結構與技術的互動：我國政府電子治理的演化邏輯
——基于政治系統的結構功能理論視角

王 磊，趙金旭

(1.暨南大學 公共管理學院，廣東 廣州 510632； 2.清華大學 社會科學學院，北京 100084)

1 問題的提出

電子治理是指通過計算機、互聯網、大數據等各種現代信息技術手段，以政府為主要治理主體，同時允許社會多元主體共同參與，對政府、市場和社會等多個領域進行有效治理的過程。改革開放以來，我國政府電子治理取得巨大發展。自2003年，聯合國對全球各國電子政務狀況的歷年調查表明，我國政府電子治理發展指數的世界排名不斷上升，2018年已升至第65名。同時，不同國家電子治理發展水平差異很大，即使發達國家之間也是水平各異[1]。比較來看，電子治理的國家間發展差異很難用單一技術因素來全面解釋。事實上，各種社會環境因素深刻影響著一國電子治理的發展。就我國而言，在取得進步的同時，我國政府電子治理也逐漸顯露很多問題或瓶頸。例如，在政府內部，“條塊”部門分割帶來的信息孤島阻礙整體性政府功能實現；在政府和社會之間，耗資巨大的電子工程難以有效回應公眾需求，成“僵尸工程”；整體來看，政府、市場和社會間的數據共享、數據開放、數據交易機制難以建立，等等。上述現象表明，我國政府電子治理的技術效能未被充分釋放。在技術之外，各種社會環境因素影響著電子治理的技術效能。

在結構功能視角下，國家是一個包括政府、企業和社會等不同主體或領域的政治系統，各主體在其中發揮著重要功能，維護系統的運轉。其中，政府通過采納技術和實施電子治理來強化、補充或調整政治系統中的輸入/輸出結構，進而強化政治系統中的輸入/輸出功能，滿足社會對各種公共產品的需求。一方面，政治系統(包括政府)中的各種社會環境因素均可能對技術應用構成影響，從而提升或降低政治系統中的輸入/輸出功能。尤其是電子治理包括政府主體和電子技術，政府是采納技術并實施電子治理的關鍵主體[2-3]，這表明政府的結構因素對技術應用發揮著最直接、突出的作用。另一方面，技術決定論認為，技術因素也會反過來影響社會環境中的各種結構因素[4]142-170，甚至推動政府等組織和制度的發展，這也將會影響政府和政治系統在吸納和回應社會需求方面的能力(輸入/輸出功能)。如此看來，在一個政治系統內電子治理的發展過程是與政治系統中的各種結構因素和功能需求密切關聯、相互影響的，電子治理的演化遵循一定的邏輯規律。

目前學界側重對電子治理的作用和影響進行了廣泛而深入的討論，如對治理流程的重塑[5]、治理工具的革新[6]、治理能力的優化[7]、治理透明性[8]和回應性[9-10]的提升，等等。然而，鮮有研究對電子治理本身的內在演化邏輯進行深入分析。因此，本文的核心問題是：基于我國政府電子治理的實踐經驗，從政治系統的結構功能理論視角出發，分析政治系統(尤其政府)的“結構”因素與各種(電子)“技術”要素是如何相互作用的，從而形成了我國政府電子治理的內在演化邏輯，最終影響或決定我國政治系統中的輸入/輸出功能？這將有助于辨識我國政府電子治理的發展規律，把握和順應我國政府電子治理的發展趨勢。圍繞核心問題，首先從政治系統的結構功能視角揭示政治系統如何借助技術采納來改善自身的結構和功能，從而在經驗層面初步展示技術、結構和功能的關系；其次，基于歷史實踐經驗進一步從技術、結構和功能三者互動的角度來分析和總結我國政府電子治理的演化邏輯；最后，展望我國政府電子治理的發展趨勢。

2 政治系統中的電子治理：功能需求、技術采納與結構調整

斯科特認為，技術、組織結構和組織績效(功能)三者間存在緊密關系，技術和結構間互相影響，技術和結構的選擇或調整又進而影響組織績效[4]142-170。因此，作為一個龐大的組織網絡，政治系統在本質上也面臨著技術、組織結構和組織績效(功能)的關系調適問題。為提高政治系統的功能或績效，就需要調整系統的結構或引進新技術。本文將通過討論技術、結構和功能三種要素之間的內在關系來進一步解釋電子治理的演化邏輯。

2.1 政治系統的功能需求與技術采納

結構功能理論認為，“社會是一個互相依賴的因素構成的體系，所有這些因素均為作為整體體系的整合和適應有所貢獻”，“體系的各組成部分均滿足總體的繼存、進化、適應的功能需要”[11]。在戴維·伊斯頓的政治系統模型中[12]33-36，政治系統由不同的組成部分構成，各部分有其相應功能，以滿足該系統整體平穩運轉。但是，伊斯頓的政治系統模型主要包括結構和功能兩大要素，未能將技術要素囊括進來。從本質層面看，政治系統的功能實現當然是以各種結構因素為基礎的，但技術因素也是提升功能的一個重要手段。甚至說，由于結構因素的惰性、改革成本或風險巨大，技術因素常常成為提升功能的優先辦法。所以，政治系統的技術要素與功能需求間存在密切關聯，功能需求影響著技術采納，合理的技術采納有助于滿足政治系統的功能需求。

那么，政治系統會如何采納技術？在改革開放前，我國政治系統側重“內輸入”模式，形成了“替代性利益表達”功能，這與西方國家側重從社會向政府的“外輸入”模式不同[13]?！皟容斎搿北憩F為依靠各級黨政領導干部主動考察民意，并將人民訴求向上級反映，通過制定公共政策來滿足人民的需求，以實現輸入/輸出功能。在“替代性利益表達”占主導的中國，政府對電子治理的采納也就重點發生在政府內部，如將數據庫、計算機等技術引入政府內部來輔助各級政府完成信息收集和計劃經濟決策、實現辦公自動化等內部行政過程，進而提升整個政治系統的功能。從這個角度看，政治系統在輸入或輸出模式方面的特征(即強調“內輸入”模式)會影響政治系統對技術的采納方式。例如，選擇的技術類型、優先將技術嵌入在政治系統的某些特定環節或結構中。

改革開放后，市場經濟發展逐漸瓦解原有社會結構，社會異質性增強、階層逐漸分化，不同階層或群體的多元利益訴求難以通過簡單的“內輸入”模式和原輸出方式來實現，社會對政府和政治系統提出了更巨大的輸入/輸出壓力。此時，我國政治系統也逐漸在“外輸入”模式方面有了一定的發展，但它并不能充分解決來自社會的輸入壓力。事實上，在政治系統(尤其是其中的政府主體)面臨壓力時，為滿足社會對政治系統提出的輸入/輸出需求維持政治系統的平穩運轉，政府和政治系統會進行結構(如組織結構和制度)調整或技術采納等。但是，由于政治系統的結構調整會改變或挑戰現有的利益格局，集團間博弈會使結構或制度變革下的政治系統面臨更多不確定風險，因此，以技術采納為內容的解決方案就成為一種效果顯著、風險可控的路徑。我國政府電子治理正是在這樣的宏觀背景下被引入政府和政治系統，以強化和改善政治系統中的輸入/輸出功能。盡管政府對電子治理的采納有一定的模仿性、盲目性、隨機性等，但當面對巨大的輸入/輸出壓力，政府和政治系統的各種技術采納或改造均是在滿足政治系統的緊迫需求，最終塑造了我國政府電子治理的演化路徑。

2.2 技術采納與政治系統的結構調整

轉型社會不斷對政治系統構成更大的輸入/輸出壓力，對政府及政治系統提出了更高的功能要求，這為技術采納提供了契機。盡管對技術的直接、簡單使用可以部分提高政治系統的功能，但在特定的結構要素或條件限定下，技術的效用難免會受到限制或遇到瓶頸。事實上，當政府和政治系統將技術要素引入自身結構后，技術與結構間將發生更為復雜深刻的相互作用，從而進一步提升政治系統的功能(或組織績效)。關于技術與結構的關系，組織理論提出了兩種重要的觀點：一是技術決定論認為，“技術對‘人類行為和組織產生單向的因果性影響’”，組織結構受技術影響，組織結構的構建應該充分考慮所用技術的復雜性和不確定性；二是社會建構論認為，“任何一個組織的技術系統的選擇都受組織政治、交錯的利益關系以及制度安排的制約”[4]142-170。應該說，這兩種觀點均從各自的角度深刻揭示了技術和結構之間的復雜關系，但都有一定片面性。技術與結構之間的相關作用過程很難用單向的因果關系來解釋，兩者之間存在非常復雜的互動機理。

基于上述的理論發現來看，技術和結構的互動構成我國政府電子治理演化邏輯中的關鍵內容。一方面，從結構影響技術的角度看，在一定的技術條件下政府和政治系統會根據自身狀況和需求(如政治系統中的輸入/輸出模式和壓力程度)來決定如何采納電子技術，即結構決定技術。比耶克(Bijker)[14]9-106和休斯(Hughes)[15]236-253等人認為，任何組織或團體決定用、怎樣用一項技術，取決于人們的需求以及人們根據環境變化而采取的策略；比耶克和勞(Law)認為，技術采納過程本質是專業、技術、經濟和政治因素相互滲透影響的結果[16]15-52。奧利科夫斯基(Orlikowski)和加什(Gash)則認為：技術采納不僅是使用一項新技術，同時也建構了技術對組織經營活動和事務處理的意義和隱喻，并且組織對技術的定義和評價又根植于語境的主導文化和預設[17]。另一方面，從技術影響結構的角度看，雖然奧利科夫斯基等人認為，行動者與技術互動的過程受到制度背景的制約，但他們也提出，行動者與技術的互動過程又會反過來影響既有的社會制度[18]。在簡·芳汀看來，電子治理技術采納的過程，同時是業務流程或科層組織流程重塑、政府職能轉變、法規制度甚至社會習俗隨之改變的過程[19]3-106。綜上，技術與結構互為因果，并將構成電子治理演化的邏輯主線。

3 我國政府電子治理的四大歷史發展階段

為回應社會的輸入/輸出壓力，政府和政治系統會決定如何選擇、改造和使用電子技術，從而形成電子治理發展軌跡。電子治理的演化特別體現在兩大維度的發展變化上：一是技術載體，二是治理主體。隨著技術水平的提升，電子治理的主體逐漸從單一主體(政府)向多元主體(政府、社會和企業等)演化，這反映出“技術”要素具有更初始性的、前提性的、根本性的作用，技術載體的進步促進了治理主體的多元化發展。技術載體先后經歷微機(包括數據庫和辦公自動化等技術)、政府網站、移動終端和大數據四個代際，與之對應的治理主體也從政府單一部門到多部門協同，進而出現社會廣泛參與，形成多元主體協商共治格局。本文主要以技術載體作為劃分我國政府電子治理發展階段的主要依據，可將其劃分為微機治理(1978—1998)、網站治理(1999—2009)、移動治理(2010—2015)、智慧治理(2015—)四個階段?？v觀電子治理發展史，技術采納呈現出一定的順序特征(見圖1)：微機治理階段表現為政府內部(內輸入過程)的技術采納；網站和移動治理階段主要是外輸入和輸出過程的技術采納；智慧治理階段是政治系統內部全面的技術采納。

圖1 政治系統對電子技術的階段性采納

3.1 微機治理階段(1978—1998)

改革開放后，我國政府電子治理開始起步：首先，政府利用數據庫技術從社會單向收集信息以提高經濟管理能力；其次，政府內部推行了以計算機普及為基礎的“辦公自動化”，它服從于國家信息化發展戰略。此時的電子治理主要夯實了政府內部的內輸入結構，強化了科層體制，鞏固了政治系統的內輸入功能。

一是服務計劃經濟決策。早期政府電子治理主要是數據庫技術。在改革開放初期，計劃經濟在國民經濟中占很大比重，我國政府開始大規模建設數據庫，以實現信息收集并提高計劃經濟決策能力。1983年，國務院批準建立經濟信息管理辦公室，負責制定國家經濟管理的長遠規劃、年度實施計劃、技術支持等工作。1986年，國務院開始建設國家經濟信息系統，它由國家、省、中心城市和縣級城市四級信息中心組成，為各級政府的經濟分析、預測和決策提供服務。1990年代初，國務院又先后批準建立了金融、鐵道、電子、民航、統計、財稅、海關等十多個國家級信息系統，成立了43個部委(局、總公司)的信息機構。此時，計劃經濟逐步向市場經濟轉軌，信息收集目的也從輔助計劃經濟決策開始向多元化發展。

二是提高科層組織效率。計算機等技術提高了傳統文案工作和科層制的效率。1970年代中后期，我國政府開始使用傳真機、打字機等。自1987年長城微型計算機相繼誕生，并開始在政府內部逐步試點和推廣，辦公自動化逐步發展。隨著計算機普及，我國政府開始嘗試政府內部聯網辦公，為接入國際互聯網做準備。1993年，國務院啟動金橋、金關、金稅等工程(“三金工程”)，成為我國政府電子治理發展史的一個分水嶺：首先，它標志著我國政府電子治理從早期信息收集開始轉向業務管理，傳統官僚部門內的業務流程在垂直部門的上下級政府間被打破；其次，它為政府信息化奠定基礎。1990年代末，全國基本建立了以國務院辦公廳為樞紐，鏈接各省、自治區、直轄市政府和國務院各部委、各直屬機構的全國信息系統辦公自動化網絡。

3.2 網站治理階段(1999—2009)

1990年代末，我國開始建設政府網站，政府內部信息化繼續發展并延伸到政府外部。官方網站逐步成為信息公開、公共服務和公眾參與的新渠道，政府與社會的互動機制發生改變，政府開始借助官方網站接受監督、吸納民意和回應訴求。從政治系統角度看，網站治理主要發展了政府外層的輸入和輸出結構，加強了政治系統的(外)輸入和輸出功能。

一是微機治理轉向網站治理。1998年，青島建立了第一個政府網站，即青島政府信息公眾網，其他城市緊隨其后，政府網站在早期成為政府的“宣傳窗口”。1999年，郵電總局和國家經貿委經濟信息中心聯合40多家部委(辦、局)信息主管部門倡議發起“政府上網工程”，大力推動了政府網站建設。2002年，中央出臺《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》，規劃了“一站兩網四庫十二金”工程，為我國政府電子治理構建起基本框架。至2009年底，各級政府及組織機構官方網站已近7萬個，各部委、省級、地市級政府網站的覆蓋率分別為97.3%、100%、99.6%，中國初步建立起全國層面的政府網站體系。

二是吸納民意監督，制約公權力。隨著政府網站影響力擴大，政府開始用它推動信息公開，這是傳統公示制度在互聯網平臺的延續。2002年以后，各地政府開始通過政府網站公開審批事項、行政收費項目標準、政府采購等。2007年，《中華人民共和國政府信息公開條例》頒布，政府信息公開成為常態，各級政府逐步建立信息公開目錄和交換體系，這成為解決行政職權設置隨意、建設有限政府的重要手段。政府網站逐步成為制約公權力的工具。首先，信息公開對公權力形成“倒逼”激勵。例如，國務院借助網站信息公開倒逼地方政府“為民辦事”。其次，網站“電子留痕”記錄權力運作全過程。各級政府將權力運行的所有要素進行全流程電子化，這使公權力逐步被納入電子技術的閉環管理中。

三是回應公眾訴求，提供公共服務。政府網站興起后，各地政府開始推出網上辦理事項，大大方便了公眾和企業。一方面，科層組織不斷優化網站技術體系。例如，早期網上辦事資源分散使用不便，上海等地嘗試設立“網上辦事大廳”，整合分散的網站資源，編制公共服務目錄體系。另一方面，網站技術體系反向改變科層組織制度。例如，政府網站每項新功能的出現都需要科層組織制定配套制度。在信息技術與科層組織的相互作用中，各級政府網站逐步成為宣傳教育、信息公開、在線辦事、政民互動等多功能于一體的公共服務新平臺。政府網站建設初期，政府試圖以信息化帶動工業化，較少關注如何用電子治理服務社會。但隨著互聯網普及、網民數量增多，越來越多的公共服務事項需要在網上辦理，電子治理的理念也開始轉向公共服務。2006年，溫家寶強調“電子政務應更加強調以服務為核心，以電子方式親近民眾，關注民眾需求”。2007年，黨的十七大報告提出電子治理是加快行政管理體制改革、建設服務型政府的重要手段。

3.3 移動治理階段(2010—2015)

2010年前后，隨著智能手機普及，電子治理進入移動治理階段。此時，“兩微一端”成為公共服務供給新平臺，公眾和企業等開始大規模參與公共服務過程，并更突出“以人民為中心”的理念。在該階段，移動治理的建設有力強化了政治系統中的輸入(如民意需求、大眾輿情)/輸出(如公共服務供給)方面的結構和功能。

一是網站治理轉向移動治理。隨著移動互聯網的普及和新媒體技術的發展，以政務微博、政務微信公眾號和移動政務客戶端為代表的三大移動政務平臺(簡稱“兩微一端”)迅速發展，傳統政府網站的各種基本功能開始向“兩微一端”轉移?！皟晌⒁欢恕奔浨閼獙?、信息公開、在線辦事、政策解讀、網上咨詢、監督投訴等多種公共服務于一體，便捷高效且普及迅速，成為公共服務新平臺。至2014年12月，我國政務微博賬號已達27.7萬個，粉絲量達43.9億人次。微信城市服務已經上線14個省72個城市，擁有超過3 000項服務，覆蓋用戶超過2.5億。

二是民意輸入加強，政府輸出增效。移動治理的突出特點就是移動端(手機等)可隨身攜帶，方便了公眾隨時隨地通過微信互動、網站留言、消息轉發等參與公共服務過程。首先，參與的便利性促進政府與公眾間雙向互動。PC端上網受物理空間限制，雖然政府網站也有市長信箱、政府留言版等政民互動平臺，但公眾接觸有限。移動互聯網興起后公眾開始大規模參與公共服務過程，政民互動機制開始在國家治理中產生實質作用，電子治理成為民情民意匯聚重要渠道。其次，公眾參與的擴大提高公共服務供給的回應性。政務微信和微博等都是由公眾自我選擇的，同種需求的公眾會自然聚集。這有助于政府精確識別公眾需求，進而改善政府和政治系統的輸出能力。

三是企業成為移動治理的重要建設力量。在移動治理階段，網絡企業開始成為推動電子治理發展的重要力量。首先，政府開始借助網絡企業的力量來推動電子治理和公共服務水平。2014年，國家互聯網信息辦公室發布《即時通信工具公眾信息服務發展管理暫行辦法》，各地政府也相繼推出相關辦法，對社會參與電子治理建設及公共服務過程采取積極吸納并加強規范管理的辦法。其次，網絡企業的成功經驗倒逼政府提高公共服務水平。例如，以阿里巴巴為代表的互聯網企業為公眾提供非常人性化的產品和服務，這倒逼各地電子治理建設更加注重以公眾需求為中心。移動互聯網的普及使電子治理日益成為民服務的主戰場。電子治理的發展目標被更明確地強調為注重公眾需求。各級政府網站開始對各種政務服務事項進行全面梳理，著重解決政府網站存在的缺陷問題，提升公眾使用滿意感。

3.4 智慧治理階段(2015年以來)

2015年前后，大數據資源和技術成為電子治理新代表，云計算、區塊鏈、機器學習等技術帶來的是以大規?！皵祿嬎恪睘榛A的智能化、精準化、協同化的公共服務新模式。政府條塊間試圖通過實時信息共享來打破信息孤島，建立公眾需求動態化監測、評估與回應機制。因此，為回應來自社會的輸入/輸出壓力，智慧治理開始重構政府及政治系統的結構和功能。

一是移動治理轉向智慧治理。2015年后，我國政府電子治理呈現大數據集中的趨勢，許多中央部委通過重點項目建設形成了“中央和省級兩級集中”為特征的信息資源建設和管理模式。之前開啟的“一站兩網四庫十二金”工程多數已形成數據集聚的“洼地”：初步形成了覆蓋國家治理各個領域的基礎信息資源庫、宏觀調控數據庫、社會管理數據庫和公共服務數據庫。政府各部門積累的政務數據開始爆炸式增長，但由于技術、法規和觀念等的制約，數據的采集、流轉、使用過程所涉及的制度化建設落后，所以對大數據資源的開發和利用比例很低，大數據紅利遠未釋放。

二是智慧治理重塑科層流程。電子治理對科層組織流程的重塑，先后經歷政府單一職能部門內整合、同一職能不同層級政府間整合、跨職能部門間橫向整合三大階段，而第三階段是解決多頭認證、流程繁瑣等難題的關鍵。2015年前后，一方面是大數據資源和技術為橫向部門間的業務流程重塑提供基礎，另一方面是我國政府開始大力推動跨部門業務流程重塑。國務院先后出臺《國務院關于印發2015年推進簡政放權放管結合轉變政府職能工作方案的通知》《國務院辦公廳關于簡化優化公共服務流程方便基層群眾辦事創業的通知》等政策文件，要求“大力推進辦事流程簡化”“堅決砍掉無謂證明和繁瑣手續”，并選擇深圳等80個城市作為打破信息孤島、簡化辦事流程的試點。2016年，國務院又出臺《國務院關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》《國務院辦公廳關于印發“互聯網+政務服務”技術體系建設指南的通知》等文件，進一步為公共服務業務流程重塑提供技術標準支撐。

三是智慧治理整合電子資源。隨著(社會對)政治系統輸入/輸出壓力的升高，政府跨部門的信息共享和業務流程重塑開始出現，同時技術層面多種電子資源開始整合以方便用戶使用，如各地推行的“一網一窗一號”?！耙痪W”指政府網站資源的整合。傳統以部門為中心的網上辦事流程復雜、不便于公眾搜尋，為此，各地政府整合并形成統一政府網站和公共服務目錄?！耙淮啊敝笇⒄k公場所整合成統一政務服務大廳，實現“最多跑一次”?！耙惶枴敝附⒆匀蝗撕头ㄈ说慕y一證件號，實現“一次識別，終生受用”“一部門錄入，多部門公用”。此外，各種公眾投訴熱線也被整合，并逐步成為集電話、微信、微博、網站、現場服務大廳等多渠道為一體的綜合性政務服務平臺。電子資源的整合促使大數據資源產生，推動公共服務模式從事后應急向事中應對和事前預防轉變。

4 我國政府電子治理的演化邏輯

如前所述，我國政府電子治理是在政治系統的結構與功能調整中獲得發展的(見圖2)。早期政府采納數據庫和微機等技術用于強化政治系統的“內輸入”結構與功能，如輔助計劃經濟決策、提高政府內部效率；中期，互聯網、移動互聯網和新媒體技術等主要補充和強化了政治系統的“外輸入/輸出”結構和功能；后期，大數據資源和技術等開始重塑政治系統的結構和功能，如政府組織和業務流程的改造、社會參與公共服務供給等?？傊?，技術采納緩解了社會對政府和政治系統施加的輸入/輸出壓力。那么，該過程的內在邏輯是什么？單純的技術采納不足以保證實現政治系統的功能最大化，技術效能的充分發揮需要相匹配的結構。因此，抽象地看，電子治理的演變過程主要展現為技術與結構的互動，并反復經歷了結構采納技術和技術重塑結構兩大機制的轉換，從而實現技術與結構的調試和匹配，逐漸提升政治系統的功能水平。

圖2 我國政府電子治理的發展歷程

那么，如何解釋我國政府電子治理的演化邏輯？如上文所言，我國政府電子治理的演化邏輯展現為結構和技術兩大要素的交互作用，該交互作用可被劃分為“結構采納技術”和“技術重塑結構”兩個重要階段。因此，我們將進一步對每個階段的內部發展邏輯進行剖析，從而揭示我國政府電子治理演化邏輯的完整循環過程(見圖3)。

4.1 結構采納技術：“碎片化”的擴散

圖3 我國政府電子治理演化的交互邏輯

在結構采納技術階段，政府及政治系統對技術的采納(選擇、建設和改造)過程一般包括兩個環節：首先，政府等組織通常對新技術的功能缺乏明確設定，而是以模仿、探索、試點的方式來對新技術進行選擇和建設；其次，在初步建設后，政府和政治系統可能會根據環境變化和組織功能需要而進一步改造和發展新技術。為實現上述過程，它主要依靠兩種推動力：一是高層政府的強力推動。由于新技術建設成本高、用途不明確、收益難評估等，下級部門缺乏建設動力，新技術的采納常需由政府高層依靠政治壓力、績效考核來推動，如全國政府網站體系的建立。二是來自社會的輸入/輸出壓力。在新技術建設完后，由于社會的輸入/輸出壓力仍然存在(甚至上升)，政府和政治系統會對該技術進行后續改造，以實現系統的輸入/輸出功能，維持系統平衡。例如，政府網站在初期被設定為“宣傳窗口”，但隨著網站影響力增強、訪問量上升，政府網站逐漸被用于實現吸納民意、信息公開、網上辦事等功能，大大緩沖了來自社會的輸入/輸出壓力。

在上述演化過程中，政府及政治系統的特性也同時影響電子治理的技術體系。傳統治理問題具有地方性、低擴散性，很少跨越轄區邊界。因此，建立在科層制上的整個政府架構呈現出屬地管理、部門分割、專業分工等特點。改革開放后，我國國家治理體系的分割性更突出，即總體性社會的松解和社會分化加劇了治理體系的分割性。為實現有效治理，國家允許地方具有更高的治理靈活性，使不同地方產生更大的地域分割性，而現代官僚體制的特性(專業分工、層級體制等)加劇了部門間的分割性。這些因素使政府及政治系統的分割性被強化，并使得依附政府和政治系統的組織結構而發展起的電子治理呈現出碎片化，給后期電子治理造成了結構上的路徑依賴，鞏固了信息孤島效應。

4.2 技術重塑結構：倒逼下的“整合”

盡管結構采納技術可以部分改善政治系統的功能，但結構束縛下的技術難以充分發揮其效能，難以滿足社會對政治系統的進一步要求，束縛技術的各種結構藩籬亟待被破除。事實上，雖然政治系統的碎片化導致了技術的碎片化，但在互聯網、移動互聯網等技術的推動下，電子治理的各種技術碎片被政府及政治系統的外圍組織(如網絡企業)不斷整合，從而形成了電子治理的技術整合。這些技術整合對政治系統的結構整合提出了要求，它反映了技術的“統一性”與結構的“碎片化”之間的矛盾。

在技術重塑結構階段，技術的整合不斷推動著政治系統的結構整合，包括縱向整合和橫向整合。隨著技術的逐漸整合，其倒逼作用逐漸顯現：在高層政府的推動之下(作為動力之一)，“結構整合”首先發生在政府上下層級的垂直管理部門間，這是因為職責同構原則下的上下級部門可以在“煙囪效應”的推動下順利打通部門壁壘。例如，1986年國務院建設的國家經濟信息系統和后來的十多個國家級信息系統、1993年國務院啟動的“三金工程”、2002年中央規劃的“一站兩網四庫十二金”工程等均突出反映了縱向結構的整合。此外，由于政治系統的社會領域不存在剛性、固化的組織壁壘，社會較容易(通過互聯網、移動互聯網等)被整合進電子治理體系。然而，在“孤島效應”下，政府中層的橫向官僚部門間遲遲難被整合，這嚴重阻礙了技術效能的充分發揮。在改革開放過程中，不斷上升的來自社會的輸入/輸出壓力迫使各政府部門逐漸嘗試推動橫向部門間的協作整合，以提升政府和政治系統的功能，滿足社會對公共服務等的訴求。在技術重塑結構的過程中，高層政府的推動和來自社會的輸入/輸出壓力繼續構成了兩種重要動力，從而不斷出現技術對結構的重塑現象。

綜上所述，我國政府電子治理的演化邏輯主要表現為結構與技術兩大要素間的交替互動，并可劃分為兩個相互關聯、交替出現的演化過程：前一階段是“結構采納技術”階段，后一階段是“技術重塑結構”階段，前者是后者的基礎或條件，后者是對前者的深化發展。在結構采納技術階段，受高層政府和社會輸入/輸出壓力的推動，政府及政治系統對電子技術進行選擇、建設和改造，從而滿足上級考核、下層社會的輸入/輸出需求，但同時也使早期的電子技術體系被烙上了“碎片化”的特征。在技術重塑結構階段，隨著電子技術的不斷升級，碎片化的電子技術要素開始被網絡企業等整合，從而形成了電子治理的技術整合。然而，技術的“內在統一性”要求與政治系統的“碎片化結構”發生沖突，成為倒逼政府職能轉變、機構調整和制度改革的重要力量。技術進步要求政治系統做出深度調整，建立統一性、標準式、精準化、協調靈活的智慧治理模式，以便打破電子治理的發展桎梏。因此，在高層政府和社會壓力的推動下，技術的整合開始從縱向和橫向兩個方面來驅動政府及政治系統的結構整合。在上述的演化邏輯下，我國的電子治理體系在結構與技術之間形成了一種交互影響、動態平衡的適配過程，從而達成結構與技術的相互匹配，促進政治系統的功能最大化。

5 結語與討論

本文基于政治系統理論視角，通過回顧我國政府電子治理的發展歷程，揭示了我國政府電子治理的演化邏輯?？v觀我國政府電子治理的發展史，先后經歷了微機治理、網站治理、移動治理和智慧治理四個階段。在早期微機治理和網站治理等階段，受高層政府和社會輸入/輸出壓力的驅動，政治系統采納電子技術用于強化固有的結構和功能，但同時政治系統的“碎片結構”影響著技術采納過程，我國政府電子治理的技術體系也呈現碎片化。隨著技術進步、網絡企業的參與，政治系統內碎片化的技術要素開始發生整合。在高層政府和社會壓力下，技術層面的整合開始要求從縱向和橫向對政府及政治系統的結構進行重塑?？傊?，我國政府電子治理的發展是一個技術進步、結構調整和功能提升的漸進過程，其演化邏輯集中表現為結構與技術之間交互作用、彼此塑造并形成動態平衡，且特別展現為一個從“結構采納技術”到“技術重塑結構”的循環歷程。

基于上述分析，我國政府電子治理的未來發展趨勢是什么？從技術維度看，由于技術創新具有突變性、難預測性，電子治理在技術維度的發展高度不確定，但因政府和政治系統會根據現有的結構和功能定位來決定如何采納技術，這使我們可以從政治系統的結構和功能維度來展望電子治理的發展趨勢。從結構和功能維度看，我國政府電子治理將發生深度的結構整合，表現為政治系統內各種碎片結構被打通，從而形成網絡化、一體化、統一化的政治系統結構，不同結構的功能也在不斷升級，以便圍繞公共服務的生產和供給來實現“共建、共治和共享”，政治系統的整體功能大幅提高。

值得強調的是，在政治系統中，技術推動各種碎片結構的整合，但與市場和社會相比，政府領域的整合更為困難，且政府橫向部門間的整合是難點。林登等人認為電子治理會使官僚部門間的“串聯式業務流程”向“并聯式業務流程”轉變，層級化、部門化、標準化、流程化的傳統官僚制模式，會向扁平化、彈性化、個性化、“一站式”的新公共服務流程轉變[20]3-72，實現組織流程再造。然而，政府官僚部門偏向封閉保守、照章辦事、專業分工和部門利益等科層壁壘鞏固了信息孤島。電子治理概念包含了技術和結構兩個維度，其效能的釋放是以技術和結構兩者同時整合并保持匹配一致為前提的。因此，我國政府電子治理的未來發展趨勢不僅是實現政治系統各種碎片結構的整合，更關鍵的是解決政府橫向部門間的結構整合問題，以便緩和我國政府電子治理發展中的一個核心矛盾——技術的統一性要求與現有政治系統的碎片化屬性之間的內在沖突。