鄉村振興背景下農村垃圾治理研究

[提 要]農村垃圾治理是一個關系到農村生活環境的宜居度、農民健康的重大民生問題。已有相關研究缺乏對參與農村垃圾治理各主體的具體責任及其關系的探討。通過對江西省X市進行實地調查，從內容、模式、效果三個層面梳理當前農村垃圾治理的現狀及其存在的問題，并從宏觀、中觀、微觀三個層面分析當前農村垃圾治理問題的原因;最后在參照國內先進地區的農村垃圾治理經驗的基礎上，基于治理視角從群眾、村莊等各主體關系提出當前農村垃圾治理的對策建議。

[關鍵詞]農村垃圾治理;問題;原因;對策

[作者簡介]楊洪芹（1984—），女，井岡山大學政法學院助教，研究方向為社區治理。（江西吉安 343009）

[基金項目]井岡山大學博士科研啟動項目（人文科學）“社會治理精細化背景下的社會工作專業化研究”（JRB1711）

一、選題緣由與文獻回顧

（一）選題緣由

據估算，我國農村生活垃圾產生量在1億噸左右，已接近城市生活垃圾總量，但農村生活垃圾無害化處理率卻遠遠低于城市水平[1]。農村垃圾治理是一個關系到農村生活環境的宜居度、農民健康的重大民生問題。住房城鄉建設部等部門出臺的《關于全面推進農村垃圾治理的指導意見》（2015）（以下簡稱《指導意見》）就指出全面治理農村垃圾是改善農村環境的有力舉措，是廣大農民群眾的迫切愿望。中共中央辦公廳、國務院辦公廳在2018年2月印發的《農村人居環境整治三年行動方案》（2018）強調“改善農村人居環境，建設美麗宜居鄉村，是實施鄉村振興戰略的一項重要任務，事關全面建成小康社會，事關廣大農民根本福祉，事關農村社會文明和諧”。國家“十三五”規劃綱要提出要建立最嚴格的環境保護制度，形成政府、企業、公眾處理體系，并且指出到2020年，全國90%以上行政村的生活垃圾要得到有效處理。因此，研究當前農村垃圾治理問題具有比較重要的理論及實踐意義。

（二）文獻回顧

農村垃圾治理是當前學術界關注的熱點話題，搜索中國知網等數據平臺發現，有關農村垃圾治理的研究成果比較豐富。通過閱讀及整理相關文獻發現，農村垃圾處理存在用地布局不盡合理、農村規劃建設管理較為薄弱、技術人員的專業知識不足、管理體制落后、村民環保意識欠缺等問題。張英民認為農村垃圾主要是垃圾治理規劃不合理，以及垃圾可以進行資源化利用[2];張立秋分析了我國農村生活垃圾收集處理的模式，并在調查的基礎上對不同類型農村生活垃圾收集處理經驗進行了分析[3];王莎通過對當前農村垃圾處理問題的分析，指出當前農村環境治理存在村民環保意識欠缺、政府治理農村垃圾的缺位、缺乏垃圾治理制度體系的構建等問題[4];劉暢指出當前農村垃圾治理缺乏政策標準、專門針對農村生活垃圾的成熟處理技術較少[5]。相關研究者從處理技術、處理機制、處理主體培育等方面提出了相關對策。劉暢認為農村垃圾處理關鍵是通過相應的制度保障落實“3R”垃圾處理技術[6];劉艷艷、蔣祥龍從合法化層面提出欠發達地區農村垃圾治理的法治化路徑[7];李全鵬基于對當前中國農村生活垃圾生成機制的研究，認為當前農村散亂的、日常性的垃圾治理取決于農村空間的再造和村民主體意識的重建[8]。姚金鵬、鄭國全通過梳理中外農村垃圾治理與處理模式，認為今后需從農村居民垃圾處理意識、農村垃圾處理模式選擇指標體系、農村垃圾處理規章制度等方面進行研究[9]。

通過對已有研究的整理發現，當前有關農村垃圾治理問題的探討主要集中于技術及管理制度層面，以及對策的提出也主要聚焦于技術及制度建設，尚缺乏對參與垃圾治理各主體的具體責任及其關系的探討。本文擬基于一個中小城市農村垃圾治理的個案展開深入研究。

二、個案背景與研究方法

（一）個案背景

X市位于江西中部，現轄2區10縣1市，面積兩萬多平方公里，截止2018年末，人口將近五百萬。據《中華人民共和國2018年國民經濟和社會發展統計公報》統計，全國常住人口城鎮化率為59.58%，根據《X市2018年經濟和社會發展統計公報》顯示，全市常住人口城鎮化率為50.95%。由此可見，X市城鎮化水平相對較低，近年來X市也在不遺余力推動新型城鎮化和鄉村振興。

近年來X市要在打造美麗中國“江西樣板”中走在前列，農村垃圾治理是必須要面對的問題。目前X市政府圍繞農村垃圾治理出臺了一系列政策?！禭市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》有專門關于農村人居環境改善的規劃，包括深入實施農村清潔工程，大力開展農村面源污染治理，改善農村生態環境等內容?！禭市新型城鎮化規劃（2016-2020）》也有關于農村垃圾治理的規劃對策，重點提到完善農村生活垃圾“村組收集、鎮鄉清運、縣區處理”的轉運處置系統，推進農村垃圾、污水無害化集中處理。從2016年開始，X市政府的工作報告中都提到要加強農村垃圾治理，2018年X市政府工作報告指出“全面推行農村垃圾第三方治理”。X市政府非常重視農村垃圾治理，通過以上政策的推動，X市在農村垃圾治理方面的已經積累了一定的經驗，在治理過程中也暴露出了一些問題，圍繞這些問題值得深入討論和研究。本文正是基于這樣的考慮，選擇X市作為研究個案。

（二）研究方法

本文主要基于相關資料及調查描述當前X市農村垃圾治理的現狀及問題分析，然后基于治理視角提出X市農村垃圾治理的對策建議。本文主要采用文獻法、訪談法和實地觀察法相結合的方法收集資料。文獻法主要是收集國家、省市層面有關農村垃圾治理的相關政策，以及有關X市垃圾治理的調查報告及相關新聞報道，然后進行歸納整理。訪談法和實地觀察法則是進入X市的鄉村，訪問村委會干部、農村保潔員、村民等，同時通過社區觀察的方法，現場察看農村垃圾的治理情況。以下主要從X市農村垃圾治理現狀、問題及影響、原因分析、對策建議四個層面展開論述。

三、X市農村垃圾治理現狀

X市農村垃圾治理主要從2016年開始，這種農村垃圾治理模式主要是通過自上而下的力量推動。梳理近年來X市政府關于農村垃圾治理的政策發現，農村垃圾治理是政府“十三五”規劃中的一項工作內容。從2016年開始，政府工作報告中有關農村的垃圾治理對策建議，一年比一年更加具體和深入，從中可以看出“戶分類、村收集、鎮轉運、縣處理”是政府推行的垃圾治理模式，農村垃圾第三方治理是未來的發展方向。截止到目前，X市的農村垃圾治理取得明顯的成效，以下主要圍繞農村垃圾治理的內容、模式及效果梳理當前X市農村垃圾治理的現狀。

（一）治理內容：側重治理農村生活垃圾

當前市政府重視農村垃圾治理，出臺了相關規劃政策和指導性建議推動農村垃圾治理工作。在政府的相關政策文件中，農村垃圾治理內容應該包括農村的生活垃圾、生產垃圾、農村工業固體廢棄物等。在這些農村垃圾的分類當中，最主要的是農村的生活垃圾，而且農村生活垃圾也時常出現在人們的日常生活之中，影響農村的生態環境。根據相關調查，農民一年產生的生活垃圾約180公斤，遠遠超過其他方面的垃圾量[10]。

從訪問調查和實地觀察來看，當前X市的農村垃圾治理也主要側重于農村生活垃圾的治理，這些生活垃圾是指食物垃圾（包括剩飯、果皮、菜葉、包裝盒/袋等）、污水垃圾（包括洗菜燒菜用水、洗漱用水、沖廁用水等）、其他垃圾（包括渣土、廢紙、廢電池、其他廢品等）。在實地調查中發現，雖然農村垃圾治理主要側重生活垃圾，但是村民、保潔員并不注重對生活垃圾進行分類，絕大部分村莊還是將所有垃圾倒入到一個垃圾桶里。此外，本研究者發現村里現在生活垃圾明顯減少，村莊顯得干凈整潔。但是走入田間地頭，發現現在的農業生產垃圾（農藥袋子、農藥瓶子、育苗地膜等）沒有得到治理，很多村莊的保潔員并不收集田里的垃圾，農民也很隨意的丟棄這些生產垃圾，從而造成田間地頭的生產垃圾污染比較嚴重。另外，靠近城市、圩鎮的村莊還面臨著工業廢物、廢水、廢氣方面的污染，工業垃圾也是農村垃圾的污染源。

（二）治理模式：“村收集、鎮轉運、縣處理”模式

《指導意見》中提出農村垃圾治理要“因地制宜建立‘村收集、鎮轉運、縣處理的模式”，這是中央部委倡導的當前農村垃圾治理的主要模式。在這一倡導中，強調農村垃圾治理要從分散的各個農村將垃圾最后集中到城市來處理。每個地方都面臨著不同的農村垃圾情況，所以中央政府同時也強調要因地制宜。對于X市來說，政府的文件里強調要形成“戶分類、村收集、鎮轉運、縣處理”模式，這是符合中央的政策導向，同時在模式中特別強調“戶分類”的重要性。根據研究者的實地調查，發現各個縣區在執行過程中，實際上是“村收集、鎮轉運、縣處理”的農村垃圾治理模式，即要求各個村形成一支農村保潔員隊伍，定期收集生活垃圾，然后定期會有承包的垃圾轉運車到村莊的垃圾集中點收集垃圾，并將這些垃圾集中到鄉鎮垃圾集中站，最后由鄉鎮轉運到縣城垃圾處理廠進行填埋或焚燒。絕大多數村莊的垃圾處理沒有做到“戶分類”，一是村民不知道如何分類，二是也沒有分類的條件，垃圾分類桶及分類池不太完善。另外，在實地調查中發現，很多地方的農村垃圾處理是將垃圾收集及垃圾轉運業務承包給相關的公司企業。村民、村委會及鄉鎮政府在其中主要起監督作用，這是市政府所倡導的將農村垃圾交由第三方治理。

（三）治理效果：垃圾治理效果較為明顯

當前從中央政府到地方政府都很重視農村垃圾治理，通過相關的政策推進，農村垃圾污染及“垃圾圍村”的問題得到很好的改善。X市通過實施“農村清潔工程”等一系列的政策措施，農村的人居環境發生很大的改觀。首先是建立了一支固定的農村保潔員隊伍，完善了農村垃圾處理設施，形成了比較成熟的農村垃圾處理模式;其次是農村的生活垃圾得到定期處理，農村生活垃圾的總量急劇減少;最后是村民也開始重視衛生環境，不會隨意制造或亂扔垃圾，生活垃圾從源頭上明顯減少。

研究者在走訪村莊過程中也發現，X市村莊的村容村貌相比以前有了很大的改善，絕大多數村莊都比較干凈整潔。在對村民的訪問中，大家普遍反映現在村里設置了幾處固定的垃圾池、垃圾桶，每戶人家也發了一個小的垃圾桶;大多數居民會把自家的生活垃圾倒入村里的垃圾桶;村里有安排保潔員定期打掃衛生;大家反映現在村里的環境都可以趕上城市里的環境了。但是研究者在實地調查的時候也發現，目前農村垃圾治理主要是政府在推動，村民并沒有被充分調動起來。另外，當前農村垃圾處理主要是一些在路上的“表面”垃圾，還有一些在溝里、田里、塘里等比較難以處理的垃圾還未得到徹底清理。同時，有一部分村民還是會將垃圾扔到附近的草叢、樹林里。這些問題都可能會影響到農村垃圾治理的長期效果。

四、當前農村垃圾治理的問題及影響

以上主要梳理了X市農村垃圾治理現狀，從現狀中可以看出當前X市農村垃圾治理取得比較好的效果，但是同時也存在一些需要重視的問題，這些問題可能會影響X市農村垃圾治理的長期效果。以下主要基于對X市農村垃圾治理現狀的描述，分析當前X市農村垃圾治理存在的問題及其影響。

（一）當前農村垃圾治理存在的問題

1.治理主體：群眾的積極性尚不夠

《指導意見》提出農村垃圾治理的基本原則之一是“政府主導、依靠群眾”，這是符合治理的理念要求。十九大報告中提出要“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”，所以社會治理需要多個主體共同參與，而不僅僅是政府的事情。從當前X市的農村垃圾治理現狀來看，主要是政府、市場在做，而群眾、社會組織等社會力量的參與性較弱，特別是群眾的積極性并未被充分調動起來，這不符合當前所倡導的社會治理的理念。

2.治理內容：垃圾治理的種類較單一

當前農村的垃圾種類包括生活垃圾、生產垃圾、工業垃圾等，根據相關調查，農村的垃圾主要是生活垃圾。X市農村垃圾治理也主要是治理農村的生活垃圾，這是符合當前農村垃圾構成的現實狀況。但是研究者在實地調查的時候也發現，農村垃圾還包括生產垃圾以及工業垃圾等，特別是生產垃圾也是農村垃圾的重要來源，但是這部分的垃圾并未得到有效治理。農村保潔員的清理工作主要側重生活垃圾，而農民亂扔生產垃圾的現象比較常見，甚至有的村莊出現比較嚴重的生產垃圾污染。

3.治理模式：垃圾治理模式不太完整

“村收集、鎮轉運、縣處理”模式是政府倡導的農村垃圾治理模式，當前X市農村垃圾治理也是這種模式。上述提到這種模式缺乏“戶分類”這一環節，容易造成后續垃圾處理的壓力。有些生活垃圾在“戶分類”這一環節就可以減量，比如說在“戶分類”中將垃圾分為“可回收垃圾和不可回收垃圾”，有些可回收的垃圾可以在垃圾治理源頭上進行回收利用，從而減輕后續垃圾的處理負擔。但是當前X市農村垃圾在“戶分類”這一環節還沒有做好。其實這一環節與上述提到的調動群眾積極性這一問題有關。

4.治理效果：治理效果難以可持續

《指導意見》提出農村垃圾治理的又一基本原則是“全面治理，注重長效”，這說明農村垃圾治理要注重對不同類型的垃圾進行治理，同時也要注重垃圾治理的長期效果?！叭嬷卫怼钡膯栴}上述已經提到過，而“注重長效”則強調農村垃圾治理不應該是“運動式”清潔，而應該是可持續的。研究者在實地調查中發現X市的農村垃圾治理受資金、理念、方法等因素影響，也存在短期治理效果明顯，但是長期治理效果卻遭受考驗的問題。

（二）當前農村垃圾治理問題的影響

以上X市農村垃圾治理存在的問題，將影響到農村人居環境的持續改善及垃圾治理目標的達成，具體可以從短期和長遠兩個層面分析這些問題存在可能會造成的不利影響。

1.難以從源頭上減少農村垃圾的量

農村垃圾的制造者主要是村莊居民，如果村莊居民并未意識到自身的主體地位，在農村垃圾治理過程中被動參與，甚至不參與，只是依靠政府、保潔員等力量，那么農村垃圾從源頭上可能不會減少，甚至隨著村民生活水平的提高，農村生活垃圾可能還存在增加的趨勢。

2.村居環境及村民生活質量受影響

上述提到當前垃圾治理的主要側重于農村生活垃圾的治理，而農村垃圾的種類中還存在生產垃圾、工業垃圾等，以及垃圾散落的地方不僅僅是路面，還可能存在于溝里、田里等地方，這些深層的垃圾如果沒有得到有效治理，污染現象依然存在，這也將影響到村居環境的整潔，以及影響到村民生活質量的進一步提高。

3.制約X市美麗鄉村建設

美麗鄉村建設首先需要建設一個干凈整潔的村落環境，近年來X市大力推進美麗鄉村建設工作，垃圾治理是美麗鄉村建設工作的一項重要內容。當前農村垃圾治理主體不完整、治理種類單一、治理模式不完善、治理效果短期化等問題，直接導致農村垃圾得不到長期有效的治理，從長遠來看這將影響到X市的美麗鄉村建設這一目標的實現，也影響鄉村振興。

五、農村垃圾治理問題成因的系統分析

農村垃圾治理是一項系統工程，涉及不同的利益相關方，所以治理也應該是由不同的主體構成。以上分析了當前X市農村垃圾治理過程中存在的問題及其影響。以下主要基于治理的視角，探討農村垃圾治理問題背后的原因，這些原因包括微觀層面、中觀層面及宏觀層面三個面向。

（一）微觀層面：受益主體未被充分調動起來

微觀層面原因主要是最直接的受益主體并未被充分調動起來。在當前X市農村垃圾治理過程中，村民應該是農村垃圾治理的最直接的受益主體，也應該是主要的垃圾治理主體。但是從現實來看，村民并未意識到自身的在垃圾治理中的主體地位，村民參與垃圾治理的意識不強。在實地調查中，研究者發現村民大多數將農村垃圾治理作為一項政府給予的福利來享受，而沒有真正參與到垃圾治理中來，比如說繳納較低的垃圾處理費、對垃圾進行分類、監督垃圾處理狀況。在有些情況下，村民是被動的發動起來，當“運動式”的檢查過去之后，村民依然如故。

（二）中觀層面：政府等各治理主體間不協調

中觀層面主要涉及到政府相關部門的協調，以及政府與市場主體的協調。根據《指導意見》，縣級人民政府是農村垃圾治理的責任主體，需要制定實施計劃、整合各類資源、完善設施建設等，鄉鎮人民政府主要是配合的角色，需要配合做好收集轉運設施建設和日常運行等工作。在縣級層面，也涉及住建、環保、農業、財政等不同部門的協調。當前X市垃圾治理主要是依托農村清潔工程這一項目推進農村垃圾治理，通過項目形式將各個部門協調起來，這種協調需要不斷磨合。在省級層面，在2016年5月已經組建農村生活垃圾專項治理聯席會議，聯席會議辦公室設在省新農村建設辦公室。另外，還存在負責的政府部門與市場主體的協調，因為有些地方的農村垃圾治理是交由公司企業來負責，那么對于公司企業的監督責任也不太明晰，這些原因導致當前X市農村垃圾治理模式不太完善。

（三）宏觀層面：新型城鎮化的負面效應

新型城鎮化是近年來國家倡導的新的城鄉發展理念，強調以城鄉統籌、城鄉一體、產業互動、生態宜居、和諧發展等為基本特征的城鎮化。但是各地在推行新型城鎮化發展戰略過程中，大量青年農村人口移居城市，出現農村空心化、農業邊緣化、農民老齡化等問題。這從宏觀層面影響了農村垃圾治理的現狀及問題，比如說農村空心化、農村老齡化的現象導致農民參與垃圾治理的積極性較低。針對新型城鎮化戰略所帶來的消極影響，十九大報告中提出鄉村振興戰略，這一戰略強調要不斷提高村民在產業發展中的參與度和受益面，同時也突出農民在鄉村振興中的主體地位，這一戰略也將從宏觀上影響村民在農村垃圾治理中的參與性，以及進一步推動地方政府重視農村垃圾治理工作。

六、農村垃圾治理的對策建議

自2015年11月《指導意見》出臺以來，各個地方也涌現出一些值得借鑒和學習的農村垃圾治理經驗。梳理國內相關城市的農村垃圾治理經驗，可以總結為三點：首先是重視農村垃圾的分類，通過分類，能夠從源頭上減少農村垃圾;其次，政府重視，能夠通過通過立法及工作考核等方式，動員縣區及鄉鎮積極參與到農村垃圾治理工作中來;再次是注重探索垃圾治理的長效機制，以及嘗試引用政府購買服務的形式創新農村垃圾治理模式。改革開放40年來中國治理變革的主要方向，是從一元治理到多元治理的方向轉變，社會治理強調主體多元化，強調從政府壟斷社會管理轉變為與其他社會治理力量合作治理[11]。在借鑒其他地方農村垃圾治理的經驗的基礎上，本文基于治理理念，立足X市農村垃圾治理的現實狀況提出四條對策建議。

（一）發動群眾積極參與農村垃圾治理

當前X市農村垃圾治理存在的首要問題是群眾參與農村垃圾治理的積極性不夠，所以在推進今后X市農村垃圾治理過程中，要特別重視激發群眾參與農村垃圾治理的積極性。首先要明確群眾在農村垃圾治理的主體地位，群眾是農村垃圾治理的直接受益者，這方面需要通過社會宣傳、組織動員等方式讓群眾意識到自身的角色;其次需要啟發群眾在農村垃圾治理中可以進行垃圾分類、定期清掃門前垃圾、減少或監督亂扔垃圾的行為，以及監督政府或其他主體的農村垃圾治理工作。

（二）強化村莊的主要責任和自治功能

農村垃圾治理的目的主要是美化村莊的人居環境，村莊在農村垃圾治理中也扮演著不可忽視的角色。目前村莊主要依靠村委會進行組織，在農村垃圾中也要強化村委會的角色和功能，特別是村委會的監督角色，以及村委會組織村民自治的功能。村委會一方面可以監督保潔員、垃圾處理公司、鄉鎮政府等工作的執行情況，同時也需要組織村民自我管理、自我教育、自我服務，比如說可以成立農村垃圾治理理事會，招募熱心的村民志愿者參與到農村垃圾治理事業中來，共同改善村容村貌，建設美好家園。

（三）協調各個治理主體之間的關系

農村垃圾治理涉及不同的政府職能部門，以及涉及村民、村兩委、企業等不同治理主體，所以需要明確各個治理主體的職責，以及調動各個職能部門、治理主體參與垃圾治理的積極性。這方面可以學習襄陽等地的經驗，襄陽特別重視厘清整個農村垃圾治理工作的管理體制機制，首先它們成立一個市級層面的農村垃圾治理領導小組，而且是強調將農村垃圾納入到部門的績效考核之中。另外，新余市的政府購買服務也是可以學習，政府購買服務可以比較有效的動員社會力量參與農村垃圾治理，但是政府購買服務需要厘清購買者、承接者、受益者三個方面的權責，以及建議通過第三方評估購買服務的績效。

（四）注重農村垃圾分類，實施全面治理

農村垃圾主要包括生活垃圾、生產垃圾以及工業垃圾，目前X市的農村垃圾治理主要側重于農村生活垃圾，但是不太重視對生活垃圾的分類。這方面可以借鑒金華市的經驗，將農村的生活垃圾進行“二次四分法”的分類，從源頭上減少垃圾的產量。與此同時，也需要重視治理農村生產垃圾，對農村垃圾實施全面治理。其實對于農村垃圾分類并不一定會增加治理成本，如果將群眾發動起來參與垃圾分類，還可以減少垃圾治理轉運成本，從而促進垃圾治理的可持續。

[參考文獻]

[1][5][6]劉暢，等.國外經驗對我國農村垃圾處理的啟示[J].小城鎮建設，2016，（8）.

[2]張英民，編.農村生活垃圾處理與資源化管理[M].北京：中國建筑工業出版社，2014.

[3]張立秋，編.農村生活垃圾處理問題調查與實例分析[M].北京：中國建筑工業出版社，2014.

[4]王莎，等.農村生活垃圾問題及其污染防治對策[J].山東農業科學，2014，（1）.

[7]劉艷艷，蔣祥龍.欠發達地區農村垃圾治理法治化路徑研究[J].北京城市學院學報，2017，（5）.

[8]李全鵬.中國農村生活垃圾問題的生成機制與治理研究[J].中國農業大學學報（社會科學版），2017，（2）.

[9]姚金鵬，鄭國全.中外農村垃圾治理與處理模式綜述[J].世界農業，2019，（2）.

[10]創建農村生活垃圾治理基本制度——部村鎮建設司相關負責人談貫徹落實指導意見[EB/OL].中華人民共和國住房和城鄉建設部，http：//www.mohurd.gov.cn/zxydt/201511/t20151113_225572.html，20 15-11-13.

[11]張康之.論主體多元化條件下的社會治理[J].中國人民大學學報，2014，（2）.

[責任編輯：劉 斌]