網絡空間公民利益訴求的對象選擇與行為特征
——以全國網絡問政平臺的大數據分析為例

李 鋒

(中共中央黨校(國家行政學院) 政治和法律教研部，北京 100091)

1 問題提出與文獻綜述

新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民對于美好生活的需要不僅體現在物質生活方面，也體現在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面多樣化、多層次、多方面的要求[1]。公民在對于美好生活的追求過程中根本利益具有一致性，但多元化的利益要求日益增多，利益目標的一致性和利益實現手段多元化之間的矛盾凸顯[2]，公民的利益訴求不斷提升。與此同時，互聯網技術不斷發展，網絡在社交活動、政務服務中的作用不斷提高[3]，為公民在網絡空間進行利益表達奠定了堅實的基礎。大數據時代，科學準確地把握人民群眾在網絡空間的利益需要，對于優化公民權利實現機制具有重要作用。在此背景下，互聯網中的利益訴求行為引起了學者的關注，有些研究者將網絡參與視為非制度化的政治參與類型[4]，關注互聯網上的網絡抗爭行為[5-6]，但對網絡中微觀的、日常的利益訴求缺乏關注。在“微政治時代”，許多公民對于抽象價值的關切降低，而更關注具體的、日常的利益糾紛解決機制[7]。在“微政治時代”，切實了解公民如何在網絡表達日常的利益訴求，對于把握公民對政治權威的認知，規范網民利益表達行為，以及促進公民有序政治參與具有重要意義。

1.1 公民在網絡空間的利益訴求

隨著互聯網的不斷發展，越來越多的公民選擇通過網絡渠道進行利益訴求。因此，政府除了在微博、微信等社會化媒體回應公民利益訴求外，也逐步開設不同形態的網絡問政平臺，并由特定部門進行回應。網絡問政平臺主要有四種形態，即不公布互動過程的市長信箱、以網民為主體的留言板模式、政府設立的專有平臺、以官員為主體的溝通平臺[8]。與傳統的面對面接觸等利益表達方式相比，公民通過網絡的利益訴求行為能夠在任何時間段提出，具有更大的自由度和選擇權。公民通過互聯網將現實政治延伸到網絡空間，形成網絡虛擬與現實互動的平臺，逐步改變了原有封閉和程式化的政治生態環境[9]，能夠營造網絡社區的歸屬感，可以通過增進社會資本來促進公民參與，形成新的政治文化形態[10]。

此外，按照新制度主義的理性經濟人假設，公民進行利益訴求也需要對成本和收益進行評估，而互聯網上的低成本技術優勢有助于降低公民利益表達的門檻，使得一些通過傳統渠道成本高的訴求得以進入政治系統[11]，有助于公民權利的實現和維護。公民在網絡空間中的利益訴求增多，將促使公民的權利意識不斷增長，逐步形成“批判性公民”的群體[12]?？梢哉f，互聯網給公民表達和政府回應雙方賦予了新的特點，也改變了公民與政府之間的互動關系。因此，作為日常利益訴求渠道補充的互聯網平臺不僅增加了利益訴求的渠道，還可能從影響政治文化、政治價值觀的角度形塑政府與公民的互動行為。伴隨著互聯網的“技術賦權”[13]，互聯網平臺中的訴求行為特征與傳統渠道有何種差異，互聯網如何影響公民訴求的對象選擇和行為特征都值得進一步探索。

1.2 公民在網絡空間的利益訴求對象選擇

公民在向政府進行訴求時需要選擇訴求對象，對象選擇反映出公民對于不同層次政府權威、政府管轄職權的認識。從不同的部門差異來說，公民在網絡空間中仍然更加信任黨委部門而非政府部門，對同一層級黨委書記的訴求量顯著大于行政首長[14-15]。從條塊的差異來說，公民訴求的對象選擇受到公民對于訴求職權歸屬、部門權責主觀認知的影響，在職能部門職責清晰時會更偏好于向政府職能部門反映訴求，而非向“塊塊”的各縣市區直接反饋[16]。也有學者從政府回應機制的角度發現，不同的管理部門對于公民利益訴求的解決也有影響[17]。

從層級關系來說，公民更加信任上級政府而不信任基層政府，學者將其概括為“差序政治信任”[18]，即大部分公民認為基層的不作為、亂作為是沒有領會和執行中央精神的后果。在進行利益訴求時，公民希望能夠引起上級政府乃至中央的重視，有將小事“鬧大”的傾向，以求獲得上級黨政機關的重視[19]。然而，這種政府層級之間的差序政治信任在網絡空間是否存在需要進一步驗證。在實踐中，公民訴求對象的選擇受到政治信任、訴求成本等多方面因素的影響。但在網絡空間中，不論選擇向哪一層級的政府訴求都僅意味著“鼠標的移動”，因此能更直接地觀察公民對于不同層級政府的信任態度。

1.3 公民在網絡空間進行利益訴求的行為方式

公民在確定利益訴求對象后就會進行利益訴求。有學者發現，公民為了獲得政府關注會采取策略性的表達行為[20]，例如選擇與工作、居住地等相關的集體認同表述，而不愿使用個體話語或者泛集體話語表達訴求，反映出更加偏好使用集體身份而非個體身份和社會身份，更傾向于采取父愛主義而非法理主義的話語方式[21]。此外，公民也會采取在一個帖子中僅發表單一議題、本地居民相關的議題等行為策略[22]。但是關于這些策略方式在不同層級的訴求對象中是否一致缺乏驗證。除此之外，在具體的主題差異之外，公民的利益訴求行為還有不同的政策目的。在特定情形下，政府的某些管理職能未能履行到位或者存在不依法行政的現象，由此損害了公民利益。公民希望通過向上級機關訴求來解決問題，并對基層政府進行監督。而有些時候公民的訴求行為僅僅是為了政策咨詢。此前的研究也發現，中國公民對于公共服務不滿意的比例大約為三分之一，最主要原因就在于不知道如何完成某個政務服務事項[23]，即不了解政策以及如何實施。從理論上來說，不同層級政府的政策目的應該具有差異，然而目前缺乏實證驗證。

總之，現有研究對于網絡訴求行為和政府回應行為的分析缺乏對現實政治制度的關注，即并未區分不同層級部門的訴求對象以及對于網絡政治行為的影響。網絡政治是現實政治的延伸，利益訴求獲取、利益訴求解決均需在現實的制度規定下進行，脫離不同層級、不同黨政的制度環境分析網絡政治行為顯然存在不足。本文以全國網絡問政平臺為例，全樣本收集公民在網絡問政平臺面向不同訴求對象的訴求行為，并以此分析不同訴求對象對政民互動行為的影響。

2 數據來源與研究設計

公民通過網絡渠道的利益訴求行為具有多樣性、復雜性的特征，本文顯然不可能涉及所有渠道。為了更加細致地分析公眾的訴求對象和訴求行為差異，本文以全國網絡問政平臺——人民網“地方領導留言板”為分析對象。

2.1 研究數據

之所以選擇人民網“地方政府留言版”為例主要基于三個原因。一是覆蓋面廣，該平臺作為全國性網絡問政平臺，匯聚了網民與省、市、縣三級地方政府進行政治互動的一手資料。二是制度化程度高，包括山西、安徽等省以“紅頭文件”形式建立了回應辦理人民網“地方領導留言板”留言的固定工作機制，當前共有59位省級黨政一把手公開回應網民發帖。三是能反映公民利益訴求，在微博上的大量發帖是與利益訴求無關的個人情緒或者基于義憤的社會輿情，而在地方政府留言板上發帖需要注冊，而且該平臺并無其他用途，在該網站上的“僵尸帖子”或無意義帖子占比較少，更多的是日常的利益訴求[21]。

根據網站設計，公眾可以選擇向省級領導和地市級領導的黨政負責人發表訴求。根據政治運行的現實運作情況，不難得知大部分的帖子并不會被黨政負責人所閱覽，而只是不同的部門轉交訴求相關部門進行處理。但在公眾看來，他們是真實選擇了面向省級或者地市級領導進行訴求。換言之，公眾在留言板上向不同層級和部門的發帖體現了公眾對于不同訴求對象的權威認知，即體現了公眾對于不同層級和部門的“政治想象”。對于基層政府來說，公民對訴求對象的選擇也有影響，基層政府會面對來自不同層級政府不同程度的處理壓力，到底是更高層的政府壓力(如省政府)，還是直接管轄的上級政府(如市政府)的壓力對于基層單位的回應更有影響，之前的研究缺少實證支撐。本文利用網絡爬蟲技術爬取了公眾在人民網“地方領導留言板”從2008年1月到2015年9月面向省級領導和地市級領導的全部發帖內容、發帖時間、發帖訴求對象等信息。

2.2 研究方法：自動文本分析

基于超過45萬個文本資料，本文采用自動文本分析、情感分析等來呈現和分析地方政府留言板上公眾訴求的方式、特征及政府回應行為。首先，本文使用python軟件進行停詞、分詞，將非結構化的文本變為不同的詞語向量，由此統計主要詞匯的詞頻及詞匯的共顯關系。其次，本文采用有監督的機器學習的方法對文本進行分類。在分類中筆者采取混合成員模型，即允許一個文本被分為多個類別，因此各類別的百分比加起來并不為100%。筆者還采取情感分析的方法分析公民在向不同訴求對象、不同訴求主題時的情感傾向。

2.3 變量界定

在針對所有帖子進行分類后，我們將非結構化的文本處理為結構化的數據庫，以便于進一步分析。本文關注的是公民訴求的對象、主題和行為特征。一是公民訴求對象，根據地方政府留言板的設置，公民可選擇的訴求對象可以為省委書記/省長/地級市市長/地級市市委書記。二是公民訴求主題。本研究使用國家信訪局在2014年發布的《信訪事項內容分類》(國信發〔2014〕7號)文件，將所有的信訪訴求分為十七類，即“農村農業、國土資源、城鄉建設、勞動和社會保障、衛生計生、教育文體、民政、政法、經濟管理、交通運輸、商貿旅游、科技與信息產業、環境保護、黨務政務、組織人事、紀檢監察、其他”，并對各個子分類進行了細分。需要指出的是，在實踐中《信訪事項內容分類》中第十七類“其他”主要指的是歷史遺留問題，網友訴求種類更多元更瑣碎，而自動文本分類不可能窮盡所有分類，所以本文將第十七類修改為“歷史遺留問題”，其他編入“其他未分類”。三是公民訴求行為特征。本文將利用機器學習關注公民訴求具體屬于監督反饋還是政策咨詢，是否使用個人/集體/社會成員的身份等，并利用情感分析獲悉公民在利益訴求時的情感得分。整體而言，除“文本長度”變量指的是帖子的總字數，情感得分為連續變量，其他變量均為二分類(1/0)的虛擬變量。

3 向誰訴求、如何訴求——公民利益訴求的自動文本分析

對反映公民利益訴求的文本進行采集后，利用基本統計方法，我們可獲悉公民在利益訴求時的對象選擇，根據主題模型可獲悉公民的訴求主題分布，根據自動文本分析與有監督的機器學習，筆者分析了面向不同訴求對象的利益訴求行為方式與特征。

3.1 公民的訴求對象分析

本文的分析對象為2008年1月至2015年9月面向省級和地市級領導的全部發帖。從政府層級來說，面向省級的發帖量為265 406條，面向地市級的發帖量為188 768條，公民更愿意向省級表達訴求。從黨政部門來說，面向書記的發帖量為278 336條，而面向行政首長的發帖量為175 838條，其中面向省委書記的發帖量遠超過面向省長的發帖量，面向市委書記的發帖量也超過市長，而且從2011年開始面向市委書記的發帖量也超過了面向省長的發帖，反映出公民更加愿意向黨委部門表達訴求。這也從側面反映出公民對于黨政部門職責分布、職權劃分的主觀認知，即認為黨委部門更加具有權威，這與此前利用省級數據得到的結論基本一致[14]。

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筆者將面向地市級領導的發帖按照省份進行了匯總。結果發現，以省級領導為訴求對象的發帖中數量最多的三個省份為河南、安徽、天津，而最少的三個為海南、寧夏、西藏；以地市級領導為訴求對象的發帖中數量最多的三個省份為河南、四川、甘肅，而最少的三個為海南、西藏、寧夏，而且訴求多的省份與較低省份之間的訴求數量差異非常大。發帖量越少的地區越傾向于在省級板塊發帖，例如新疆、青海、福建、寧夏等，表現出對于網絡訴求的不信任感在向地市級時更加強烈；而發帖量較多的地區，如河南、四川等地區面向地市級發帖總量甚至超過了省級平臺。即便經過人口普查數據加權后，原始發帖量較多的省份仍然體現出更愿意發帖的情況[15]。由于本文的分析并不關注省份之間的比較，而是著重于分析訴求對象差異的影響，因此在本文中不使用加權后的數據。

3.2 公民的訴求主題分析

根據前文所述，筆者根據《信訪事項內容分類》進行分類，在進行人工分類后，利用機器學習進行自動文本分類。在進行分類質量核查后，最終的訴求類別分布如表1所示。

表1 不同類別訴求的分布

N=454174

首先，從表1可以發現，反映較多的是城鄉建設問題、勞動和社會保障問題、經濟管理問題和農村農業和教育問題。其中房屋征收、居住環境、住房保障、房屋工程質量、市政管理等問題均歸屬于城鄉建設問題，而工作問題、就業培訓等均屬于勞動和社會保障問題等，顯示出公民對于“住有所居”和“學有所教”，實現就業和提高收入等問題的關注。這與筆者之前的公民需求分類結果相似[15]，顯示出機器學習的分類較為穩健。反映問題相對較少的是歷史遺留問題、黨務政務、科技與信息產業等議題。

圖1 不同訴求對象的訴求議題分布

其次，筆者分析不同訴求主題到底向哪一層級政府訴求的問題，并將其與平均水平比較，這其中的差異反映了公民對于不同主題的利益訴求應該由誰負責的認知。為了便于比較，筆者不再放入訴求較少的幾類。由圖1可知，總體上各項議題都更加愿意向省級領導反映，其中比較顯著的為勞動和社會保障、經濟管理、農村農業、紀檢監察、組織人事、政法等。其中，紀檢監察、組織人事、經濟管理都屬于高層級政府重視的問題，而勞動和社會保障、農村農業問題也被認為是省級領導的管轄議題。城鄉建設、環境保護、交通運輸則更愿意向地市級領導反映訴求，城鄉建設議題主要包括居住環境、房屋質量、市政管理等問題，這些問題與環境問題被認為是地市級領導應該著力解決的問題。

再次，筆者繼續分析不同訴求主題向黨委書記還是行政首長表達訴求的關聯。從整體而言，與不同層級的分布相比，各項議題在行政首長和黨委書記間的分布差異程度較低。其中更加愿意向黨委書記訴求的議題包括勞動和社會保障、經濟管理、農村農業、紀檢監察、組織人事，更加愿意向行政首長訴求的議題包括城鄉建設、環境保護、交通運輸等。這也意味著向省級領導訴求的主題也同時更加愿意向黨委部門訴求，愿意向地市級黨政領導訴求的主題更加愿意向行政首長訴求。這意味著公民認為部分議題必須有更高權威機構來負責，而部分議題由于其議題屬性的原因可以選擇向地市級或者行政首長訴求。

3.3 公民的訴求行為特征分析

筆者進一步利用機器學習的方法分析公民在表達相關訴求時的行為特征。由于采取與上部分相似的方法，限于篇幅，不再描述具體分析過程。

首先，筆者利用情感詞典計算出公民每條訴求的情感傾向得分。結果顯示，整體上公民在表達利益訴求時的情感較為正面。公民向行政首長和向黨委書記訴求時的情感傾向無顯著差異，而公民向省級領導訴求時的情感態度比向地市級領導更加正面。這意味著地市級黨政領導更加需要做好情緒疏導、引導和梳理的工作，做好情緒治理的工作。從主題上來說，公民在表達歷史遺留類議題、城鄉建設類議題時正向程度較低，情感上更加偏向于使用消極詞匯、負面詞匯；而在表達科技與信息產業、黨務政務等方面更加正面。從情感分布的地域差異來說，西部地區公民在表達利益訴求時更加正面，如新疆、云南、西藏、青海、貴州等。

其次，筆者試圖分析公民訴求中的政策目標。整體而言，進行政策咨詢的比例達33.6%，進行監督反饋的比例達16.6%，公民在網絡問政平臺上進行更高比例的政策咨詢。這反映出公民在平時對于政策的知曉程度較為有限，目前對于網絡問政平臺的利用仍然處于非常初級的階段。從訴求對象來看，不論是向黨委書記還是行政首長，在進行政策咨詢或監督反饋上的比例無顯著差別；從訴求層次來看，確實有更高比例的公眾會選擇向省級領導進行政策咨詢和監督反饋。

再次，筆者分析公民進行訴求時的身份認定，即公民將自己描述為個體成員還是集體中的一員，將自己表述為集體成員會讓政府覺得涉及更多人的利益。從結果可知，整體上表述中突出集體身份的比例高達58.2%。從訴求對象來看，不論是向黨委書記還是行政首長，在選擇集體身份上比例幾乎相等；從訴求層次來看，向省級領導訴求時使用集體身份的比例高于向地市級領導訴求，這表明公民在進行利益訴求時認為向更高層級政府訴求更需要以集體的身份，努力通過話語表達將事情“鬧大”，從而得到省級領導的重視。

4 政府回應公民利益訴求的回歸分析

筆者分析了公民進行利益訴求時的對象選擇、主題分布及其特征，反映出公民具有一定的政治知識，在向不同訴求對象表達時確實具有差異化的行為特征。為了獲得政府的回應，公民會根據自身的權威認知、對于政府職權和管轄權的認識而進行有意識、有策略的表達行為。那么這種對于訴求層次、訴求對象、訴求特征的主觀選擇是否奏效呢？本文利用邏輯斯蒂回歸進行分析(見表2)。

表2 政府回應的解釋模型：基于Logit回歸

(續表2)

注：(1)表格中分類自變量的參照類呈現在括弧內；(2)***代表0.001的顯著水平，**代表0.01的顯著水平，*代表0.05的顯著水平，+代表0.1的顯著水平

在模型中，因變量為政府是否回應，在自變量中筆者放入公民利益訴求的不同層次的訴求對象、主題分布及訴求表達行為特征，如情感傾向、集體身份表達、政策咨詢、監督反饋等。具體來說，筆者根據分析對象的不同，利用5個模型進行探索和分析。

模型1為針對全樣本的全模型。結果可知，盡管公民更愿意向黨委書記發表訴求，黨委書記回應的比率卻低于行政首長；雖然公民更愿意向省級領導表達訴求，但地市級領導更可能回應。面向地市級領導的發帖回應可能性更高，一方面可能是由于地市級更加重視公民訴求回應；另一方面，這也可能意味著基層處理部門更在意來自直接管轄部門的壓力。此外，公民在利益訴求時情感更加負面時，行政首長更愿意回應；政策咨詢類的訴求相對于其他政策目的的訴求更容易得到回應。從訴求主題來說，勞動和社會保障、經濟管理、黨務政務、國土資源等議題更不容易得到回應；而城鄉建設、交通運輸、環境保護等議題更容易得到回應。模型1顯示出公民向不同層次和不同對象進行訴求對于利益訴求能否得到回應具有重要影響。因此，在模型2到模型5中，筆者按照不同的訴求層次和對象分別進行回歸分析。

在模型2中，筆者僅分析面向省委書記/地市級書記的帖子。結果顯示，向地市級黨委書記訴求比省委書記更容易得到回應。與模型1相似，政策咨詢類、負向情感的訴求更容易得到回應，但集體身份表達訴求對于回應的影響不再顯著。訴求主題對于回應的影響機制與模型1全模型非常類似。在模型3中，筆者僅分析面向省長/市長的帖子。模型3的結果與模型1結果有較大相似，例如向地市級訴求、負向情感、以集體身份訴求的帖子更容易得到回應。對比模型1、模型2與模型3不難發現，行政首長的回應行為與黨委書記的回應行為具有很大差異，這也再次提示我們必須注意到黨政部門不同的回應機制與模式。在模型4中，筆者僅分析面向省級領導的帖子。結果顯示，向省長和省委書記表達訴求與是否得到回應并不顯著。在模型5中，筆者僅分析面向地市級領導的帖子，結果顯示向市委書記發帖更不容易得到回應，而以集體身份訴求、咨詢類帖子對于得到回應沒有顯著影響，而且正向情感的帖子更容易得到回應。通過對比模型1、模型4、模型5，不難發現不同層級的訴求對象對于不同政策目的、不同情感傾向的訴求也有著不同的回應邏輯。

通過對比5個模型可知，在網絡平臺中公民利益面向不同層次的黨政領導表達訴求對于回應與否具有重要影響，情感傾向對于是否得到回應的影響并不一致。在面向地級市市長表達訴求時，公民的正向情感訴求容易得到回應，而在面向地市級黨委、省級領導時，情感越負面的訴求越容易得到回應。此外，從訴求主題來看，勞動和社會保障、衛生計生等議題難以得到回應，而城鄉建設容易得到回應，其他的訴求主題在不同模型中具有不同的影響。

結合公民針對不同層級的訴求對象的訴求行為特征與不同訴求對象的回應邏輯來分析，發現公民在進行訴求對象選擇、訴求行為特征選擇上具有自身偏好，反映出公民的政治認知、權威態度等。不同層級的訴求對象對于公民的利益訴求行為的回應邏輯也有顯著的差異，顯示出對于網絡渠道利益訴求行為特征的分析必須區分不同層級、不同的黨政領導。

5 結論與政策建議

公民通過網絡進行利益訴求集中體現了“日常政治”和“微政治”環境下政府與公民的互動邏輯，公民在與政府互動過程中依據自身的政治知識、權威認知、政府職權管轄認知，選擇相應的層級和對象進行訴求，集中反映了公民的政治價值觀，從側面反映國家-社會關系約束下的政府與公民互動行為與機制。本文通過對網絡問政平臺的大數據分析、自動文本分析和機器學習可知，公民更信任省級領導，更愿意向黨委書記訴求。這表明，中國公民對于不同層級政府的“差序政府信任”在網絡空間仍然存在，面向更高層級領導表達訴求時更愿意采取話語“鬧大”的方式。反觀政府回應行為，可知不同層級的訴求對象在回應時也有自身的特征，甚至表現出截然相反的行為邏輯。因此，現實政治中的政府層級、黨政分工對于網絡空間中公民利益訴求與回應均發揮重要的影響。網絡渠道的公民訴求受到傳統政治制度的影響，同時也深受互聯網自身特征的影響。

本研究的分析結果對于政府通過網絡回應公民訴求有一定的政策借鑒意義。第一，不同層級的政府在處理利益訴求時應該具有差異化的應對邏輯，基層政府在解決利益訴求時，應更加注意情緒疏理和引導工作。第二，在網絡訴求回應工作中，應該強調逐級負責制，強調直接監管部門的監管職責，由此促使基層政府更積極有效地回應公民訴求。第三，應該注重網絡問政與現實政治運行的有機銜接，促使政府回應行為能夠真正促進利益訴求的解決，由此實現民眾利益訴求民主機制與政府回應訴求有效性的均衡發展。