城市治理的清晰性及其技術邏輯
——以智慧治理為中心的分析

韓志明，李春生

(上海交通大學 中國城市治理研究院 國際與公共事務學院，上海 200030)

現代信息技術的廣泛應用，推動了城市治理的轉型及其發展，帶來了洶涌澎湃的技術化浪潮。信息技術及其治理產品應用到城市治理的不同場景和領域中，比如基于智能平臺的城市部件管理，基于智能設施的醫療、教育以及交通等公共服務供給，基于“天網”系統的城市公共安全管理等，技術嵌入的“制度-技術”城市治理模式正在生成[1]50。城市是各種要素資源高度密集的空間形態，需要確切的信息來協調和處理各個方面的事務。城市治理是信息技術應用的前沿陣地，形成了各種不同形態的技術治理，比如電子政務、網上政府、數字政府和虛擬政府，以及更加具體的“一站式服務”“一網通辦”和“最多跑一次”改革等。智慧城市是技術治理的高級形態，是信息技術應用的集成化體系，通過對社會事實進行編碼、賦值、運算和應用等，可以形成清晰可見的城市治理圖景，實現城市運行的精細化操作。但信息技術應用于城市治理還只是個開始，其未來發展前景既令人期待，也讓人焦慮不安。既有的研究探討了信息技術嵌入城市治理的過程及其互動和融合等，也對城市治理中的技術應用進行了人文和倫理反思。本研究以智慧治理及其運作為分析對象，探討信息技術是如何重塑城市治理的圖景的，實現了哪些方面的清晰性，包含了什么特殊的技術治理邏輯，試圖對信息技術應用于城市治理的前景作出可能性回答。

1 智慧治理的技術系統及其運作

2008年12月，美國IBM公司率先提出智慧城市的發展愿景，將物聯網、云計算、大數據等信息通信技術的應用確定為智慧城市建設的基礎性內容[2]57。2010年IBM公司在智慧城市的概念中融入民生、服務、創新、互通以及智能等人本化理念[3]。隨后，一些發達國家陸續出臺了推動智慧城市發展的重要戰略，比如新加坡的“智慧國家2025”、英國的“數字英國戰略”、俄羅斯和德國的“工業4.0計劃”。智慧治理奉行連接、收集和理解等理念，以現代信息技術和人工智能技術為核心，全面提升管理和服務的智能化和智慧化水平，成為現代城市治理轉型和升級的重要方向。

中國社會的智慧治理始于20世紀90年代的電子政務，隨后經歷了政府的信息化和數字化發展階段，逐漸過渡到當前以智慧城市為代表的智慧治理階段。2012年，住房和城鄉建設部正式印發了《國家智慧城市試點暫行管理辦法》，提出要整合信息資源，提升城市管理能力和服務水平。緊接著，國家各部委、各省市都陸續出臺相關的規劃，全國近90%的地級市都涌入智慧城市建設的浪潮，比如北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京等城市都出臺了智慧城市建設的發展規劃，全國預計總投資達3萬億元的規模?！秶倚滦统擎偦巹?2014—2020年)》也強調，要統籌城市發展的信息資源，推動物聯網、云計算和大數據等新一代信息技術的創新應用，促進城市治理的智能化、便捷化和精細化。

作為信息技術的特殊組合形態，智慧治理包含了復雜的技術元素，比如云計算、5G、人工智能以及機器學習等，無論是何種技術元素的組合，信息技術都是其中最基礎、最關鍵和最核心的要素。正如其他的社會行動體系一樣，智慧治理的技術系統也包括三種基本要素：行動者、技術要素和規則體系。其中行動者是技術系統的能動性要素，決定著信息技術的應用及其規則設計，但也受到技術及其規定性的約束；技術是技術系統的設備和構件，是技術系統發揮作用和功能的基礎，否則智慧治理將變成無源之水、無本之木；規則體系則是約定技術應用，連接行動者和技術，以及規范行動者的規則，是技術系統中的“軟件系統”。

1.1 行動者及其關系

行動者是對行動場域中的參與者及其規則構建有影響的個人、群體和組織[4]203-205。在智慧治理的行動場域中，主要的行動者包括作為管理和服務者的城市政府，作為服務生產方的技術企業及其技術專家，以及作為管理和服務需求者與評估者的城市居民，三者的關系構成了技術系統的行動者網絡。這個網絡定位了三者的位置、功能及其角色，也設定了各自的利益及其實現方式。但三者的地位是不平等的，各自的角色和功能也是不一樣的。

其中，城市政府承擔著城市治理最為主要的職責，決定著是否使用以及如何使用信息技術，比如決定是不是要應用大數據技術，將大數據應用到城市治理的什么領域，以及怎樣利用大數據來提高公共服務的便捷性等。城市政府投入大量資金建立智能化的基礎設施，各個職能部門都掌握著海量的數據，有著強大的數據優勢，也可以根據需要選擇不同的技術，為技術應用設定必要的規則，比如確立智慧城市的技術標準，在智慧治理發展進程中發揮著主導性作用，是智慧治理的主導者。

技術企業以及技術專家是智慧治理體系中的“服務商”，主要是通過提供技術產品和服務，在智慧治理的過程中發揮主力軍的作用，與城市政府形成了相互合作同時又互相競爭的關系。對于方興未艾的智慧治理來說，技術企業擁有良好的技術以及創新能力，許多技術企業還擁有豐富的數據資源以及技術專家，具有無可替代的技術優勢和潛力。技術企業行動的重要目的是向政府推銷技術方案，通過承接政府智慧治理的項目來獲取利潤，也可以為政府提供相關的人才和技術支撐。

城市居民在智慧治理中具有雙重的角色。一方面，城市居民是智慧治理要描述和刻畫的對象，即通過各種感知技術和智能工具來監測、搜集和處理有關個人態度、意愿和需求等的信息，為城市居民進行精準畫像，從而實施更具有個性化、精準化、回應性和有效性的治理行動。另一方面，城市居民也作為信息提供者和治理評估者參與治理過程，包括為智慧治理貢獻個人數據，對公共管理和服務反饋需求、偏好和滿意度等信息，如通過網絡信息平臺或政務APP來進行在線交流和服務反饋。

1.2 技術要素

“政府-企業-居民”的行動者網絡是智慧治理中“人”的問題，而智慧治理的關鍵內容及其根本屬性是“技術”的問題。技術是智慧治理的核心，沒有先進和發達的現代信息技術，智慧治理也就無從談起。根據在智慧治理中的角色和功能定位，技術要素具體可分為智能感知技術、信息集成處理技術、輔助決策技術和智能服務技術等四大類。

智能感知技術。城市空間中復雜的社會事實只有被感知和讀取出來，轉化為可加工、可存儲和可分析的符號和數據，才能成為智慧治理所需要的信息。智能感知技術著眼于讀取和編碼社會事實，形成社會事實清晰的數據映射，具體包括通過地理編碼系統、3S技術等獲取城市部件以及場所設置等物理空間信息；借助高清攝像頭、傳感器、人體芯片等獲取人的行為及其特征的信息；應用API接口等方式獲取網絡用戶數據信息和流量信息等，比如通過APP接口獲取用戶數據信息等。

信息集成處理技術。信息集成處理主要是對多元異構數據進行的清洗、分類和存儲等。首先是數據的清洗，包括補值殘缺數據、刪除重復數據和剔除錯誤數據等，將雜亂的數據轉換為標準的數據。其次是數據信息的分類處理，包括信息位置的錨定、信息內容的分塊、信息索引的建立，使用戶能夠快速檢索到所需要的信息。最后是信息儲存，就是對數據進行融合與關聯，根據數據格式、數據分層和表格設計等，將海量數據歸入對應的數據倉庫，對數據及其價值進行開發和管理。

輔助決策技術。根據決策的問題面向，輔助決策技術可分為實時性決策技術和預測性決策技術。前者是指通過Web3.0對城市的部件設施、道路交通、城市規劃以及基本公共服務供給等，進行全方位的指標設計，以鏡像模擬和算法設計等技術手段，及時鉆取相關數據，從而啟動預處理程序。后者是指面向可能發生的社會問題，主要運用Python、機器學習以及深度學習等技術，通過歷史梳理和熱點分析，判斷出城市社會中高發、頻發和可能發生的問題，及時做出具有針對性的預測式決策。

智能服務技術。智慧治理集成新一代信息技術，通過感知、分析和整合城市運行的各項關鍵信息，準確尋找民生服務的難點、痛點和堵點，做出科學化和智能化的響應。智能服務技術以服務對象為中心，主要包括一站式服務、數字化平臺和大數據系統等，目標是優化服務流程、減少管理成本、優化服務質量、提高用戶滿意度。特別是將數量巨大、操作簡便、標準化程度高、數據信息相對完整的城市治理問題交給智慧治理系統，可以提高公共服務的有效性、便捷性和精準性。

1.3 規則體系

作為現代信息技術與城市治理相結合的人機復合系統，智慧治理不僅需要行動者和技術等“硬件”要素，更需要將各種要素組織起來的“軟件”要素，即規則。這些規則主要是解決技術組合的形態、技術系統能做什么與不能做什么以及如何運轉等問題。具體的規則蘊含在法律法規、組織結構、運行流程、技術標準和行業規范等當中，主要包括框架性規則、技術性規則和協調性規則等內容。

框架性規則?？蚣苄砸巹t是有關智慧治理建設、管理和運行的基礎性規則，涉及組織結構、技術框架、運行機制和應用領域等基本問題。根據2018年全國智能建筑及居住區數字化標準技術委員會發布的《智慧城市頂層設計指南》，其中就包括組織領導、總體設計和框架設計等的框架性規則，具體內容包括指導思想、基本原則、總體框架以及業務框架、數據框架、應用框架、安全體系等內容。同樣，各地出臺的智慧城市建設的規劃方案，也都對建設原則、總體規劃、統籌協調以及實施機制等做了較為細致的規定。

技術性規則。技術性規則是關于技術如何設計、應用和管理的規則，對應于基礎設施、支撐技術、應用平臺、管理服務等方面的技術標準等。具體包括三個方面：首先是技術基礎規則，主要包括結構、規格、操作語言等國內外通用性規則，比如RFID傳感器、SSIS語言等；其次是技術支撐規則，主要包括技術平臺架構的規定、技術設備功能的要求與分配等；最后是技術應用規則，主要包括不同技術設備之間的配合、協調、銜接等國內外通用性規則，比如利用云平臺、云計算中心、地理信息數據庫等實現不同智能終端的無縫銜接等。

協調性規則。協調性規則著眼于調解技術與外部環境之間的關系，具體包括技術安全審查規則、信息保護規則和技術倫理規則。技術安全審查主要是對新技術進行強制安全認證，比如中國信息安全認證中心對新技術的強制認證。其次是信息保護規則，主要是對技術的采集、分類、存貯與應用的硬性規定，比如《信息安全技術ICT供應鏈安全風險管理指南》等。最后是技術倫理規則，是評估和規避技術應用產生的倫理風險的規則，比如微軟公司發布的公平、可靠和安全、隱私和保障、包容、 透明、責任等基本原則[5]1-5。

2 智慧治理清晰性的基本維度

斯科特曾經指出，前現代國家在許多關鍵方面幾乎是盲人，對它的統治對象所知甚少，如財富、土地及產出、居住地與居民身份、疆域和人口等，因而“國家對社會的干預往往是粗劣的和自相矛盾的”[6]2。這說明信息對國家統治與管理或者治理有著特別重要的意義。對于復雜的城市治理來說，有效的治理首先要解決的是信息的問題，及時獲得充分、全面和準確的信息，最終形成清晰的城市治理圖景。

現代信息技術已經廣泛應用到城市社會的各個領域，通過“行動者-技術要素-規則體系”的技術系統，可以持續而準確地識別、記錄、集成以及利用有關社會事實的信息，進而導致各種類型的數據噴涌而出，形成取之不盡用之不竭的數據資源，為改進和優化城市治理提供不可或缺的數據支持。智慧治理是基于現代信息技術而建構起來的信息交易系統，通過數據的采集、集成、加工、存儲、傳遞、運算以及應用，可以清晰地呈現城市社會的治理圖景，特別是通過大數據技術挖掘社會事實的特性、規律和關系，極大地提高了城市治理的清晰性。具體來說，這包含治理對象、治理主體、治理過程以及治理結果四個方面的清晰性(見表1)。

表1 智慧治理清晰性的基本維度

2.1 治理對象的清晰性

智慧治理是以數字化的方式來描述城市社會及其運行。智慧治理廣泛讀取城市空間的信息，對社會事實進行數據化編碼，形成可讀取和可分析的信號或符號，進而對不同數據進行加工、賦值和計算，實現了社會事實從“可見”到“可讀”再到“可知”的發展，特別是對大量過去隱形的社會事實進行信息化，用標準化的數據進行全面呈現，解決了“治理什么”的問題。比如武漢市武昌區的“天眼二期”工程，用2 500個“星光級”的“夜視”攝像頭照亮全區，實現全覆蓋無死角的城市監控，實時獲取社會事實數據，提高了可治理的程度(1)湖北武漢：2 500個“夜視”攝像頭守護百姓安全[EB/OL].http：∥www.chinapeace.gov.cn/2014-12/29/content_11164251.htm.。

在大數據技術的支撐下，智慧治理對不同要素的數據進行充分解讀與關聯性挖掘，對碎片化的人財物以及社會行為的信息進行集約管理與調度，透視潛藏于復雜現象要素下的城市運行和管理規律，將社會事實的各種聯系轉化為數據信息的關聯和運算，實現了對社會事實信息的語義描述與數據操作。同時，通過深入挖掘其中的因果機制與演變機理，智慧治理推動了對社會事實的認知從主觀判斷到客觀計算的重大轉變，可以實現對城市治理要素及其關系的深層次洞見，更好地掌握城市的運行及其治理狀況等。

智慧治理通過對城市數據全網、全流量、全視頻地集成和計算，可以描述城市社會事實的關聯性及其互動網絡等，對城市及其運行進行精準的畫像。比如以地理位置、行動軌跡、居住信息以及交往數據等繪制城市生活數據畫像。上海市食品藥品監督管理局就通過網絡訂餐平臺的數據分析，識別出大量存在食品安全風險的“網紅”餐廳，生成線下檢查的問題餐廳“圖像”，提升了食品安全檢查的針對性與準確性(2)上海市食品藥品監督管理局發布本市2018年第3輪網絡餐飲服務監測信息結果[EB/OL].http：∥www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw 12344/u26aw 55251.html.。

2.2 治理主體的清晰性

治理主體與城市治理的匹配問題，主要是職責權利的問題，是決定城市治理效能與效率的關鍵。智慧治理實現了治理對象的清晰性，但這些清晰性的結果能否被應用起來，發揮應有的治理效用，則取決于誰來治理、行使權力以及承擔治理責任，也就是權責配置及其運行的問題。特別要指出的是，能不能很好地實現治理對象的清晰性，也依賴于治理主體認真履行其職權和責任，準確地采集、加工和傳遞相關信息。

首先，理順政府內部各個部門的權責關系。智慧治理以社會事實的數據化為基礎，根據信息交易的性質及其內容來安排、選擇和鎖定對應的治理主體，合理地確定數據治理的責任部門，將各政府部門嵌入不同的治理環節中去，推動政府部門的組織、結構和流程調整，可以有效解決職責交叉、職責不清與職責重疊等的問題。比如杭州市上城區建立3大信息化平臺和10個信息化應用系統，使每一項事務都有對應的責任部門[7]。

其次，在數據平臺的支持下，智慧治理可以依據政府部門的權責體系、資源儲量以及運行效果等數據，計算各政府部門的實際治理能力，明確不同政府部門的職責任務，合理配置治理資源，保證資源利用的效率。此外，通過理清政府、市場以及社會的邊界，也可以將政府部門做不到和做不好的事務交給市場和社會，這樣就可以拓展和盤活治理資源，提高城市治理的彈性、適應性以及能力。

再次，通過描繪新問題和新情況的基本特征，抽取其中的數據元素進行計算和檢驗，與既有的信息平臺和數據庫進行比對和匹配，不斷通過“自我學習”的方式確定社會問題和需求的權責歸屬，以及不同階段不同主體的職責要求。比如上海市開發的6個人工智能創新應用示范區和60個人工智能的深度應用場景，用人工智能的“深度學習”來適應復雜的社會情境需求(3)上海打造智慧城市 三年推動60個人工智能深度應用場景[EB/OL].http：∥sh.sina.com.cn/news/m/2018-12-13/detail-ihqackaa8298563.shtml.。但這種“自我學習”的精確性也受到數據的稀疏性和算法的有限性等的制約。

2.3 治理過程的清晰性

有效的治理不僅取決于誰來治理，也取決于如何治理。如何治理的展開就是治理過程的問題。良好的治理不僅需要產生看得見摸得著的良好結果，也需要以看得見和摸得著的方式來達成良好的治理結果。特別是民主治理的發展，提出了開放性和透明度的要求，比如“每個人都有這樣的權利，即可以公開得到或可以得到足以充分顯示用于他的裁決程序是可靠和公平的信息，他有權利得知他是在受某種可靠和公平的體系處理”[8]108。

智慧治理通過治理對象與治理主體的靶向匹配，在對象與主體之間控制流程節點、整合冗余程序、優化內部流程、強化流程銜接轉換[9]，將政府的治理行動和社會問題的治理需求進行拆解細分、排列重組，以問題為基本單元，梳理出城市社會問題解決的標準流程與步驟要求，繪制出治理過程的具體“流程圖”，使城市政府治理行動的每一步都“清晰可見”，比如用“數字賬本”形成的定人、定事、定責、定標準的智慧管理制度。

權力的運用留下了特殊的“印跡”，比如文書、檔案和信任感等。完整地記錄和測量這些“足跡”和“痕跡”，也就可以清晰地展示出治理的過程。智慧治理著眼于強化對權力過程的記錄和監測，形成政府及其官員行為“數據檔案”，由此可以呈現治理過程的完整圖景。比如上海市自2018年開始投入使用的立法信息平臺，對規章制定的過程進行全程留痕，實現了立法過程的清晰性(4)上海率先建成政府立法信息平臺，打通運用法制大數據的“任督二脈”[EB/OL].https：∥www.jfdaily.com/news/detail?id=79318_。但數據留痕的要求也容易滋生不正當的“痕跡主義”。

治理過程的清晰性也意味著治理過程的可視化、標準化和可回溯等，即通過在線的信息平臺，可以清晰觀測到治理過程的情形，留下治理過程的文字、圖像以及音頻視頻資料等，從而積累和提升治理經驗。特別是經由標準化的數據處理流程，治理過程的過錯或紕漏可以被及時被發現，也就可以給予快速的響應，減少了過錯行動的代價。隨著治理過程的數據化程度越來越高，對權力的監督和評估也變得更為可行。

2.4 治理結果的清晰性

在智慧治理無所不在的監測和透視下，城市治理的過程及其結果都具有了高度的透明性。無論是對于政府決策者來說，還是對于城市居民而言，都應該知道治理什么、誰來治理以及怎么治理，更需要知道治理的效果如何，這樣才能對治理活動進行持續的監測和改進，形成良性的城市治理閉環系統。利用各個領域海量的數據資源，智慧治理可以清晰地呈現治理效果，可以全面監測治理狀況的變化及其程度，也可以精確地評估治理結果，進而對治理結果進行更精確的預測、評估和反思等。

智慧治理對城市空間的治理是全方位的，包括對治理結果的規劃、設計、預測、控制以及評估。由于智慧治理需要投入巨大的資金，需要用良好的治理結果來證明其自身，因而智慧治理始終是著眼于目標或結果來選擇和設計治理的機制、過程和方法等。治理結果的清晰性實際上是治理過程理性化的合理延伸，即通過理性化的設計和操作來達成明確的目標或結果。由于智慧治理的過程具有可見性、可控性和可追溯性，因此治理的結果很大程度上也是可預期的、可控制的和可分析的，這也是智慧治理能實現精準治理的技術優勢所在。

智慧治理立足于城市治理的數據化表達，借助于模擬決策等大數據技術，可以進行精心、精致和精確的治理。治理的結果及其呈現是循序漸進展開的，因而也是隨時可以進行控制、評估和校驗的。特別是當實際結果與預測或設計的結果偏離時，可以及時進行技術改進和優化。比如深圳市打造“SMART”智慧城區新型技術架構，實現了14個城中村的動態監測，可以根據不同城中村的人口、基礎設施、安保等狀況提出資源配備方案，通過機器學習等不斷加以改進(5)深圳市福田區智慧城市指揮中心啟動[EB/OL].http：∥sz.people.com.cn/n2/2018/0623/c202846-31735265.html.。

無論是城市治理實踐生產形成的標準化和數據化知識，還是經由數據分析和挖掘而形成的知識，智慧治理的過程也是知識積累的過程。治理知識的生產既是智慧治理的結果，也為智慧治理提供不可或缺的知識資源。那么，應用這些知識來解決治理問題，也就為城市治理提供了良好的合法性和正當性辯護，進而形成了城市治理與治理知識再生產的良性循環。

清晰性究竟解決什么問題呢？清晰性首先是解決了治理什么的問題，即城市治理的問題是什么、在哪里、怎么樣，從而精準定位城市治理問題。其次是城市如何治理的問題，即如何厘清權責邊界。提升治理體系及其運行的清晰度，依賴于大數據提供的洞見和知識，提升治理的精準性。最后是治理效果的問題，就是要讓治理的效果看得見摸得著，可以進行客觀地評估和校驗。

3 城市治理清晰性的技術邏輯

城市是人口和資源等要素高度密集的空間形態，也是政治、經濟和社會等因素高度復合的生態系統。城市治理主要是以城市政府為中心的社會多元主體互動的過程，以城市政府為主的權威性行動者需要反復地和持續地讀取與計算社會事實，從而形成是否干預以及如何干預等決策。什么樣的社會情況能夠成為問題，什么問題構成需要立刻著手解決的問題，應該用什么樣的方法來解決這些問題，這些問題說到底是信息及其計算(以及作為計算結果的知識)的問題。

復雜的城市系統需要更加精確和有效的治理，而這必須要以充分和準確的信息為基礎。傳統的城市治理主要是通過各級管理人員來采集、記錄和篩選社會情況的信息，然后根據官僚體制的權責鏈條逐級將信息匯總到較高層級的決策者手中，可謂是城市治理信息處理的“手工作業階段”。由于信息技術還比較落后，信息處理缺乏嚴格的標準化規范和流程，信息處理的過程包含了大量失真、缺損甚至歪曲的情形。特別是由于數據的類型、格式、維度以及粒度等都千差萬別，很難成為可以有效利用的信息資源，也難以從中發掘出有價值的知識。這也不同程度地導致了城市治理的失靈和偏差等問題。

“信息技術已經成為時代的基礎技術，成為推動社會變革的杠桿?！盵10]349作為信息技術應用于城市治理的典型形態，智慧治理是現代信息技術與城市治理相互嵌合的人機復合系統，是繪制城市治理數據畫像的技術“畫筆”。各種傳感器、攝像頭、智能終端已經成為不可或缺的信息技術工具，跨數據庫、跨平臺的數據計算也已經廣泛應用于城市反恐以及其他公共安全事件等領域的治理[11]。智慧治理足于社會事實的全面數據化，系統整合城市空間中的數據資源，努力實現基于全數據的社會計算，逐步推動城市治理的清晰性，推行高度數理化的治理方案。

如上所述，作為現代信息技術密集應用的治理形態，智慧治理帶來了城市治理對象、主體、過程和結果的清晰性，建構了高度清晰的城市治理圖景。但這種清晰性究竟是如何做到的？包含著什么樣的技術邏輯呢？下面將從社會事實的再組織化、信息的擴大再生產、社會計算方式的重構、信息處理流程再造以及社會事實的“可視化”五個方面來揭示其中的技術邏輯。

3.1 社會事實的再組織化

社會的本質是由語言、文字、圖像等符號建構的意義世界，不同類型的符號和信息是對社會事實客觀處理的結果，也是客觀社會事實的人為度量。固定姓氏的創建、人財物度量單位的確定以及語言文字和法律規定的標準化等，都是國家用符號對不同的社會事實進行重新定義與度量，以呈現社會事實的存在狀態、客觀表征及其運行邏輯。從記日歷法到地圖，從戶口調查、土地登記以及資源調查等[12]203-225，國家依靠壟斷性的權力關注和透視社會，對社會事實進行符號化的度量和描畫，對社會生活進行規劃、組織、設計和干預，不僅重構了社會事實及其呈現方式，也帶來了權力運行方式及其話語的轉變。

現代信息技術創建了記錄和測量社會事實的全新方式，革命性地重構了社會的信息空間，實現了信息的生產和擴大再生產。智慧治理對城市社會進行數字化呈現，這些符號的信息化程度更高，映射更加精準，維度更多，粒度更細，從而系統地構建出了“萬物皆數”的符號化世界，用數據及其關聯刻畫城市社會的真實情景，實現了對城市社會及其治理的數字化再組織。這具體包括社會事實的數字化呈現，不同社會事實之間關系的重新定義，城市治理實踐的梳理和安排等。這不僅意味著更為深刻地描畫和閱讀治理情境，也意味著可以理性地設計治理活動、匹配治理資源。

3.2 信息的擴大再生產

良好的信息是有效治理不可或缺的基礎，治理結構的信息交易決定了治理體系及其運行的效率?！靶畔⑹俏覀冞@個時代最為重要的社會資源，不僅各種生產和經營活動，而且社會治理，能否取得令人滿意的業績，都在很大程度上取決于對信息資源的應用?！盵13]6城市治理必須面對復雜多樣的社會事實，盡可能獲得社會事實的全息數據，以深度描繪、定義和定位復雜的社會事實。城市政府獲取社會信息的過程，也是權力不斷滲透城市社會脈絡的過程，也是對城市社會事實進行定義、描述和編碼的過程，從而將盡可能多的城市社會事實納入智慧治理體系，給予合理的編碼、計算和操作等。

這個過程也是信息生產和再生產的過程。通過大數據技術、感應技術、認知學習技術以及機器學習等的應用，城市政府一方面向社會各個領域伸展權力的觸角，持續記錄和測量瑣碎而繁復的社會事實，不斷獲得和積累有關社會事實的數據，結果就是數據量越來越大，數據維度越來越多，數據庫越來越大，而且記錄和測量社會事實的過程本身也構成了城市治理需要處理的信息，比如人口調查的組織和實施過程也是重要的數據；另一方面通過深入分析、挖掘和利用海量數據，更多的社會事實得以進入智慧治理的計算范圍，可以更好地獲得治理什么、如何治理以及治理得怎么樣的知識，這些知識為改進和優化治理注入了新元素。信息的(擴大)再生產因而具有了更加深刻的治理含義。

3.3 社會計算方式的重構

對于多源異構的海量數據，只有建立相應的運算模型，進行準確的算法設計與分析，確定對應的數據和指令，進行高度繁雜的社會計算，形成相關的治理知識，才可以“更好地監測社會運作、洞察社會規律、預測社會趨勢、規劃社會生活”[14]27。傳統的社會計算是以精英為中心的人工計算，少數的官僚精英控制著數據信息、測算指令、計算規則、運算模型以及相關工具等，計算的內容和方式都由官僚精英來決定，計算的過程可能有“黑箱”和“任性”，計算的結果很容易形成爭議。比如在國民經濟統計數據中，經常出現中央統計部門與地方政府的GDP“打架”現象，會影響中央政府對國民經濟形勢的預判、規劃與調整等。

在智慧治理的技術框架中，數據的泛在性及其開放共享，建構了新的社會計算格局，云計算以及分布式計算(邊緣計算)等多元化的計算方式也提高了社會計算的算力。首先是相對于“精英的計算”，越來越多的普通人可以參與社會計算的過程，比如消費者在消費過程中進行滿意度評分，最終可以匯總成為對商家及其商品和服務的質量評價。其次是任何人都可以根據計算模型與運行程序對運算結果進行“交叉檢驗”與“回溯分析”等，倒逼其他社會計算模式采取更加客觀科學的計算方法，使計算結果更加接近事實原貌。最后是利用大數據平臺的海量數據及其計算優勢，更好地對城市治理的需求進行技術“驗算”，確定城市治理的輕重緩急，合理進行資源配置。

3.4 信息處理流程的再造

不同的信息技術形成了特定的信息處理流程，構建了特殊的信息交易體系，比如官僚體制的信息交易主要是在封閉的體系內，根據權責劃分、專業分工、級別高低以及個人偏好來記錄、存儲、分配和交換信息。在依靠手寫筆畫和口耳相傳的時代，信息搜集的成本很高，可傳遞的范圍很窄，信息處理主要是通過手工作業方式來完成，很容易導致信息不全面，缺乏統一性，充滿了不確定性，信息集成的質量不高，信息交易的效率很低。缺損性和碎片化的信息拼接成混亂模糊的治理圖景，導致了大量的治理失當和失靈，這樣的信息處理結構及其運行機制是不可能實現智慧治理的。

“今天的信息技術已經整合了包括計算機技術、網絡技術、通信技術、溝通技術、管理技術，形成了一個信息搜集、加工和利用的集成系統?！盵15]110智慧治理以高度發達的信息技術為手段，以集中統一的信息化平臺為依托，擁有強大的信息記錄、存儲和運算的能力，可以即時采集和獲取有關城市社會運行的數據，根據標準化的信息處理流程和方法，對海量數據信息進行賦值、處理與計算等，為治理實踐提供即時的洞見和知識。這就在很大程度上減少了信息處理過程中的干擾、損耗以及不確定性等，形成更為清晰、準確和有用的城市圖景。此外，信息處理流程的變革也將帶來官僚體制組織機構及其運行流程的創新。

3.5 處理結果的“可視化”

從社會事實的再組織到信息的擴大再生產，從社會計算方式的重構到信息處理流程的再造，智慧治理的重要目標是實現社會事實的“可視化”，也就是將社會事實的呈現及其處理結果變成看得見和摸得著的東西。人們不但可以清楚地看到城市治理的結果，也要洞悉城市治理的過程，還要理解城市治理的理由和依據等。這里的“可視化”不僅僅是技術上看得見和可理解的問題，也意味著智慧治理應該追求更為開放和透明的治理。相反，在傳統的城市治理形態中，“暗箱操作”是比較普遍的情況，社會事實及其處理過程只有低度的“可視化”，人們對于治理的過程和結果以及治理活動的信息基礎都不甚明了，基本被排斥在城市治理過程之外。

隨著人工智能、機器學習以及深度學習等的發展，現代信息技術推動了社會事實從模糊的復雜性向清晰的可讀性轉變[16]，實現了從數據、信息和知識到決策的發展，其分析、處理和應用的各個環節都有相應的技術可視化框架[17]。結果的“可視化”首先是信息的高度壓縮和高效表達，通過圖形變化、顏色深淺以及動態模擬等實現高度直觀化的表達。其次是語義增強與知識整合，通過疊置展現等技術增強數據表達的維度，提高語義理解的能力，不僅是讓人看得見，還要讓人看得懂，比如通過對出租車行駛軌跡進行“可視化”，分析城市經濟活動和人口出行的狀況。最后是人機的“可視化”交互，通過引入人機復合的信息技術系統，進行人機“可視化”交互操作，將技術的運用與人們的認識、判斷和處置行為結合起來[18]。

4 結論與進一步思考

信息是社會事實的人為量度，是社會現象的客觀表征，也是城市治理活動的基礎。以現代互聯網、物聯網、大數據、云計算、機器學習以及人工智能技術等為載體，智慧治理實現了對社會信息的多維挖掘、復雜運算與精確應用，推動了城市治理對象、主體、過程與結果的清晰性，建構出高度清晰的城市治理圖景，帶來了更好的城市治理的可能性，其中包含了社會事實的再組織化、信息的擴大再生產、社會計算方式的重構、信息處理流程的再造以及處理結果的“可視化”等多重邏輯。智慧治理正是通過這些途徑和機制而發揮作用的。

智慧治理依賴于信息技術，推動了信息技術的發展，激發了善治的美好期待。信息技術對城市治理進行全面的數據化解構與重構，用數據標準代替語義語言，以數據計算代替個人判斷，用智能化操作取代手工作業，也可能會導致廣泛的數據治理風險，比如社會事實的數據化會弱化社會事實的豐富內涵，標準化的操作規程往往很難應對偶發性和隨機性問題的挑戰，全息數據的不可能性影響了社會計算及其結果的可靠性等。因此，在不斷提高城市治理的智能化程度的同時，也需要深入反思和防范智慧治理的弊病、隱患和危機。

需要注意的是，智慧治理才剛剛開始，城市治理的清晰性有些是已經完成的任務，更多則是要繼續探索和試驗才有可能實現的目標，因此需要投入大量的治理資源，審慎地思考和評估相關投入的必要性和可行性，謹慎地試錯和摸索。清晰性很重要，日益復雜的城市治理情境需要更清晰的治理，但也要關注和警惕清晰性可能引發的倫理和道德沖突。提高城市治理的清晰性需要強大的技術支撐，但如果過度關注技術及其應用，也會導致對人及其需求多樣性的忽略。因此，如何平衡社會事實不可避免的模糊性與孜孜不倦的清晰性追求，也是未來城市治理必須關注的戰略性議題。