淺析行政服務中心窗口單位工作人員的管理問題

熊曉麗

近年來，為貫徹落實黨中央國務院關于建設服務型政府的精神，深化政務公開，提升政務服務，推行“一站式辦公”和“一條龍服務”，各地行政（政務）服務中心（以下簡稱“服務中心”）迅速發展壯大。服務中心旨在簡化辦事程序、提高工作效能、提供便捷高效的服務，在地方政府職能轉變、深化行政體制改革、服務經濟發展中發揮著重要作用，切實有效地滿足了公民與社會組織的需求。隨著行政管理體制和行政審批制度改革的不斷深入，各地行政服務中心在開發建設方面取得成效的同時，也呈現出問題，窗口單位工作人員雙重管理導致的困局就是其一。筆者以當地行政服務中心為例，就窗口單位工作人員在雙重管理體制下可能出現的問題進行粗淺分析，并提出應對思路。

一、雙重管理體制背景

20世紀80年代，國內外掀起公共行政改革浪潮，解放傳統的行政模式，提出新公共服務模式，將“以政府為中心”的管理模式向“以人民群眾的需求為中心”的模式轉變。2004年，國務院首次提出建設“服務型政府”的目標，并在2005年的政府工作報告中強調服務型政府建設。2007年，胡錦濤總書記在黨的十七大報告中，把建設服務型政府提到了前所未有的戰略高度。

2000年，浙江省率先開展了綜合行政審批機構建設的試點工作。接著，國務院下發《關于行政審批制度改革實施意見的通知》后，全國各地陸續開始成立綜合行政服務機構。正是在此背景下，隨著行政審批制度改革的不斷深化，各地政府為方便人民群眾，改善營商環境，規范政務服務，促進地方經濟和社會發展，行政服務中心進一步完善和發展。

行政服務中心是政府行政審批和公共服務職能集中運作的綜合平臺，承擔著信息咨詢、審批收費、管理協調、投訴監督的職能。從機構組成來看，由入駐中心的窗口各單位和中心的管理機構兩個部分組成。其中，中心的窗口單位由政府部門的工作人員組成，具有行政審批和公共服務職能，這些窗口單位在原主管部門授權的前提下集中受理、辦理相關事項。中心的管理機構一般為中心管理委員會或管理辦公室，負責組織、協調、指導、監督窗口單位的各項工作，并提供基本的后勤保障服務。

窗口工作人員由行政審批和公共服務職能部門指定派駐，他們的人事、工資和考核權責在原單位，其日常工作及表現由中心負責管理，“這種雙重管理體制在某種程度上是符合權責相符原則的，也能在一定程度上發揮人事管理分權的積極效應，革除傳統行政審批等舊服務模式的某些弊病，但同時也由于種種主客觀原因導致了若干窗口單位工作人員管理難題”。

二、雙重管理體制下的人員管理問題

一是工作人員的配備問題。反映在兩個方面，一方面是窗口單位工作人員隊伍不穩定。由于中心紀律和制度監管嚴格，部門許多工作人員不愿到中心工作，有些單位就采取輪崗的方式指派進駐中心工作人員。部分單位由于工作人員業務調整、人員編制不足等方面原因，有些窗口工作人員在原單位還有兼職或還承擔替他工作，人員更換、替崗現象較多，造成中心對這部分人員監管相對薄弱。另一方面是工作人員的素質差異較大。窗口單位工作人員的人事權歸屬于原主管部門，如果原主管部門對派駐人員考核不到位或以應付的態度臨時聘用工作人員頂崗，甚至分配表現不佳的人員，致使窗口工作人員的素質不均衡，窗口業務和服務水平難以提升。

二是工作人員的調整問題。在雙重管理體制背景下，人權和事權相脫節，造成管人的不好管事、管事的又不能真正管人的特殊現象。因工作原因，中心管理機構需要合理有效地對窗口工作人員業務或崗位進行調整時，就會出現工作人員不樂意、原主管部門不配合等一系列難題。

三是工作人員的監管問題。行政服務中心通過建立健全規章制度，不斷完善電子監察系統，意在從工作紀律、服務規范、業務管理等若干方面規范工作人員的工作和行為，但由于窗口單位工作人員的人事主導權在原主管部門，加上各職能部門的業務之間存在差異，導致這些監管措施無法達到預期效果。同時，中心不是行政審批主體，無權決定窗口的具體審批業務，對中心以外辦理的環節也難以實行有效監管。甚至還存在其他問題，如原主管部門與中心機構之間推諉責任而疏于對窗口人員的管理和監督；窗口工作人員對中心部署的工作任務不執行或不配合，有的甚至面臨沖突或暗中矛盾。

四是工作人員的自身職業發展問題。按現行的行政管理體制，窗口單位工作人員出現“左右為難”的局面。由于工作性質的關系，窗口工作人員與原主管部門領導、同事保持密切聯系的機會比較少，相互了解的程度也隨之降低，有被邊緣化的趨勢，缺乏歸屬感，在民主測評、學習交流、推薦干部等方面處于劣勢。

三、應對問題的一些思路

產生窗口工作人員管理問題的原因是多方面的，雙重管理體制只是其中的一方面，甚至僅是其中的表層因素。原主管部門與工作人員的服務理念偏差、利益訴求非正當性等皆是影響因素。中國行政管理學會副研究員胡仙芝曾表示，行政服務中心人員的雙重管理和雙重領導確實是許多行政服務中心反映的管理問題，根本原因在于行政服務中心與傳統行政管理模式之間的不兼容。為克服這一問題，主要措施是合理劃分管理權限，創新雙重管理制度，突破原有的員工管理方式。以原主管部門為主，行政服務中心進行有效約束和監管，在管理方式、行政審批制度、人員分類管理、雙重績效管理、激勵機制上進行相應的制度改革。

一是調整工作人員管理方式。明確中心與部門的職責分工，健全中心與部門的良性互動機制，落實進駐單位分管領導或主要領導現場辦公制度，在部門績效考核中適當增加窗口業務工作與人員管理的權重。在保留原主管部門人事權限的基礎上，加強行政服務中心對窗口員工的績效管理評估，按照“管人”和“治事”相統一的原則，逐步增加管理的范圍和強度。

二是推進行政審批制度改革。行政審批制度改革以“放管服”為重點，不斷規范審批行為，優化權責配置。我們將利用“簡政放權”來釋放活力和動力，并通過創新監督的方式方法來管理公平和秩序，以優化服務的便利性和質量。簡化服務流程，創新服務方式，為企業和群眾提供“一窗口驗收和整合服務”。實現“一窗口通過”并充分授權行政服務中心窗口的負責人。按“多個部門、一個政府”的理念，逐步弱化部門界限，整合行政資源，探索集中實施行政審批權的方式。

三是逐步區分窗口工作人員類別。窗口工作人員可以劃分為窗口負責人和一般工作人員。原主管部門做好窗口負責人的管理及授予各項應授予的權力。如果一般工作人員與原主管部門失去了必然的聯系，將逐步脫離原主管部門，并由行政服務中心全面接管。最終過渡到一般工作人員由行政服務中心按實際需求招用的新階段。

四是推行雙重績效考核機制。雙重管理體制不能輕易拋棄，是因為審批權力與責任的關系，也是有益于分權原則的貫徹和分權價值的發揮。鑒于此，繼續保留雙重領導權限，原主管部門和行政服務中心分別完善對應的績效評價體系和問責懲戒體制，績效獎勵按“就高原則”發放，對該問責的情形及時問責、真問責、狠問責、規范問責，真正做到獎懲分明，實現對窗口工作人員的有效監督。

五是健全激勵機制。一是評優評先向窗口人員傾斜。進駐工作人員年度考核優秀等次實行單列管理，同等條件下評選先進時優先考慮窗口人員。二是重視優秀人員的培養和推薦。中心應加強培養窗口工作人員的業務能力，適當組織業務培訓，并積極向派駐部門推薦優秀窗口工作人員。派駐部門對中心推薦的干部予以重點關注和優先使用。組織部門提高行政服務中心考核與評價意見在窗口單位工作人員評優和提拔推薦中的權重，給予中心一定的單列指標，增強窗口工作人員的榮耀感和歸屬感，提升干事創業的積極性。

總之，行政服務中心行政管理體制問題是各地實踐中探討的重大問題。既有必要立足原有雙重管理體制實行創新，又有必要突破雙重管理體制進行變革。應該根據經濟社會發展的現狀，按照行政體制改革的需要，結合地方實際情況，以及當地政府的支持力度等一系列因素進行科學的謀劃，從而最大限度地革除管理體制問題，推動行政服務效能的提高。