩位行政長官外，其他成員均為國家領導人，小組成員均身兼多職，只能從根本上把握大灣區建設的方向而難以時刻掌握具體的動向。因此，除了成立領導小組外，還需建立大灣區立法協調機構。在大灣區建設過程中，各市有必要打破龍頭與行政概念，發揮合作各方原有的產業優勢，并形成相互補充、相互支援的良性競爭局面。由于各市行政級別不一致，可由中央負責統一協調。大灣區建設屬于嚴格意義上的重大改革，可由全國人大常委會授權大灣區建設領導小組設立大灣區立法協調機構，由立法協調機構就三地無法協調的事項進行協調，負責立法主導等工作。成立統一的立法協調機構是為了便利各市在建設過程中有一個統一的平臺進行探討、進行協商。之所以應由全國人大常委會授權設立立法協調機構，是因為現有的許多重大立法改革都必須由一個高位階的權力機關予以主導。在憲法層面而言，全國人大常委會是全國人大閉會期間履行國家最高權力的機關，能夠應對大灣區建設的各種突發事件。為了凝聚立法智慧，兼顧合作各方利益，大灣區立法協調機構的成員包括全國人大常委會法工委、國家發改委、國務院港澳辦、廣東省人大常委會、港澳特區政府、廣州、深圳等廣東九市代表，投票決定事宜時以過半數通過為原則，涉及大灣區根本性問題時需要以過三分之二的絕大多數為原則。

（二）多維度創新大灣區的立法形式

1.助推示范法制定，擴散跨境法效應

一些國際組織或者國家為了協調內部成員間的法律沖突問題，往往會采用示范法或者類似的方式。如歐盟為了推動成員國經濟社會發展政策的順利運行，一般會制定共同的指導方針。成員國根據指導方針安排各自的年度行動計劃。爾后，歐盟會定期評出行動計劃的最佳實踐，并倡導其他成員國共同學習。[6]再如美國各州均有獨立的立法權，在歷史上曾出現各州為維護自身利益而堆積貿易堡壘。在遭遇慘痛經歷后，美國為了解決各州法律沖突，采用示范法的方式供各州立法機關參考，如《統一商法典》《全國環境政策條例》等，在制定示范法的過程中，美國統一州法全國委員會、美國法學會、美國律師協會等專業性組織發揮重要的促進作用。[7]大灣區可借鑒域外區域一體化治理的經驗，積極推動示范法在大灣區的制定與適用。具體而言，在大灣區立法協調機構的主導下，委托若干跨境法律專家、行業協會代表組成不同領域的示范法起草團隊，制定出符合大灣區實際情況的示范法。大灣區合作各方的立法機關、行業協會等機構在示范法的指導下制定出與示范法基本精神相吻合的規范，逐步推動大灣區合作各方的法律規范走向趨同，為經濟一體化奠定扎實的法律基礎。同時，為避免示范法與時代脫節，合作各方及其公眾可對滯后的示范法提出修改意見，示范法制定機構根據有關修改意見做到廢、立、改、釋并舉，形成大灣區立法協調與示范法的良性互動氛圍。此外，為了使示范法能夠得到粵港澳三地的認可，立法協調機構還可參照“WJP世界法治指數”的運作模式，委托大灣區外的某一高校對十一個城市的法治指數進行評估，不斷促進大灣區的法治一體化進程。

2.發揮市場作用，推動軟法適用

市場主導是《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協議》（以下簡稱《大灣區協議》）的合作原則之一，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》也高度肯定這一原則。合作各方要想大灣區各種生產和生活要素充分流動并得到優化配置，就必然需要充分發揮市場在大灣區資源配置中的決定性作用。在立法協調中，市場配置資源的方式表現為公權機關以市場運行法則為導向，尊重市場參與者發揮行業規范、交易習慣等軟法在實踐中的作用。吸取域外前車之鑒，長期的硬法之治制約了歐盟成員國施政的靈活性，歐盟一體化漸現瓶頸。自上世紀90年代后，歐盟構筑開放協調機制，通過發揮軟法在一體化中的作用卓有成效地進行公共治理。相對于中國其他區域，大灣區的對外開放與市場化程度最高，推動軟法的制定與適用具有先天優勢。申言之，大灣區可成立各種行業協會，如律師協會、公證員協會、醫師協會、食品藥品協會等。各大協會可制定各自的行業標準，效力可覆蓋粵港澳三地，從而形成大灣區區域性規則。涉及一些需要中央部門認證的事項，則需要國家發改委等部門負責協調，并通過先行先試的方式授權大灣區實施，如粵港澳的醫師協會可組織經三地認可的各自區域內醫學院校培養的醫師，在通過一定考核后，該醫師可在大灣區范圍內執業?？傊?，市場化是解決大灣區發展問題的一把利劍，合作各方要充分發揮利劍作用，積極推動軟法在大灣區的制定與適用。

（三）擴大立法活動的公眾參與，構建大灣區立法命運共同體

擴大公眾參與是《大灣區協議》《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的重要體制機制安排。而公眾參與立法工作是公眾參與大灣區建設的核心環節，因為參與建設歸根到底是規范制定與遵守問題，大灣區公眾即為這些規范的主要遵守者與維護者。大灣區是大灣區公眾共同的家園，立法協調工作事關大灣區的千秋偉業，擴大立法公眾參與有助于公眾成為大灣區立法命運共同體的重要成員。再者，公眾參與在地方立法中的規范化和制度化是追求科學立法、民主立法的必由之路。立法者制定的各種規范若不征求公眾意見，容易使規范脫離現實，進而失真甚至釀成“惡法”。大灣區建設是一項長期的、覆蓋面廣的工程，需要協調的利益甚多。若想大灣區建設落實到位，立法者必然要考慮到規范制定后公眾的接受程度及遵守自覺性。港澳地區法治建設較為健全，居民法治意識自然較強，而廣東九市公眾經過多輪國家普法教育活動，法治意識亦有所提高。在此種公眾法治意識集體提高的情況下，立法協調機構應最大限度地激發大灣區公眾參與立法協調工作的能動性，包括參與硬法、示范法、軟法等規范的社會公眾意見征求環節，不斷提高立法的科學化、民主化。申言之，按照《大灣區協議》的要求，鼓勵大灣區內公眾參與立法工作的具體方式是豐富粵港澳合作立法咨詢渠道，吸納粵港澳各界代表和法律專家參與，研究探討各領域合作的法律問題、發展策略及方式。發揮粵港澳行業協會、高校、智庫等機構在參與大灣區立法協調工作中的作用，支持并引導工商企業界、勞工界、專業服務界、學術界等社會各界深化合作交流，共同參與大灣區建設的立法協調工作。同時，各市要加強粵港澳大灣區的法治宣傳推廣工作，讓公眾有機會、有途徑、有意愿參與立法工作，并讓大灣區公眾成為重要的評估者，評出大灣區最佳立法實踐范例，共同推動大灣區法治現代化。

結語

大灣區建設是港澳積極融入國家發展大局的重要平臺，也是完善國家治理體系和提高治理能力現代化水平的重要基石。由于粵港澳間的法律制度差異較大，不可能由一方單獨起草立法草案，故大灣區需構筑立法協調機制，而該機制之構筑需要對標國際一流灣區并吸收其寶貴的治理經驗，發揮市場在資源配置中的決定性作用，調動粵港澳三地公眾參與立法的積極性，共同協商解決粵港澳所面臨的諸多糾紛，最大程度地推進大灣區立法規范的科學化、民主化，助推港澳與祖國內地同發展、共繁榮。