灣休閑農業政策：發展歷程、主要內容與經驗分析

黃安余

摘要：【目的/意義】研究我國臺灣休閑農業發展的有關政策，為我國大陸農業發展提供經驗與借鑒?！痉椒?過程】選取臺灣休閑農業政策發展的3個階段作為研究對象，即20世紀80年代的拓荒階段、20世紀90年代的成型階段和21世紀初期的完善階段，總結梳理休閑農業政策的主要內容、成功和不足?！窘Y果/結論】臺灣休閑農業發展的主要政策有：主管機構確立政策、土地供給政策、人力資源政策、經費資助政策、休閑單位評估與}人證政策。臺灣當局的主導作用、法律法規健全，以及民眾的支持使政策得以成功實施，但是由于存在政策漏洞，一定程度上導致了執行困難。

關鍵詞：臺灣;休閑農業;政策;發展歷史;經驗分析

客觀而論，休閑農業對臺灣地區而言是一個舶來品。19世紀，意大利、德國等歐洲國家出現了休閑農業的雛形，后經發展與完善，20世紀中期逐漸擴展至其他國家和地區。臺灣是我國最早引入休閑農業的省份。20世紀70年代，臺灣農民出于提高農業經營效益的考慮，自發開放自家經營的蔬菜園、水果園、花卉園等，供游人觀賞、采摘果實和體驗勞作，以增加農業經營收入。經歷了孕育萌芽、初步合作、團體合作、推廣經營等幾個不同的發展階段后，臺灣休閑農業的影響力和知名度越來越大。休閑農業對臺灣農業經營范圍的拓展、農業經濟的轉型升級、農業經營方式的改變，以及農產品的錯位競爭等方面都做出了歷史性的貢獻。這些業績的取得絕非偶然，不僅是臺灣農民苦心經營的成果，也是臺灣當局政策支持的顯現。正是臺灣當局為休閑農業的發展創造了良好的政策環境，才使得休閑農業能落地生根、雄強壯大。

1 臺灣休閑農業政策的發展歷程

相對于傳統農業而言，休閑農業的發展，既轉變了農業經營方式，又改變了社會對農業的觀念。如果沒有良好的政策環境，休閑農業雉以得到長足發展，更無法產生一定的經濟影響力。臺灣當局對休閑農業的認識有一個發展過程，因而其政策制定同樣經歷了一個較長的過程，并出現了政策反復，不斷研討與修正，從而逐步形成了較為完善的休閑農業發展的政策、法規。這些都成為臺灣休閑農業發展的制度保障或政策環境。

臺灣當局制定休閑農業發展政策始于20世紀80年代初期，其基本歷程如下。

1.1 20世紀80年代的拓荒階段

20世紀80年代，臺灣休閑農業政策尚處于拓荒階段，沒有任何現成的政策和法規可以借鑒。隨著休閑農業的發展，一些問題也隨之出現，必須要從制度源頭加以解決，對于當時的臺灣休閑農業而言.制度建設必須盡快提上議事日程。從1971年休閑農業在臺灣萌芽到1980年，已經經歷了10年的發展，客觀上要求制定明確的政策和法規，以建立這一領域的行業規范。在此背景下，臺灣當局休閑農業政策的制定開始起步。1980年，臺北市政府、臺北市農會制定了“臺北市農業觀光推展計劃”;1982年，臺灣“農委會”制定了“發展觀光農業示范計劃”，這項政策于1983年頒布實施?！坝媱潯币幎诵蓍e農業機構設置的基本程序，即“經營者先向鄉鎮農會提出申請，再由縣（市）政府和省農林廳根據實際考察情況決定是否予以設立機構”。1988年，臺灣制定了“核定農漁山村發展休閑農業及休閑農業規劃書”。1989年，臺灣“農委會”對休閑農業的概念進行了界定，從此，臺灣社會對這種農業經營方式有了全新的認識。

1.2 20世紀90年代的成型階段

20世紀90年代，臺灣休閑農業政策逐漸發展成型，表現為政策法規數量增多，政策質量有所提升，政策細化和針對性增強。1990年，臺灣當局在“改革農業結構提高農民所得方案”中，增加了“發展休閑農業計劃”，規定了設立休閑農業區的基本條件。1991年，臺灣完成了“休閑農業區管理辦法”的制定，規范了休閑農業區設置與規劃，并制定了監督與獎勵政策。1992年，臺灣“農委會”頒布了臺灣農業史上第一部休閑農業法規，即“休閑農業區設置管理辦法”。該辦法規定，休閑農業區非都市土地面積必須達到50 h㎡以上，都市土地面積要達到1o hm2以上。1994年，臺灣制定了“休閑農業標章”，指出休閑農業區和休閑農場的不同;同時，制定了“臺灣休閑農場設置管理要點（草案）”和“休閑農業設施設置標準”。1996年，臺灣頒布了“休閑農業輔導辦法”【1】1999年，臺灣“農委會”修正公布了“休閑農業輔導辦法”，并制定了“休閑農場專案輔導實施作業規定”、“休閑農業區劃定審查作業要點”、“都市土地休閑農業區容許作休閑農業設施使用審查作業要點”。同時，臺灣省農會出版了“休閑農業相關法規匯編”。這是20世紀80年代以來臺灣休閑農業政策和法規的集大成，是休閑農業制度建設的階段性成果，有效地改善了臺灣休閑農業發展的政策環境。

1.3 21世紀初期的完善階段

21世紀初期，臺灣休閑農業政策進一步完善與成熟。社會存在決定社會意識，經過反復實踐，在此階段，休閑農業政策法規歷經多次修正，基本走向成熟。2000年，臺灣當局通過了“農業發展條例修正案”，一些休閑農業發展的政策隨之得以修正，將“休閑農業輔導辦法”修正為“休閑農業輔導管理辦法”，規定休閑農場準入門檻為0.50h㎡。2001年，臺灣制定了“休閑農業園區計劃”，旨在消除休閑農業各自為政、資源分散、行業競爭力低下等問題。2002年，臺灣“農委會”修正了“農業發展條例”，將休閑農業置于地區宏觀產業布局與規劃中【2】。同年，臺灣當局頒布了“民宿管理辦法”，將民宿納入休閑農業范圍內。2003年，臺灣“農委會”頒布了“休閑農漁園區計劃研提及補助要點”。2006年，“休閑農業輔導管理辦法”再次修正，將休閑農業發展轉向品質升級，爭取實現休閑農業和旅游產業協調發展。2006年以后，臺灣實行休閑農場登記制度、等級評定和質量認證制度，以實現休閑農業機構的合法化經營。2007年臺灣“農委會”修正了“非都市土地作休閑農業使用與興辦事業計劃及變更編訂審查作業要點”。2011年，臺灣最新修訂的“休閑農業輔導管理辦法”，建立了休閑農業區隔年評級制度。經過30多年的制度建設，臺灣休閑農業已在法制化軌道上平穩運行。

2 臺灣休閑農業政策的主要內容

臺灣休閑農業發展的政策法規達50多種，經過梳理，筆者將這些政策法規的主要內容歸納為以下5個方面。

2.1 休閑農業主管機構的確立

休閑農業的相關法規、政策文件都明確規定：臺灣“農委會”，是休閑農業的主管機構，“臺灣觀光局”、“經建會”是協辦機構。地方主管機構是“臺灣省農林廳”和“各直轄市農林廳”，以及各“縣（市）政府的農業主管部門”。臺灣“農委會”肩負著制度建設的重任，制定與修正有關休閑農業的發展政策、法規，涉及到規劃研擬、經費劃撥、發展推動等，是由該機構統籌主管，以防止政出多門。臺灣“農委會”設置了“休閑農業管理處”、“輔導處”和“推廣處”等業務部門，各縣（市）都設立了休閑農業管理、輔導機構和推廣機構，形成了自上而下的休閑農業管理和指導的行政系統。各縣（市）農業主管部門還設立了“休閑農業審查小組”，從事休閑農業區劃定工作。休閑農場經營者必須要向農業主管部門提出申請，臺灣“農委會”擁有最終裁決權。臺灣“農委會”組成專家評審委員會，審查項目包括“直轄市或縣（市）政府”報送的休閑農業區規劃書，并從多方面進行評價，以實現休閑農業的整體協調發展。

2.2休閑農業的土地供給政策

土地是農業的載體。休閑農業發展首先面臨的問題就是獲取土地使用權，無論是休閑農業區、休閑農場，還是各種農業觀光園的設置，都是建立在對土地有效合理使用的基礎上。臺灣當局對休閑農業的土地供給政策直接影響著休閑農業的發展。臺灣休閑農業政策法規中都對土地供給做出翔實的規定，政策十分清晰明朗。（1）休閑農業區用地規模限制。休閑農業區用地是非都市土地，面積要控制在50 --300 h㎡休閑農業區用地是都市土地，面積要控制在1O～1oo h㎡;用地的一部分是都市土地，一部分是非都市土地，面積要控制在25～200h㎡。地形條件特殊，用地面積上限可適度放寬【3】。（2）節約土地資源的政策導向。臺灣全島僅有3.6萬k㎡土地，除城市用地、不可耕土地外，農業土地資源十分緊缺，各行業都必須節約用地，休閑農業更是臺灣當局控制用地規模與用地指標的重點行業。例如，“非都市土地作休閑農業使用與興辦事業計劃及變更編訂審查作業要點”明確規定休閑農業用地的指導思想。一是充分利用自然地形特征.節省使用土地資源。根據地勢分別建立適當的活動區域，并將各條人行道相互串通。在各個活動區域內開展的休閑活動，要以滿足各種年齡層次人群的休閑為第一要務，包括具有靜態休閑和動態休閑多種功能。二是充分發揮土地的使用效率。要對特定土地范圍的建筑物進行統籌設計與配置，并對集體空間予以預留，建設為民眾休閑廣場，以增加土地的使用效率。（3）不同的休閑農業經營模式.享受不同的土地供給政策。臺灣“休閑農業輔導管理辦法”對休閑農業區、休閑農場的土地使用約束完全不同。如要設置休閑農業區，土地面積最低要達到1o h㎡以上;如要設立休閑農場，土地面積最低要達到0.5 h㎡以上。（4）不同類型的土地使用限制不同。對于休閑農場設施用地，政策規定山坡地塊，應當根據“山坡地保育利用條例”、“水土保持法”，以及相關附屬規定，提供詳細的水土保持與環境維護計劃。在非山坡地塊興建休閑農業設施，應當根據經過批準的計劃書內容實施，不能超越許可范圍用地違規建設農業休閑設施。非都市地區土地，休閑農業設施必須建在游客休閑區內，除了水土保持設施、環保設施和道路用地外，其總面積不得超過休閑農場面積的10%，并以2h㎡為限;要求改變非都市土地作為休閑農業設施區，該土地不能是林區、水土保持區、野生動物保護區、自然保護區。

2.3 休閑農業的人力資源政策

休閑農業對經營管理者和從業人員的素質要求與傳統農業有所不同。為此，臺灣當局制定了休閑農業的人力資源政策，著力提升從業人員的綜合素質。（1）休閑農業人員培訓政策?！芭_灣休閑農業發展協會”開展人員培訓，定期邀請專家學者舉辦休閑農業經營講座、開設課程、實地考察等，旨在對休閑農業從業人員進行職業培訓，以提升從業人員的經營管理能力和服務質量。培訓的主要課程包括服務品質課程、服務管理課程、住宿管理課程等。臺灣幾乎所有休閑農場經營者都參加了各類培訓，各項境內活動都得到了臺灣“農委會”和地方政府資助。 （2）加強產業、學校、研究機構的合作，通過與臺灣農會組織、臺灣大學、屏東技術學院、南開科技大學、明新科技大學等院校，以及科研機構的業務合作，培養休閑農業經營管理人才。同時，將臺灣休閑農業區、休閑農場空缺的就業崗位提供給高校休閑產業專業學生實習實訓，讓學生在暑假到休閑農場接受鍛煉，提升潛在的人力資源質量。這種產學研合作的方式，有利于提高休閑農業現在和未來從業人員的業務素質，促進休閑農業的可持續發展。

2.4休閑農業的經費資助政策

臺灣“農委會”除審查休閑農業區的設置地點外，還要聘請專家進行實地考察與評估，若園區規劃詳盡合理，獲得評審通過的休閑農業區，“農委會”將給予經費資助，經營主體再配套部分資金。經費主要來源于臺灣地區行政主管部門的撥款資助和各地方政府的部分自籌經費【4】。休閑農業的經費主要以項目申報形式，是自上而下申報和審批建設。經過批準設立的休閑農場，其經營能夠享受各種優惠政策，政府撥出的專項經費，主要是為了協助休閑農業區的公共設施建設，如水利工程、服務設施、組織宣傳等項目。在充分投資和經費合理使用的同時，提升休閑農業園的設計與開發的層次。在2001-2004年間，臺灣當局對休閑農漁園區總投入在23億元新臺幣以上，其中，宜蘭、南投、臺南獲得資助經費都超過2億元新臺幣，苗栗、嘉義、花蓮獲得資助近2億元新臺幣【5】。臺灣還增加財政支農資金，用于休閑農業基礎建設、農業科技、農產品深加工、農產品運銷體系等方面的扶持，有效地推進休閑農業的發展。

2.5 經營單位評估與認證政策

臺灣注重對休閑農業區進行行政監督，隔年開展評估與認證工作。臺灣“農委會”與休閑農業學會共同推動了休閑農業區和旅游景點的評估認證工作，并對通過評估的經營單位頒發認證標志。臺灣休閑農業區的評估認證主要對園區特色、園區規劃、產業創意運用、解說與行銷、組織與人力管理、環境與景觀管理、社區參與、觀光資源等進行綜合評價，評選內容包括農場資源、設施及活動配置圖、整體經營方向、銷售服務、游客體驗、餐飲服務、住宿服務等。臺灣“農委會”開展輔導，并鼓勵休閑農區提升服務質量和檔次。如果休閑農業區經過專家評估，等級為丁等者，主管機關將撤銷該休閑農業區的設置備案，從而形成了農業休閑區的退出機制。

3 臺灣休閑農業政策的成功與不足

3.1 休閑農業政策的成功經驗

總體而論，臺灣休閑農業政策得以成功實施，主要原因在于：政府的主導與推動、制度法規的健全.以及民眾的支持與配合。

3.1.1 政府的主導作用 政府是制度的供給者，主要從事頂層設計。如果沒有政府的主導與推動力量，無論是制度的制定或制度的有效執行都將成為空談。在相當大的程度上講，臺灣休閑農業發展也是一種政府行為，其主導作用體現在3個方面。（1）政府的積極推動和參與。休閑農業是在“農委會”的直接推動下進行的，臺灣當局直接參與規劃制定，農業主管部門負責管理，提供財政經費和貸款。政府推動休閑農業發展的初衷是促進農業轉型和降低農業經營風險。因為休閑農業既不是單純的農業發展項目，又不是純粹的旅游項目，而是將兩者有效整合的立體式資源開發，涉及到較多的行政主管部門。如果沒有政府的扶持，休閑農業的發展必將寸步雉行。（2）政府制定政策法規，并監督制度的實施，從而營造出休閑農業發展良好的政策環境【6】。如前所述，臺灣當局制定了較為完備的法規和政策，保障了休閑農業在法制化軌道上運行。相關法規規定，各級地方政府是休閑農業區建設的責任主體，園區公共建設用地由各級地方政府統籌解決，園區內一切公共安全、水土保持、環境保護設施，以及道路建設等項目都由地方政府負責籌建，并由執行機關負責協調辦理使用許可證，以及建設完工后的維護修理。（3）政府機構對農戶開展業務指導。臺灣“農委會”指導休閑農業區和休閑農場，將園區內富有特色的農產品制成加工品或半成品，以增加農產品的附加值。

3.1.2制度法規的健全 臺灣當局為休閑農業園區發展制定了一系列的政策和法規，這些文件十分細致，審批程序、審核標準具體明確，可操作性較強，減少了人為因素對政策的破壞。所有休閑農場都要辦理登記許可證手續，才是合法的經營單位。各休閑農場、休閑農莊都要按照法律規定從事生產和經營，沒有出現盲目開發的混亂局面。除了專門的休閑農業政策外，臺灣當局還制定了一些配套的政策，注重改善與規范休閑農業運行的整體環境。臺灣在環境保護、文化保護、農產品衛生、餐飲服務、住宿管理、農產品交流、稅收征管等方面的政策同樣十分完備。如2001年臺灣“交通部觀光局”提出“21世紀臺灣發展觀光新戰略”，介紹了生態旅游、文化旅游、健康旅游的發展趨勢。2009年臺灣公布了“觀光拔尖領航方案”，將發展休閑農業及生態旅游列為重點項目。同時，游客因能得到法律的保護，享受法規賦予的權利，使休閑農場能吸引更多的游客。

3.1.3 民眾的支持與配合 臺灣民眾對休閑農業的支持與配合表現在以下3個方面。（1）自發成立促進休閑農業發展的民間中介組織。如“臺灣農業發展協會”就是這種性質的行業發展宣傳中介機構，其旨在建立與市場營銷機構的合作關系。該組織會員是由與休閑農業關系密切的農場所組成，能提供農業體驗、農業產銷等服務。該會建立了網站，使游客能及時掌握休閑農業發展的動態，并加強形象與品牌傳播，形成了立體化傳播網絡，使游客可以享受快捷的服務;同時還著力提升休閑農業產業創意，實現有形產品與無形產品的有效融合。（2）組建“臺灣休閑農業發展協會”，其成員都是休閑農業經營者，他們相互交流，共同開展有關活動.提高了休閑農業的專業化程度【7】。該協會還組織督查、評估等工作，推動成立了休閑農業產業聯盟等機構，積極鼓勵各界關注休閑農業發展。（3）農民的積極加入與支持。休閑農業發展的關鍵是農戶自主經營，如果沒有農戶的支持，行業不可能得到良好的發展。雖然各級政府和部門提供了優惠政策，但道路兩旁的觀景設施農業只有在得到農民的支持后才能規劃。臺灣當局從未強制農民參與景觀農業規劃，沒有采取粗暴的行政行為，逼迫農民種植他們不愿意種植的農作物.以形成道路景觀。

3.2休閑農業政策的不足

雖然臺灣休閑農業的法規政策健全，但是由于法規政策修訂倉促，政策漏洞在一定程度上導致執行困難【8】。如政策法規對休閑農業與旅游業的邊界劃定不清。有一種觀點認為，休閑農業正是都市休閑生活的繼續與延伸，應當向純粹的觀光產業方向發展。事實上，持這種觀點則有可能將休閑農業引向旅游業的發展道路，使之成為一種單項的資源開發與發展行為。如果農業資源單向開發，不但沒有任何優勢可言，而且會使休閑農業在相當程度上分散了普通旅游業的游客資源，特別是在休閑觀光園的數量已超過2500家的形勢下，臺灣普通旅游業生存與發展不能不受到休閑農業的沖擊。當旅游淡季時，游客稀疏使行業競爭變得更加慘烈。須知，休閑農業是傳統農業的華麗轉身，而不是單純的旅游觀光產業，是農業向第二、第三產業的延伸，從以專門生產農產品為主到擴大發展農業服務業，并將農業與第三產業有機整合，使農業具有生產、生活和生態的特征【9】。臺灣有些休閑農場的經營者刻意淡化農業色彩，擴大旅游經營的成分，從而與旅游業形成不當的惡性競爭，而地方政府對此卻不予以制止。一些政策法規側重于休閑農業區和休閑農場的硬件規劃與建設，對休閑農業周邊基礎設施供應者、運輸者、鄉村旅游地行銷組織的建設不足。再如，休閑農業發展無法取得交通、觀光、土地管理、區域規劃等行政主管部門的協同與支持。這些問題都是未來臺灣“休閑農業政策法規”修訂時必須重視的問題，要將它們納入制度覆蓋范圍之內。

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