粵港澳大灣區環境行政執法合作研究

談 蕭， 劉 慧

（廣東外語外貿大學 廣州綠色發展法治研究中心，廣東 廣州 510420）

2009年10月，由粵港澳三地規劃部門共同合作研究完成了《大珠江三角洲城鎮群協調發展規劃研究》，并經過三年的協商，于2012年6月共同編制實施了《共建優質生活圈專項規劃》。①《共建優質生活圈專項規劃》由廣東省住房和城鄉建設廳、香港特區政府環境局、澳門特區政府運輸工務司牽頭聯合組織編制。此后數年，粵港澳三地開展的“綠色大珠三角優質生活圈”（簡稱“綠色生活圈”）建設不斷推進。2017年7月1日，在國家主席習近平的見證下，廣東省政府、香港特區政府、澳門特區政府和國家發改委共同簽署了《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》，將“生態優先，綠色發展”作為三地合作原則之一，提出要“完善生態建設和環境保護合作機制，建設綠色低碳灣區”。2019年2月18日，中共中央、國務院印發了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（以下簡稱“《綱要》”），為推進粵港澳三地環境治理合作出了更高層次的指導意見，成為三地環境治理與保護合作的行動綱領和編制相關專項規劃的重要依據，在粵港澳大灣區環境法治建設中將發揮重要作用。近年來，粵港澳三地通過簽訂環境合作協議的方式統一三地環境治理和保護標準，環境執法合作則是將統一的環境標準運用于環境治理實踐的過程。在“一國兩制”的背景下，粵港澳三地社會制度不同，法律制度不同（即“一國、兩制、三法域”），推動三地的環境行政執法合作，對于大灣區的環境法治建設尤顯迫切。

一、粵港澳大灣區環境行政執法合作的內容及現狀

行政執法被賦予廣義、狹義和介于廣義與狹義之間的解釋，廣義的解釋是指行政機關根據憲法和法律所實施的一切行政行為，包括行政立法、行政決策行為，以及行政復議、行政裁決等行政司法行為；關于廣義的行政執法行為，姜明安教授將其定義為“憑借行政權力，將法律規范文本規定轉化為實際行為規范的過程，其實現途徑包括制定行政規范性文件、進行法律解釋、實施行政處理（處理形式主要有行政許可、行政征收、行政給付、行政確認和裁決）、進行行政監督檢查、實施行政強制和行政處罰?！盵1]158曾鵬博士將其定義為“行政機關對憲法和法律的執行和實施，此種層面的行政執法基本涵蓋了整個行政行為，即包括中央政府的所有活動，也包括地方政府的所有活動?！盵2]89狹義的行政執法是指行政監督檢查預計行政處罰等具體行政行為，不包括行政審批、行政許可、行政征收以及行政給付等行政行為。而介于廣義與狹義之間的行政執法解釋為行政處理行為，是相對行政立法和行政執法而言的。[3]3本文討論的行政執法合作是介于廣義與狹義間的行政執法活動，指粵港澳大灣區在環境治理中，合作行政主體間的就環境保護內容而展開的行政活動，包括對環境違法行為的監督檢查、頒發環境行政許可、作出環境行政處罰、環境污染行政處理等環境治理行為。

（一）粵港澳大灣區環境行政執法合作內容

粵港澳三地已簽訂了眾多環境保護合作協議，應加強執法合作，減少灣區內的行政執法沖突，對建設良好的灣區環境，實現行政執法統一和高效，提高灣區內環境治理的整體能力和水平具有重要的實踐意義。目前，粵港澳大灣區已經達成許多在環境治理合作協議，既有全局性環境保護合作協議、也有專項性環境保護合作協議。在達成全局性環境保護合作協議上，2009年8月，粵港共同簽署《粵港環保合作協議》；2013年，珠澳共同簽訂《珠澳環境保護合作協議》；2016年10月，香港與澳門兩特區簽訂《港澳環境保護合作協議》；2017年3月，廣東與澳門簽署《2017-2020年粵澳環保合作協議》。在達成專項性環保合作協議上，2002年4月，粵港簽署和發布《關于改善珠江三角洲空氣質量的聯合聲明》；2007年8月，粵港簽訂了《關于推動粵港兩地企業開展節能、清潔生產及資源綜合利用工作的合作協議》；2014年9月，粵港澳簽署《區域大氣污染聯防聯治合作協議書》；2018年10月，廣東省林業局公布《粵港澳大灣區水鳥生態廊道建設規劃（討論稿）》，不斷展開粵港澳大灣區內的環境治理合作。從全局性環境保護行政合作到專項性環境保護行政合作，粵港澳三地在不斷努力。

根據《綱要》第五章和第七章的規定，粵港澳大灣區環境行政執法合作的主要內容包括兩大類，一類是預防保護行政執法合作，一類是治理保護行政執法合作。

其中，預防保護行政執法合作主要為：（1）落實清潔能源供給體系建設，落實建設清潔、低碳、安全、高效的能源供給體系，把關能源供給體系建設：（2）主導利用綠色低碳能源、提高清潔能源比重，有序開發風能資源，因地制宜發展太陽能光伏發電、生物質能，安全高效發展核電，大力推進煤炭清潔高效利用，控制煤炭消費總量；（3）保障自然資源的采集、使用和體系建設，監督珠三角大型石油儲備基地建設，保障石油、天然氣等自然資源的采集和使用全過程達到國家標準，研究完善廣東對香港、澳門輸電網絡、供氣管道，確保香港、澳門能源供應安全和穩定；（4）監督治理粵港澳三地水利及基礎設施建設，加強水利系統基礎建設，完善水利防災減災體系，確保水環境安全；（5）海洋資源和林地、濕地資源預防保護，利用海洋資源，保護海洋、江河口水域環境安全，實行最嚴格的生態環境保護制度，建立珠三角林域、水域、海域的生態保護屏障，強化近岸海域、林地生態系統保護與修復，加強濕地保護修復，全面保護區域內國際和國家重要濕地，開展濱海濕地跨境聯合保護。加強粵港澳生態環境保護合作，共同改善生態環境系統。

治理保護行政執法合作主要有：（1）開展珠江河口區域水資源、水環境及涉水項目管理合作，重點整治珠江東西兩岸污染，規范入河（海）排污口設置，強化陸源污染排放項目、涉水項目和岸線、灘涂管理；（2）加強海洋污染治理，更加重視以海定陸，加快建立入海污染物總量控制制度和海洋環境實時在線監控系統，加強海洋資源環境保護；（3）實施東江、西江及珠三角河網區污染物排放總量控制，保障水功能區水質達標。加強東江、西江、北江等重要江河水環境保護和水生生物資源養護，強化深圳河等重污染河流系統治理，推進城市黑臭水體環境綜合整治，貫通珠江三角洲水網，構建全區域綠色生態水網；（4）強化區域大氣污染聯防聯控，實施更嚴格的清潔航運政策，實施多污染物協同減排，統籌防治臭氧和細顆粒物（PM2.5）污染。實施珠三角九市空氣質量達標管理。加強危險廢物區域協同處理處置能力建設，強化跨境轉移監管，提升固體廢物無害化、減量化、資源化水平；（5）開展粵港澳土壤治理修復技術交流與合作，積極推進受污染土壤的治理與修復示范，強化受污染耕地和污染地塊安全利用，防控農業面源污染，保障農產品質量和人居環境安全；（6）建立環境污染“黑名單”制度，健全環保信用評價、信息強制性披露、嚴懲重罰等制度。著力解決人民群眾關心的環境保護歷史遺留問題。

《綱要》在自然資源、生態環境的保護和利用上作出了原則性規定，包括美好生活城市圈建設要求和構建可持續發展型生態環境區目標，具體內容橫跨粵港澳三地在空氣污染防治、生活基礎設施建設、海域、林地、濕地防御保護等多個領域，涉及粵港澳三地美好生活建設的方方面面，粵港澳三地政府也將為落實《綱要》作出一系列合作共贏措施。

（二）粵港澳大灣區環境行政執法合作現狀

1.合作模式及組織建設

粵港澳大灣區環境行政執法合作主要以聯席會議與專責小組的形式展開，基于《粵港合作框架協議》《粵澳合作框架協議》《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》等合作協議，粵港澳三地已經建立了以下聯席會議、聯絡辦公室和專責小組：（1）聯席會議：由廣東省省長和香港特區行政長官主持的粵港合作聯席會議、由廣東省省長和澳門特區行政長官主持的粵澳合作聯席會議，負責確定合作協調原則和方向。（2）聯絡辦公室：由省港澳事務辦公室分別和香港政制及內地事務局、澳門特區行政長官辦公室組成的粵港聯絡辦公室、粵澳聯絡辦公室，負責粵港澳重大事務日常聯絡、協調、統籌和跟進。（3）專責小組：由廣東省生態環境廳、廣東省發改委、廣東省住建廳、廣東省經信委、廣東省水利廳、廣東省海洋與漁業廳、廣東省林業廳、廣東省港澳辦、深圳市政府、深圳市人居環境委等多個單位與香港環保署、發展局、漁農自然護理署、水務署等部門組建粵港持續發展與環保合作小組；由廣東省環保廳、廣東省水利廳、廣東省港澳辦、珠海市生態環境局、中山市生態環境局等單位與澳門環保港務局、民政總署、氣象局等單位組成粵澳環保合作專責小組，負責開展環保領域政策制定與管理，磋商環境問題及時交樓、共享環境信息。其中，粵港持續發展與環保合作小組中設有珠江三角洲空氣質素管理及監察專責小組、林業及護理專題小組、海洋資源護理專題小組、珠江三角洲水質保護專題小組、大鵬灣及后海灣區域環境管理專題小組、東江水質保護專題小組、粵港澳兩地企業開展節能、清潔生產專題小組、粵港澳海洋環境管理專題小組；粵澳環保合作專責小組中設有水葫蘆治理專項小組、空氣質量合作專項小組?；浉?、粵澳建立的環境保護合作機構涵蓋環境保護的不同領域，分別對不同領域的環境問題進行合作治理。

2.行政執法合作成果

粵港澳三地自建立環境保護合作以來，已經完成了一系列的行政執法合作成果，主要有：（1）開展大鵬灣及后海灣(深圳灣)水環境調查與管理研究，建立了珠三角水環境模擬的水質模型；（2）研究治理澳門周圍水域的水浮蓮污染問題；（3）開展了珠三角空氣質量監測與管理研究；（4）促進珠三角港資企業清潔生產；（5）建立了粵港珠三角區域空氣監測系統；（6）共同推出《珠三角火力發電廠排污交易試驗計劃》。其中，粵港生態環境行政合作較為密切，分別在大氣污染防治、水源治理、自然林地保護、海洋生態保護及環保事業上有所交流。自2000年建立粵港持續發展與環保合作小組，該小組每年召開一次會議。最近一次于2018年12月17日，在廣州舉行第十八次會議，回顧過去一年的環保工作，制定2020年環保目標。在大氣防治污染上，建立粵港澳珠江三角洲區域空氣監控網絡系統，分別公布大氣顆粒物PM10、顆粒物PM2.5、二氧化硫、二氧化氮、臭氧和一氧化碳的每小時監測數據，并發布季度報告和年度報告。目前，合作小組還就粵港空氣質量預報工作加強交流，提升對珠三角區域大氣污染預報的能力。以2017年粵港澳大灣區全年大氣監測數據為例（具體數據見表一），2017年廣州竹洞地區二氧化硫年平均值最高，達19μg/m3，香港荃灣地區二氧化硫年平均值11μg/m3（為香港最高數據），澳門大潭山地區二氧化硫年平均值5μg/m3，為所有監測點最低。二氧化氮、臭氧、一氧化氮、PM10、PM2.5值廣東、香港、澳門基本持平，廣東超標數據偏多，澳門整體保持最優數據，香港的二氧化氮數據略顯偏高，廣州、佛山、東莞等工業化城市以上檢測值也相對偏高。以上數據的監測標準為二級年平均標準，與美國、歐洲的監測標準還有一定差距。

表1 粵港澳珠江三角洲區域空氣監控網絡2017年二氧化硫、二氧化氮、臭氧、一氧化氮、顆粒物PM10顆粒物PM2.5年平均值（其中標灰部分為超標數據）[4]

除建設粵港澳珠江三角洲區域空氣監控網絡以外，2017年12月19日，深圳海事局聯合香港環境局、深圳市人居委、深圳市交委等三家單位合作成立了“深港船舶大氣污染防治工作室”，開展海域大氣污染防治工作。在生態環境保護方面，廣東和香港在保護林地和濕地自然生態的建設、管理和人才經驗方面進行了深入交流合作，成立林業及護理專題小組，就兩地林業發展及自然護理事宜進行磋商，交流兩地在綠化、植林、防止山火、自然保護區的管理、動植物保護、生物多樣性及生態旅游的資料并探討合作計劃。廣東和香港相關部門分別于2009年、2012年、2016年在廣東召開林業護理和專題小組會議。在海洋環境管理方面，廣東和香港建立粵港海洋環境管理專題小組，研究粵港海洋環境問題，制訂應對策略及交流經驗，促進合作，保護和改善區域海洋環境。[5]除此之外，香港建立了海上垃圾通報警示系統，共同監測香港和廣東省珠海流域中的雨量并公布數據，發出水域中出現海上垃圾的預警并通知相關部門，由相關部門采取行動，以加強應對跨境海上環境問題。[6]

粵港澳環境行政執法合作中，珠澳治理澳門周圍水域的水浮蓮污染問題取得較好的治理效果?；浉郗h境執法的合作以珠海市和澳門間最為密切，珠海聯同中山協助澳門共同治理水浮蓮污染問題，共同參與治理橫琴區內的環境問題，加強區域水環境管理和污染防治，治理珠澳跨境河流污染，創新流域整治的合作機制，構建完整的區域生態系統，建設跨境自然保護區和生態廊道；加快環珠江口跨境區域綠道建設，共建區域空氣質量監測網絡，完善區域污染信息通報機制，完善聯防聯治機制。澳珠兩地還表示將繼續深化環保課題的合作研究，通過充分溝通，在兩地上共享環保信息和數據資源，定期交換收集所得的環境監測數據。例如共享環保監測、大氣、水源以及污染物治理的數據成果，環保設施的互相利用等，以減少重復投入以獲取雙方利益的最大化，有效地推進兩地的環保一體化區域合作。然而，粵澳之間的環境合作交流程度遠遠不及于粵港間的環境合作交流程度，與廣東的交流成果也遠遠少于粵港間環境交流的成果，僅限于水葫蘆治理和空氣質量監測領域。此外，2018年9月3日粵澳環保合作專責小組會議在廣州召開第一次會議，粵澳環保合作以珠海與澳門行政主體間的聯系為主，其他行政執法交流合作較少，澳門應當重視與香港和廣東間的環境行政合作交流，重視環境執法，加強環境保護力度。

二、粵港澳大灣區環境行政執法合作的特點及問題

（一）環境保護合作協議執行力薄弱

由于廣東、香港和澳門的法律基礎各不相同，三地基于粵港澳大灣區環境保護簽訂的合作協議往往缺乏法律強制力和約束力，依賴于廣東、香港和澳門的自覺履行和相互配合。目前粵港澳大灣區基于經濟、環境、文化等領域的相關框架協議，理論界將這樣的協議稱之為行政協議，而我國對行政協議并未做法律規定，羅豪才先生等將區域中的合作協議列為軟法之中，對粵港澳大灣區內產生相對的約束力。雖然《綱要》的出臺給粵港澳大灣區的建設提供了政策性的支持，但是我國目前對政策先行、立法滯后的評價并不一致，且關于粵港澳大灣區的建設并不適合直接制定法律。因此，粵港澳大灣區環境保護合作協議的法律基礎薄弱，對行政協議的履行缺乏制度性規范，執行力有待提高。[7]其次，雖然廣東為積極響應中央作出的深入與香港、澳門進行環境保護交流的戰略目標，在粵港澳大灣區環境行政執法合作中廣東處于主動地位，具有強烈的合作積極性，但香港和澳門經濟發展處于優勢地位，在環境保護治理領域也起步早于廣東，具有治理優勢，合作積極性不高。且澳門和香港具有高度的自治權，其行政區域內的行政事務及行政執法行為由澳門和香港各自獨立行使職權，粵港澳大灣區的環境行政執法合作的效力很大程度上取決于香港和澳門兩地的配合程度。

因此，可以發現粵港澳三地的府際合作雖有協議框架，但這些框架協議往往缺乏執行力和約束力，合作的進展和成果很大程度上取決于三地政府的自我實現、自我監督和自我評價，缺乏對影響三地環境行政執法合作效果的第三方評價和公眾監督，同時由于三地的環境行政執法體制不同，更會產生環境行政執法沖突進而產生較大的經濟損失和交易成本。[8]

（二）環境行政執法限于局部性、間斷性合作

粵港澳大灣區環境治理合作局限于粵港、粵澳及港澳，缺乏三地行政主體合作治理?；浉郯娜剡^去的環境保護合作都是局部的合作，所成立的為廣東省與香港、廣東省與澳門之間的合作小組，即粵港持續發展與環保合作小組、粵澳環保合作專責小組分別開展會議進行環境保護交流。除此之外，此前三地簽訂的多是局地間的合作協議，廣東與香港共同簽署《粵港環保合作協議》，香港與澳門兩特區簽訂《港澳環境保護合作協議》，廣東與澳門簽署《粵澳環保合作協議》，三地分別兩兩簽訂環境保護合作協議。然而，粵港澳大灣區綠色環境的治理并不僅僅是粵港、粵澳、港澳間的合作治理，三地在環境保護治理的經驗和需求都會有互補之處，且環境問題是典型的跨區域治理問題，局部內的行政主體間的合作無法保證粵港澳大灣區統一的綠色發展城市群的建設。

粵港、粵澳環境行政合作不緊密，合作間斷性。觀察近年粵港澳大灣區環境治理行政執法合作成果發現。在大氣污染防治上，廣東和香港2009年、2012年和2016年進行了大氣污染防治考察和交流。在水資源防護上，自2000年起建東江水庫供水系統，并于2012年、2016年進行了水質經驗交流。在森林和濕地自然生態環境保護合作交流上，香港和廣東分別在2009年、2012年和2016年召開了粵港林業及護理專題小組會議，雙方間的交流并不十分密切。①廣東省環境保護廳《關于報送粵港澳大灣區融合發展規劃相關材料的函》（粵環函〔2016〕1072號）?；浉鄢掷m發展與環保合作小組下的各個專項專題小組都在不同程度上與香港進行了環保項目交流，行政執法合作相對頻繁，但是存在形式主義的嫌疑，粵港的生態系統功能依舊逐漸下降、水質性缺水日益嚴重，豐富的海洋生物資源也受到嚴重的威脅。雖然廣東和香港、澳門在粵港澳大灣區區域合作被提出之前就展開了環境保護合作，在粵港澳大灣區區域合作被提出之后加強了三地的環境治理合作，但是從三地的環境保護合作內容看來，具有間斷性，而環境保護是持續而不能間斷的行政活動，間斷的三地的環境治理合作不利于建設世界級別的粵港澳大灣區城市圈。

（三）環境行政執法手段和能力存在較大差異

香港關于行政執法的立法十分具體，香港行政執法必須遵循法律規定。在環境行政執法中，香港環境委員會起到重要作用。當前香港環境行政機構已設立十四個委員會幫助環境行政機關作出正確環境執法行為，監督和保障行政機關依法作出環境執法行為。同時，為建設服務型政府，香港充分保障公眾參與環境立法、執法和監督環節。在《共建優質生活圈專項規劃》初步建議公眾咨詢結果報告中，附件1的粵港澳三地公眾咨詢活動一覽表中顯示，在廣州開展兩場公眾活動，在香港開展了十場公眾活動，澳門開展了兩場公眾活動。[9]香港在公眾參與立法、執法和監督上的嚴謹性，使得廣東與香港進行環境執法合作容易產生程序上的不一致，執法效率和進度都會受到影響。

澳門的法律體系屬于大陸法系，受法國法律體系模式的影響，澳門行政主體作出行政行為具有很大的權限，產生的爭議由行政法院裁決，因此澳門的行政執法效率非常高。然而，由于行政立法權和行政執行權都在澳門行政長官手中，而且澳門的公眾參與制度并不發達，澳門的聽證制度也并非完善，因此澳門行政執法的監督和制約機制較為欠缺，在環境保護執法上也有所體現。其次，澳門的環境保護問題也直到21世紀才開始被重視，在環境行政執法上建立了環境保護局，且受到以前雙軌制的法律體系影響，舊法的更新替換增多，廣東與澳門的環境行政執法合作具有立法上、執法主體和程序上的差異和困難。

廣東省人民政府和環境保護相關部門在黨的十八大提出“綠水青山，就是金山銀山”的理念之后，加大了環境治理力度，在《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》等環境治理法律修改之后，相繼修改實施辦法、相關地方規章和地方性法規，致力于建設以綠水青山為保障的可持續發展美好生活環境。大陸的環境治理模式是從上至下的、由中央到地方的治理模式，中央的政策和法律文件對廣東省地方環境保護事業具有根本性的影響，廣東省所做出的環境治理方案需要通過中央的審核同意。因此，廣東省環境行政執法手段和能力是在中央的支持和推動下提升的，具有一定的滯后性。因此在與港澳兩地的環境執法合作中，廣東省的治理手段與香港、澳門存在差異，需要三地達成統一的環境執法實施細則。

（四）環境標準不統一導致執法沖突

廣東的環境標準相對于港澳比較滯后，港澳一般參照適用的是國際標準，且廣東進行環境保護的行政執法落后于香港10年不止，在監測方法和監測技術上落后于香港。[10]其次，廣東等地方在改革開放之后以消耗自然資源帶來巨大經濟效益的模式來增長經濟效益，環境狀態已經處于高污染階段，而且治理靠后，目前的環境標準仍然較于寬松，以2017年度的粵港澳大氣監測結果為例，其監測標準是國家二級標準，仍然未能使用一級標準，而歐盟等歐洲國家的大氣監測標準已經是國際水平。在二級標準下的監測數據雖已基本達標，粵港澳三地的環境治理合作取得的成就似乎達到預計目的，但該成就只是相對的，這相對于建立紐約灣、東京灣同等水平的環境水平還有較大的差距。雖近年來強化生態文明建設，提高了很多環境標準，廣東省的環境監測和治理標準逐漸靠近香港標準，但與國際先進水平還有差距。其次，粵港澳三地的環境監測方法也因監測標準的不一致也存在差異，三地環境治理成果不一，如香港和廣東省的環境合作中，廣東省無法一蹴而就的采用香港標準，即英國等歐洲標準。即使香港和廣東省在大氣污染監測上合作統一監測標準，實際香港地區的監測數據會比兩地合作監測的數據嚴格。廣東省不斷靠近香港防治水平，而香港地區的環境治理仍停滯，達不到促進香港大氣污染向高標準防御的作用，環境執法出現地域偏差。同樣的排污行為，但因不同的環境標準，可能受到的處罰不同，甚至介于合法與違法之間，容易導致執法沖突。香港從20世紀80年代開始注重環境治理，其環境保護理念和軟環境趨于成熟，廣東省從21世紀初才開始深入學習環境治理，目前仍處于為修復環境階段，澳門在環境治理雖起步晚，但澳門環境基礎比廣東具有優勢，三地的環境治理水平發展不一，環境基礎存在差異，在環境保護合作執法上容易存在執法沖突。

三、粵港澳大灣區環境行政執法合作的優化措施

行政執法是將法律從應然變成實然的過程，沒有良好的執法體制，再好的法律制度也無法發揮其強大的生命力。[2]243在粵港澳大灣區環境行政執法困境中也是如此，三地簽訂再多的環境保護協議，若無法落于實處，不能嚴格開展環境監測、調查、交流、執法，則各環境合作協議將失去制定意義?；浉郯拇鬄硡^環境治理行政執法合作應當解決困境，實現與各粵港澳大灣區環境治理合作協議的有效銜接和統一，共同建造粵港澳大灣區世界級城市群。

（一）制定統一的環境行政執法標準和執法細則

粵港澳環境執法合作是實現粵港澳環境問題和諧治理的重要方式，沒有統一的環境執法細則，沒有統一的環境治理標準，就沒有粵港澳環境合作治理的正常運行?！毒V要》出臺后，對粵港澳大灣區建設和合作作了框架性指導，只有將《綱要》落實于環境治理行政執法行為上，統一粵港澳三地環境執法標準，才能真正給粵港澳大灣區宜居環境的建設起到實質性推動作用。2019年2月27日，為貫徹實施和部署《綱要》，廣東省在廣州召開推進粵港澳大灣區建設工作會議，深入學習貫徹習近平總書記關于粵港澳大灣區建設重要論述和對廣東重要講話、重要指示批示精神。然而，僅僅依靠廣東貫徹落實《綱要》規劃的內容是遠遠不夠的，應當聯合香港和澳門兩地共同制定《綱要》實施細則，保障粵港澳大灣區各個領域行政執法合作有效進行。統一的執法標準是進行執法合作的首要要件。因此，在《綱要》的統一下，粵港澳三地政府應當盡快推動三方會議，制定統一的《綱要》實施細則，確定環境保護合作執法主體，將環境行政執法合作標準統一起來，為粵港澳大灣區的環境行政執法提供有力的依據。

建立統一的環境執法標準，需首要協調粵港澳三地“一國、兩制、三法域”所帶來的制度差異?；浉郯娜卦凇耙粐?、兩制、三法域”的制度背景下，都建立了相對完善的環境保護和執法法律體系，三地建立的環境保護法律體系是獨立的，相互之間缺乏聯系，環境保護和治理執法標準存在較大差異。[11]138然而，不同制度、不同法律體系所造成的差異問題不應成為跨區域環境合作治理的絆腳石，歐盟組織在環境政策的制定與跨區域合作治理具有寶貴經驗。[12]1-6在歐盟模式下，歐盟相關機構了制定統一的環境保護法律和政策，各成員國在高度配合下，不同程度、不同形式的執行歐盟環境保護立法和政策，打造了不同國家間的不同法域間就統一領域的融合治理模式，形成一種比較民主、科學、公開的多層次和多方參與的環境決策和實施體系。[13]69歐盟組織由不同國家、不同制度以及不同法系的成員國組成，而粵港澳大灣區是在同一國家領導下的跨區域合作組織，建立統一的環境執法標準更具有法治基礎，粵港澳大灣區可以在借鑒歐盟環境治理合作經驗的基礎上建立統一的環境行政執法標準。

其次，若要建設與紐約灣、東京灣等世界級灣區相當的粵港澳大灣區，環境治理標準應當不斷向世界標準邁進，廣東、香港和澳門應當采取最嚴格的環境治理標準，嚴格推動環境執法合作邁向世界級標準?；浉郯拇鬄硡^環境合作以來開展多年，廣東省穩抓環境治理已取得較好成效，以環境為代價發展經濟的現象已基本遏制，環境治理能力和執法手段也與香港、澳門相適應，在粵港澳大灣區建設中提高環境治理標準已具有基礎環境，應該不斷提升粵港澳大灣區內的環境保護執法標準，向打造世界級灣區環境邁出新的步伐。

（二）成立大灣區環境行政執法協調委員會

由于粵港澳大灣區環境行政執法合作的領域廣泛、涉及水利、生態、大氣、海洋環境的保護和治理，在執法上，參與主體即包括廣東、香港及澳門政府、也包括三地的環境水利部門、環保部門（局）、海洋管理部門等，多個執法部門共同對粵港澳三地的環境保護進行監督，執法沖突發生的可能性大大加大，既有積極沖突，又有消極沖突。沒有具有約束力的組織機構來協調、統籌區域合作過程，就無法推動合作進入實質性階段，也無法保證合作成員在追求自身利益最大化的同時對區域整體利益和共同利益產生影響。因此，建立具有常設性、權威性、指導性的協調機構是亟待落實的現實問題。協調或合作機構在合作規則構建、合作方案擬定、合作行為開展等各個環節，都能夠以獨立的身份超脫任何合作主體的利益去進行協調和監管，并以中立者的身份、以區域健康發展的整體目標保證局部利益為區域整體利益作出合理讓步。[14]

此外，由于環境保護一般具有的跨區域性，許多環境污染都橫跨不同區域，尤其是水污染、大氣污染以及生態環境治理問題，在環境保護的跨區域執法合作上建立統一的協調組織機構具有必要性，也具有實際意義。加拿大溫哥華城市圈共管自治協調制度，建立城市圈董事會和執行委員會作為區域合作的專門組織，協調區域整體利益。[15]

有學者提出，在我國的區域合作治理中，以建立隸屬于中央的區域合作組織和建立自治的區域合作組織兩種模式合作協調組織為主。[16]在“一國兩制”的背景下，香港和澳門具有較高的自治權，在中央設立粵港澳大灣區協調議事機構，協調粵港澳三地的環境合作治理存在制度障礙，因此建議在粵港澳大灣區環境行政執法合作中，基于廣東、香港和澳門三地的意愿，自治建立環境行政執法協調組織，落實完成三地執法合作協調工作，提升粵港澳大灣區環境行政執法深度。隨著粵港澳大灣區建設的推進，灣區合作力度加強，建立粵港澳大灣區環境行政執法協調組織的制度和政策支持越成熟，建立粵港澳大灣區環境行政執法合作協調組織的需求更為顯著。

（三）建立環境行政執法信息共享平臺

當前利用互聯網的智慧執法系統已經相對成熟，粵港澳大灣區的環境治理執法合作也應當建立高效的智慧執法系統，建立執法信息共享平臺，便于跨區域性執法信息溝通交流、執法工作的交接和轉移，同時便于大眾了解粵港澳大灣區環境執法標準、查詢執法信息、了解執法全過程，建立粵港澳大灣區環境行政執法信息共享機制，構建環境執法監督網。建立環境行政執法信息共享平臺，有利于跨區域總結環保經驗，推動美好灣區環境建設。在20世紀末，歐盟就通過建立環境保護治理信息平臺，在信息數據的推動下不斷完善歐盟環境治理。歐盟在環境保護執法中設立歐洲環境局，開展有關環境狀況和污染資源的監測和建立數據庫，負責獲取環境信息，及時編制關于歐洲環境問題的信息數據，為歐洲環境狀況進行系統的評價并向公眾報告工作，改善歐盟環境總體質量。[13]38粵港澳大灣區環境治理合作中的行政執法合作，離不開粵港澳三地的執法信息溝通和交流，粵港澳大灣區內的環境保護監測數據的共享、環境執法數據的同步是加強粵港澳大灣區環境行政執法合作手段、提升環境行政執法合作能力的重要工具手段。

然而，未解決電子政務建設中的跨區域部門缺乏溝通和協調，無法形成統一的技術標準，無法擺脫“信息孤島”效應，使得信息無法共享的問題，解決信息資源浪費、阻礙粵港澳三地的環境合作治理進程。必須在粵港澳政府間加強溝通協調，進行信息標準化建設，分門別類，按不同領域建立和完善粵港澳數據信息庫。[2]228粵港澳珠江三角洲區域空氣監測網絡和海上垃圾通報警示系統的建立，是具有指導意義的信息共享平臺建設，對粵港澳大灣區環境執法合作具有推動作用。但是粵港澳大灣區環境行政執法合作不僅限于這兩個系統的建設，在粵港澳珠江三角洲區域空氣監測網絡和海上垃圾通報警示系統的經驗基礎上，還應根據不同需要建設更完善的信息共享平臺。

（四）建立環境執法合作的利益分享和補償機制

為了實現粵港澳大灣區內環境合作治理，大灣區內行政執法機關在協調統一的前提下進行行政執法合作，這樣的執法合作需要三地環境行政執法主體的積極參與、履行合作協議，三地的環境保護計劃需要在各方主體的相互配合、相互協調下完成。并且，粵港澳三地不存在隸屬關系，不屬于領導與被領導機制下的單向執法，而是基于粵港澳三地共同推進灣區生態文明建設的共同目標，基于三地簽訂的相關的環境保護合作協議，各環境保護主體都各自承擔職責、履行各自的職權，所形成的一種行政協作。這樣基于合作主體自主、自愿，并完成資源共享和利益共贏的合作平臺，各方都會以各自區域內的利益為合作考慮前提。

由于粵港澳三地環境保護的經驗發展不平衡，香港地區的環境保護事業發展早于廣東10到20年，廣東地域遼闊，香港和澳門地理位置和土地面積狹小，人口眾多，三地環境保護難度各有差別，要實現三地優質生態環境共同建設，勢必要放下各地的自我中心保護主義，構建一套利益共享機制，促進三地環境保護執法合作交流。因此，應當以利益協調為主要手段，充分發揮地方政府的宏觀調控功能，通過政策協調，兼顧各方利益，化解問題，解決爭端。[17]

利益沖突是區域合作治理必然存在的問題，補償機制的構建是協調利益沖突的重要手段。[18]粵港澳大灣區是集經濟、科技、文化、旅游、環境保護等各個領域的合作共同體，在打造世界級灣區的目標時，廣東、香港和澳門三地在不同領域形成互補，利益也需在不同領域得到補償，香港的金融平臺優勢給廣東提供發展平臺、廣東的地域優勢給香港和澳門提供經濟向內地發展的通道，同時三地也互相在旅游業和服務消費產業形成經濟圈，形成開闊創新的交流模式。在環境保護行政執法方面也應當遵循互惠共贏的理念，通過補償機制，進行三地利益再分配。[19]各方行政主體互通便利執法，形成粵港澳環境治理合作額促進機制和保障機制，實現各方共贏推動粵港澳優越生態環境建設。

四、結語

粵港澳大灣區環境治理與保護合作是建設灣區經濟合作共同體的重要一環，是打造世界級宜居城市群、森林城市群的戰略性合作措施。早在粵港澳大灣區概念之前，粵港澳三地區域環境治理與保護合作已經開展了許多年。2019年2月發布的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》第五章第三節、第四節提出建設能源安全保障體系、強化水資源安全保障；第七章提出要推進生態文明建設、包括打造生態防護屏障、加強環境保護和治理、創新綠色低碳發展模式；第十章對規劃實施的方式和策略進行規定，包括加強組織領導、推動重點工作、防范化解風險、擴大社會參與等手段，保障發展規劃綱要的有效實施?！毒V要》的發布，對粵港澳三地進行環境保護合作提供了重要的綱領性指導意見。毫無疑問，粵港澳大灣區環境治理問題是灣區建設的重要內容，如何加強環境治理合作是粵港澳三地的關鍵議題。其中，粵港澳大灣區環境行政執法合作對推動灣區環境治理起到決定性作用，在粵港澳環境行政執行力薄弱、行政執行合作局部性、間斷性、環境問題不一致以及合作手段和方式差異等執行沖突的存在下，粵港澳大灣區進一步協調統一環境行政執法主體、標準、依據，建立更加完善的信息共享平臺，構建利益分享和補償機制，促進和保障環境行政執法合作的有效實施。