論司法介入高校管理的法理與范圍

馮麗嬌 彭俊

摘要：當前，司法介入高校糾紛在學理上已經得到了進一步的認可，但由于種種原因，司法介入高校還存在著一定的難度。近年來，高校糾紛不斷涌出，不同法院對同一類型的高校糾紛裁判結果各有不同，同時，司法介入高校糾紛的范圍不明確，共同導致了不必要的學生訴權濫用以及司法資源浪費。研究司法介入高校，對有效解決高校糾紛、維護社會和平、推進依法治國極具參考意義。

關鍵詞：公立高校;糾紛;界限

2017年6月10日，北大博士于艷茹案在經歷二審后迎來了終審，但一審與二審的審理結果卻有所差異：相同的是兩級法院都認為學位管理不屬于法院的受理范圍，不同的是二審還認定北京大學做出的撤銷學位的決定程序違法本案的判決結果很是引人深思。從“田永案”后，高校糾紛不斷地走向法院，“于艷茹案”不過是其中之一，司法介入高校已經成為司法實踐的常態，但部分學者對此依然保持反對的意見，那么從學理的角度，司法是否應該介入高校呢？本案兩級法院對學位管理的態度高度一致，這實際是把高校學術評價排除在法院之外，那么法院基于學術自由不予審理學位恢復是否具有學理上的依據？進一步講，司法介入高校的范圍又何在？

一、司法介入高校的爭論焦點以及高校糾紛的內涵

（一）司法介入高校的爭論焦點

“于艷茹案”在學理界激起了千層浪。理論與實踐是兩個不可分的環節，故筆者為了更好的解決司法介入高校過程中學理與司法實踐的沖突，綜合考慮學理與司法實踐的情況，總結出司法介入高校的兩個爭議焦點：一是是否允許司法介入高校;二是如何確定司法介入高校的范圍。

高校包含公立高校與私立高校，但本文中筆者僅就公立高校環繞上述兩個焦點論述，下文所指高校均特指公立高校。

（二）高校糾紛的內涵

高校糾紛主要包括高校與教師之間、高校與學生之間的糾紛。本文中筆者僅討論高校與學生之間的糾紛。高校糾紛其實質是高校自主管理權與學生權利之間的沖突，是指高校在日常的管理活動中出現的各種內部爭議。

二、司法介入高校的法理

（一）高校在我國的法律地位

學理對司法介入高校存在爭議主要原因是對高校法律地位理解不同。部分學者根據《高等教育法》第30條規定，認為高等學校自成立之日起便獲得了法人地位，在民事活動中依法行使民事權利并承擔民事責任，得出高校屬于“私法人”的結論。筆者并不認可這一觀點。

事實上，高校同時具備私法人與公法人的雙重屬性，受到公法與私法的雙重調整，不能籠統的界定高校的性質，而應當從高校的具體行為去認定其法律地位。在本文中，主要討論高校中的高校學生管理糾紛，根據《行政訴訟法》第25條規定，被授權組織所做的具體行政行為被起訴的，該被授權組織為被告，以及《高等教育法》第25條和《教育法》第53條之規定“高等學校是經過國家教育行政部門審批設立的，其經費以劃撥為主的事業單位”可知高校是根據國家意志而設立，屬于國家法律授權的教育事業單位，行使著國家的教育管理職能。高校不是行政機關，但行政訴訟中的行政被告包含法律授權的組織，故筆者認為高校作為被授權的事業單位在高校管理學生糾紛中具有“公法人”性質，屬于行政訴訟的適格被告。

（二）高校與學生之間的關系

關于高校與學生之間的關系，不同學者各有看法，主要體現為教育契約關系與特別權力關系。

1、教育契約關系

教育契約關系否認高校的行政性質，認為高校與學生之間是相互平等的民事主體關系，義務教育也被理解成強制契約，高校與學生之間是享受教育與提供教育服務的合同關系。

高校在社會中教書育人，行使國家教育管理職能，把高校等同于普通的社會團體，明顯與其職能不相匹配。且根據教育契約論，高校既然與學生是相互平等的民事主體，在高校學生管理上，就不存在內外部管理的區分，當學生感受到被侵犯時便可向法院尋求救濟，高校糾紛均可通過法院解決，這顯然完全打破了高校的自主管理，與憲法設立高校的本意相違背，同時將有可能導致學生訴權的濫用、司法資源的浪費、折損憲法的權威。故筆者認為該觀點把高校界定為私法人，遺漏了對高校行使國家教育職權的認定，不應把高校與學生的關系列入教育契約關系的行列。

2、特別權力關系

特別權力關系又稱特別服從關系，是指國家或公共團體等行政主體基于特別的法律原因，對相對人享有概括的命令強制之力而使相對人處于附屬的地位、負有高度服從義務的關系。特別權利關系又可分為⑴公法上的勤務關系，如公職人員與政府之間的關系;⑵公營造物的利用關系，如受益人與公益組織之間的利用關系;⑶公法上的特別監督關系，如人大代表與公職人員的監督關系。依據上述分類，筆者認為應把高校與學生之間的關系列入公營造物的利用關系：首先，高校是國家為培養人才而設立的教育事業單位，本身就具備公營性;其次，學生在校就讀期間，必然使用高校教學設備等，即是對教學資源的利用。

學生進入高校后，在高校的安排下參與大學生活與學習，學生沒有改變的余地，學生與高校之間處于管理關系?，F如今的高考制度，學生升入高校學習前，需先填報志愿，再由高校決定是否錄取，兩者在表面上存在雙向選擇的關系，這正是高校與學生關系區別于一般的特別權力關系之所在，故筆者認為高校與學生之間屬于特殊的特別權利關系。

從特別權力關系的角度出發，高校糾紛應當排除法律的適用。但在二戰后，特別權利關系有了新變化，演化出“基礎關系”與“管理關系”的二分法理論，隨后又在此基礎上發展出“重要性理論”，特別權力關系下的部分事項已不再是單純由機關內部解決，而是披上司法外衣，進到司法領域。我國在時代發展下也逐漸接受了該理論的變遷，從“田永案”以后我國司法在實踐中已經承認了司法介入高校的合法性。

（三）司法介入高校的必要性

進入新時代后，學生訴高校案件不斷增多，一方面是公民法律意識的增強，另一方面也是高校在管理過程中忽視了學生權益保護所致?，F行的高校自我救濟缺乏有力的監督，存在社會公信力不足等問題，高校內部救濟已經不能滿足學生日益增長的救濟權利需要，學生權益得不到有效保護與學生維權意識的不斷覺醒形成了鮮明的沖突。

1、司法介入高校是對高校管理權進行制約的需要

我國《高等教育法》第11條規定，高校治理應遵循“自主辦學”“民主管理”的原則，但該法僅從大的層面規劃了高校的管理工作，卻未考慮到高校管理活動的復雜性。僅規定高校有接受監督的義務卻排除司法的介入，即只實行內部監督，這種監督方式雖然保證了高校的自主管理，但是卻無法做到真正的公平公正，任何人都不能做自己的法官，教育系統內部評判自己的行為不可避免地存在些許偏頗，更嚴重者將可能導致其高校管理權的無限膨脹，甚至滋生腐敗，危害社會。

高校與學生之間的關系從大的層面而言即是國家公權力與公民私權利在教育領域的相互關系，權力服務于權利，限制國家權力是為了更好的保護公民權利。法治社會的建設要求權力的行使必須是透明的，把高校糾紛置于司法的陽光下即是最好的透明。在保障高校獨立管理的基礎上，把高校關進司法的籠子里，才能切實保障高校與學生之間的利益平衡。

2、司法介入高校是維護學生權益的必然性要求

司法介入高校具有憲法的支持，我國憲法第四十條規定，我國公民享有教育權，其根本大法地位決定了我國公民的受教育權神圣不可侵犯。同時，司法介入高校也有普通法的支撐，我國2005年修訂的《普通高等學校學生管理規定》第42條規定，學生對高校的處分不服的可以向相關組織申訴，對于侵犯其基本權利的還可以向法院提起訴訟，可見我國司法介入高校有法可依。

權力沒有約束便會放縱，權利沒有救濟便會失去保障。受教育權優先發賦予，是公民的基本權利，僅靠高校內部監督明顯過于草率，必然要求相應的司法救濟。學生必然要受到高校管理活動的影響，學生是被管理者，是處于弱勢的一方，公平公正的高校管理有利于學生權益的保護，但水能裁舟亦能覆舟，不適當的高校管理也能踐踏學生的合法權益。當學生因高校的不當管理而遭受損害時，學生對高校的信任實際上已經流失，高校內部救濟神秘莫測，更是加劇了學生的不安，人心不服，何以服眾？不允許學生提起訴訟，這不僅限制了學生的訴權、無法及時救濟學生的合法權益，同時也折損高校的威嚴，且隨著時代的發展，高校學生的法律意識不斷提高，禁止司法介入高校將有可能激化兩者之間的矛盾，甚至有可能掀起新一輪學生維權運動，不利于社會的穩定與和諧。

3、司法介入高校是建設法治社會的需要

自黨的十八大以來，我國不斷推進法治社會建設，司法體制的改革以及民法的修改都表明了國家對建設法治社會的決心。

在依法治國的氛圍里，教書育人的高校是整個社會中不可或缺的重要組成部分，高校的重要地位決定了其管理權必然要融入到法治的潮流中去。司法審查與高校自主管理并不沖突，用法治規范高校管理活動，才能實現高校自主管理、學生權益保護與法治社會建設的共贏局面。

三、司法介入高校管理的范圍

前期，我國把高校管理排斥司法介入。隨著時代的發展，這種觀點已經被逐漸拋棄，司法介入高校成為必然局勢，但就司法介入的界限又發生了爭議。

1、司法介入高校的時間點

《普通高等學校學生管理規定》第42條僅規定了學生對高校的處分不服，可向相關部門申訴，對于高校侵犯其人身權、財產權的可向法院提起訴訟，但并未就學生申訴與訴訟的關系做出規定。就兩者之間的關系學理上有兩種不同的觀點，一種觀點認為司法介入高校不應以窮盡內部救濟為前提，另一觀點認為學生就高校管理行為提起行政訴訟必須經過申訴或復議前置程序，否則，法院應當以不符合起訴條件而予以駁回。

以上兩種觀點我更加傾向于窮盡高校內部救濟。目前我國司法介入高校的界限依然模棱兩可，司法審查過于激進則可能損害高校自主管理權，司法審查過于軟弱則不利于學生合法權益保護，使得法院陷入兩難的境地。主張高校處理先行，一方面，在窮盡高校內部救濟的情況下才提起訴訟，可以保障高校自主管理與司法威嚴的雙贏，同時，大部分高校糾紛在高?，F行處理階段就能夠得到解決，不僅可以減輕學生的經濟壓力也可以減輕法院的訴訟壓力。另一方面，申訴、復議后訴訟，可以使學生權益保護更加體系化，而且從另一角度考慮，訴訟過后，大部分學生依然要回到校園學習，訴訟是權力救濟的最后一種途徑，君不知，多少人對簿公堂、撕破臉皮、再無和好可能，訴訟雖然能解決高校糾紛，但就學生解決糾紛后回歸校園而言，多少有些得不償失的意味，而高校處理先行因為是高校內部處理，凡是還有商量的余地，有助于平息高校與學生之間的糾紛，更有助于學生重新回歸校園。

2、司法介入高校管理的范圍

行政主體與行政相對人在現實中的地位并不平等，學生在高校糾紛中處于弱勢一方，但并不能因此便把所有的學生訴高校案件都列入受訴范圍，法院受理高校糾紛必須有一個標準。

1956年烏利教授提出應該把特別權力關系劃分為兩種不同的關系：發生、變更或終止特別權利關系之效果行為，為基礎關系;為達成行政機關本身目的之經營或管理行為，為管理關系?；A關系引發的法律爭議可以司法介入，而對于管理關系司法則不可介入。隨后基于這兩種關系又發展出“重要性理論”，即被訴高校的管理行為是否對學生的公民基本權益有重大影響。

“田永案”中田永的作弊行為并未影響田永的考試作答，也即與田永的考試內容無相關。田永的作弊行為與考場的紀律管理規定相駁，換句話說，北京科技大學對田永所做的處罰，是基于行政管理原因的處分，故筆者認為法院對“田永案”的受理意味著烏利教授的基礎關系與管理關系二分法理論在我國已經被打破，管理關系并非完全排斥司法介入。目前對司法介入高校的界限影響較大的是“重要性理論”，筆者認為“重要性理論”雖然有一定的模糊，但可以通過其他方面予以補正。憲法賦予公民的基本權利在任何時候都不能受到侵犯，所以筆者認為，現時代的“重要性理論”應以學生的基本權利為中心，兼顧對學生基本權利有重大影響的管理行為為劃分標準。

3、司法介入高校的審查方式：合法性審查與合理性審查

我國《行政法》第六條規定：“人民法院在審理行政案件時，對行政行為的合法性進行審查”，并未提及合理性審查，可見在一般的行政案件中只進行合法性審查。但值得注意的是現如今正是高校從絕對排除司法介入的真空走向允許司法介入的新境界時期，因為法律的不夠完善以及高校糾紛的復雜性，極大的提高了司法介入的難度，學生訴高校不同于一般的行政案件。

行政案件的合法性審查是有梯度的，⑴最為嚴格：同時進行合法性審查和合理性審查，主要適用于行政機關濫用職權、行政行為明顯不當的情形。⑵最為寬松：只是審查行政行為是否有重大違法，主要適用于無效行政行為、非訴行政執行的情形。⑶一般：只進行嚴格的合法性審查，適用于一般的行政案件。筆者認為加論述，司法介入高校時，不妨借鑒上述審查梯度，根據不同的情況實行不同的審查力度。有的學者主張把高校對于學生基本權利的管理分兩類：一是對考試、升學、論文答辯、畢業證書審核等涉及教育教學和學術科研的管理活動;二是對學生日常教育和生活秩序的常規管理。按照這種觀點，結合學術自由與行政案件合法性審查的梯度，我認為對于第一類學術類型的高校糾紛，基于其專業性以及高校學術自由的考慮，應由專業的人做專業的事，法院對該類案件進行審理時，應尊重高校學術自由，只進行程序合法審查，對于第二類不涉及學術自由但關乎學生切身權益的案件，根據比例原則可進可退，應結合合法審查與合理審查。

四、結語

高校糾紛訴至法院表明了兩個方面的問題，一是高校內部管理體系的不夠完善，對學生合法權益不夠重視，二是學生的法律意識不斷提高。在經濟快速發展的帶動下高校糾紛數量將會顯著增加，筆者認為司法介入高校并不是最終的目的，高校依然要提高自主管理的能力，同時為了能夠更好的解決高校與學生之間的糾紛，立法機關與最高人民法院應當行動起來，提供相關立法與更多的指導性案例。

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