立法能力：概念厘清和原理論要

劉志堅

(蘭州大學 法學院，蘭州 730000)

提要： 立法能力是地方立法主體擴容后日漸引起較廣泛關注但理論研究依然相對薄弱、滯后的重要法學法律問題。相關論著對立法能力大致有“立法產品供給能力說”“立法工作能力說”“法律規范創制能力說”“良法創制條件說”等不盡相同的定義闡釋。立法能力是與立法條件、立法保障能力等既相互聯系又有區別的概念范疇，是立法主體及其立法機構、立法人員等立法者依法有效行使立法權、創制高品質立法產品所應具備的個性特征，是立法者勝任立法工作的各種主觀條件的綜合，是立法者實際從事立法工作的能力，是國家治理體系和治理能力及其現代化不可或缺的重要組成部分。不同類型立法者的立法能力及其構成要素，兼具一般性與特殊性。立法職權、立法知識、立法理念、立法經驗是構成立法能力的一般性、基礎性要素。對立法能力可以做組織立法能力與人員立法能力，實際立法能力與潛在立法能力，立法認識能力、立法權利能力與立法行為能力等多類型劃分。

自2015年地方立法主體擴容后，立法能力及其建設問題引起了學界的關注和重視，立法能力因之逐漸成為了研究地方立法等方面的論著中廣泛使用的熱詞，立法能力建設亦成為了加強地方立法，保障地方立法質量的重點工作事項和內容。立法能力似乎因此儼然成為了盡人皆知且不言自明的法學知識，其實并不盡然。從人們具體使用立法能力概念的情況來看，立法能力雖屬具有較高知曉度、使用度的概念，但還遠不是已經達于成熟的法學知識。迄今為止，學界對立法能力本體問題的研究還十分薄弱，幾乎看不到專門總結和闡釋立法能力基本知識、基本原理的論著[1]，關于立法能力的系統完整理論知識體系尚未形成，學術研究對立法能力建設的理論引導和支撐作用還明顯不足。同時，由于缺乏成熟理論知識的供給與指引，人們對立法能力內涵外延及其構成要素等基本問題的認識還缺乏共識，且不乏失當甚至錯謬之見，并因此導致在立法能力建設實踐中出現了諸如將立法能力與立法條件、立法環境、立法保障能力相混同等不利于遵循立法工作的客觀規律，科學推進立法能力及其現代化建設的工作誤區。為此，有必要對立法能力概念進行厘清，對其基本原理予以學理解析，以消除人們對立法能力本身的認知混亂，并對促進立法能力的理論研究和立法能力建設有所助益。

一、立法能力的內涵外延

(一)立法能力的定義評析

對于立法能力概念，主要有以下四種具有代表性的觀點：一是“立法產品供給能力說”。持此說者將法律規范、法律制度視為一種公共產品，并將立法能力定義為立法主體根據并為了滿足社會的需求而依法供給法律規范或者法律制度這種特殊公共產品的能力[2]。二是“立法工作能力說”。持此說者通常將立法能力定義為立法主體有效行使立法權，履行立法工作職責的能力[3]37。有學者還進而將立法能力劃分為關于立法資格及其立法權限的立法權利能力與履行立法工作職責的立法行為能力[4]130。三是“法律規范創制能力說”。持此說者將立法能力定義為立法主體借助法律形式創制高質量的社會行為規范或者法律規范的能力[5]。四是“良法創制條件說”。持此說者將立法能力定義為立法主體依法創制良法的基本條件和保障[6]112。此外，有論著還大致在“良法創制條件說”的范疇之內，將立法能力解釋為“立法機關立法的指導思想、實體內容以及立法技術的科學性程度與立法程序的民主性程度”[7]9。

上述定義從不同視角揭示了立法能力的涵義，各有其理，對于深入理解和認知立法能力均不失積極的參考價值或指導意義。但實事求是而論，其在定義的準確性、科學性等方面還不同程度存在值得進一步討論或商榷的問題。其主要表現在以下三個方面：

1.將立法能力定義為“能力”犯了“同語反復”的邏輯錯誤。依邏輯學的定義規則，為了明確揭示被定義項的涵義，在定義項中原則上不得直接或者間接包含被定義項，否則就犯了“同語反復”或“循環定義”的邏輯錯誤[8]。立法能力作為被定義概念，包含了“立法”與“能力”兩個語詞，其中“能力”是主語、是主干、是表達立法能力本質屬性的語詞，而“立法”只是用以限定、修飾“能力”的定語。上述關于立法能力的定義雖然較好釋明了作為被定義項的“立法”概念，但都沒有對其中最具有本質性的定義項——“能力”做出解釋。將立法能力實則在不同程度上循環定義成為了“立法的能力”，均未能清晰明確揭示出作為被定義項的立法能力的本質屬性與特征。

2.將立法能力定義為規范創制能力犯了“定義過窄”的邏輯錯誤。其主要表現在兩個方面：一是不當排除了法的其他構成要素。法理學的主流觀點認為，法或法律是由法律概念、法律規范(法律規則)、法律原則等要素構成的。法律規范雖然是其中最基本、最主要的構成要素，但絕非唯一的構成要素。法律概念、法律原則同樣是重要的不可或缺的法的構成要素。因此，將立法能力定義為法律規范創制能力不夠周延。二是與立法工作對立法能力的需求不完全匹配。立法工作是一項專業性較強且深具程序性、復雜性的工作，它對立法能力的要求是多方面的，在創制法律規范的能力之外，還理應包括立法規劃能力、立法調研能力、立法評估能力、立法協調能力等多種多樣的能力。雖然，諸如立法規劃、調研、評估等此類立法能力，可能終極目標都是圍繞創制出良法而展開，與法律規范的創制能力有內在的邏輯聯系，但其在內涵外延上恐難以為法律規范創制能力所恰當包容。例如，立法調研能力主要是指編制立法調研方案、組織實施立法調研活動、撰寫立法調研報告等方面的能力，其并不直接表現為法律規范創制能力。因此，依邏輯學原理來審視，將立法能力定義為法律規范創制能力明顯犯了定義項的外延小于被定義項的外延即“定義過窄”的邏輯錯誤。

3.將立法能力定義為良法創制條件犯了“定義過寬”的邏輯錯誤?！澳芰Α蓖ǔＪ轻槍χ黧w所具有的主觀素質、條件、本領等而言的概念范疇，它并不包括主體的主觀性狀、條件之外的客觀條件及其作用。而影響良法創制的條件或者因素復雜多樣，它既有立法者主觀意志以外的各種客觀條件，又有立法者自身的諸多主觀條件；既有經濟、政治、道德、文化等眾多相關社會條件，而且有時還會有自然地理、生態環境等自然條件。如果將所有這些影響良法創制的條件或者因素都視為立法能力，顯然并不符合“能力”概念內涵外延應有的邏輯限定性，明顯犯了定義項的外延大于被定義項的外延即“定義過寬”的邏輯錯誤。此外，如果以立法指導思想、內容等的科學性、民主性的“程度”來闡釋立法能力，實則混淆了立法能力與其評價指標、外在表現之間的相互關系。立法的科學性、民主性“程度”應屬評價、衡量立法能力及其績效的關鍵性指標，是立法能力的外在表現，并非立法能力本身。簡言之，立法的科學性、民主性程度并非立法能力本身，有助于實現立法科學化、民主化的能力才屬于立法能力。立法能力與立法科學性、民主性程度的邏輯關系理應是：立法者的立法能力越強，其所立之法的科學性、民主性程度或者水平就越高。反之，立法者的立法能力越低，其所立之法的科學性、民主性程度或者水平就越低。

(二)立法能力的涵義闡釋

其實，相關論著關于立法能力定義所存在的問題，直接與在定義中未對立法之“能力”究竟是什么做出入理精當的釋明有關?！澳芰Α币辉~是在哲學、心理學、法學、管理學等多學科語境下廣泛使用的概念范疇，相關論著對其內涵外延有見仁見智的定義解釋。其中“順利完成某種活動所必備的個性心理特征”[9]“能夠勝任某項任務的主觀條件”[10]“能夠進行某項活動或勝任某項工作的才能和本領”[11]等就是對“能力”概念的最一般亦是最常見的解釋。在法學學科中，所謂“能力”通常主要是從法律關系主體依法所享有的與其自身條件、認知水平、意志因素等密切相關的某種法律資格、地位、權能等意義上來加以理解和使用的，權利能力與行為能力是關于法律關系主體能力最基本的法律與學理分類。由此不難窺見，人們對“能力”一詞的理解和使用，實際上有以下幾個方面的共識：其一，能力總是針對特定主體而言的，即它僅指某個自然人或者由自然人所組成的某個群體或者具有擬制人格的特定社會組織的能力。其二，能力總是針對特定主體的主觀特性、稟賦、素質、條件等而言的。換言之，所謂能力就是指主體的精神、心理、生理、素質等綜合呈現出的一種主觀性狀或條件，并不包括對主體的精神、心理、生理及行為等產生影響的外部性條件或因素。其三，能力總是針對主體實施某種行為、開展某項活動的主觀特性而言的，即它主要是指特定主體能夠實施某種行為、能夠勝任某項工作等的主觀條件。

參照相關論著關于能力及立法能力的通常理解，根據立法工作對立法能力的實際需求，本文對立法能力做如下界定：立法能力是立法者依法有效行使立法權、創制高質量立法產品應具備的個性特征，是立法者勝任立法工作的各種主觀條件的綜合與外顯。據此，可將立法能力的基本特征歸納為以下幾個方面：

1.立法能力兼具一般能力與特殊能力的屬性。在心理學等相關學科中，能力通常有一般能力與特殊能力之分。所謂一般能力，又稱基本能力，即主體從事各種工作或者開展各種社會活動都應具備的能力，例如常人應有的注意力、觀察力、記憶力、思維力、語言交流能力等。所謂特殊能力，則是指主體承擔或者完成某種專業性、專門性活動所應具備的特有能力。立法能力是兼具一般能力與特殊能力的能力。首先，對于所有立法者而言，立法能力屬于其從事立法工作所應共同具有的基本能力。所謂“立法者”，就是指擁有立法權的立法主體、立法主體所屬立法機構與立法人員。在立法實踐中，不只是立法主體存在立法能力大小強弱的問題，立法主體所屬立法機構、立法人員同樣也存在立法能力大小強弱的問題。就立法職責的履行、良法的創制而言，立法主體立法能力的大小強弱，實際上直接取決于所屬立法機構、立法人員立法能力的大小強弱。其次，相對于非立法者而言，立法能力當然屬于立法者從事立法工作應具備的特殊能力。它是立法者依法行使立法權、創制具有普遍約束力的規范性法律文件所必備的專業性、技術性、實踐性的特殊能力。其作為一種特殊能力主要是經過后天的有目的的培育、建設并在立法實踐過程中逐漸形成和發展起來的，具有可挖掘、可培育、可提升的特性。立法能力作為一種特殊能力，意味著立法工作同其他法律工作一樣具有高度的職業化、專門化特性，對立法人員也應進行職業化選任和管理。

2.立法能力是立法者自身立法條件的綜合。所謂自身立法條件，是相對于外部性條件而言的概念，就是指特定立法者所具有的影響立法工作質量與效率的內在因素，是立法者自身的立法知識、技能、態度、觀念、個性特點等主觀條件的綜合，是立法者對立法及其現象的認識能力與實踐能力的有機統一。立法能力的這一特性決定，立法主體要把健全立法機構、選任數量質量與立法工作繁簡程度相適應的專職立法人員作為立法能力建設的關鍵性、基礎性工作來抓，在立法工作中盡量避免立法主體的主導性、協調性、參與性明顯不足的“外包”式委托立法模式，避免過度依賴外聘立法顧問從事立法工作的情況。

3.立法能力是立法者勝任立法工作的能力。立法能力實際就是一種工作能力，一種對立法這種專門性工作的勝任能力。立法者是否具備立法能力，最基本的識別標準就是其能否高質量地完成立法任務，實現特定立法工作目標，并最終產出高質量的立法工作成果。當然，對于不同的立法者，衡量其立法能力的標準并不是完全相同的。例如，對于立法主體而言，衡量其立法能力大小強弱的關鍵就在于看其給社會所供給的立法產品的質量。在通常情況下，立法主體的立法能力與其所供給的立法產品質量應呈正比例關系，即立法主體的立法能力越強，其所產出的立法產品質量就越高。反之，立法主體的立法能力越弱，其所產出的立法產品質量就越差。再如，對于立法人員而言，衡量其立法能力大小強弱的關鍵，就在于看他能不能高效率、高質量地完成特定立法工作任務。由于立法工作涉及較多的工作環節，且不同工作環節的具體工作目標和任務不盡相同，對立法人員的能力要求相應也會有所不同，立法主體應在立法人員立法能力培育和建設方面增強針對性、實效性，重視立法工作技能的培訓。

4.立法能力是一種外顯的、可評價的能力。由于立法能力是立法者的各種主觀條件、因素共同有機作用所呈現出的一種人格特性，是特定立法者在立法實踐中所展現出來的一種專業素質、才能、本領，因而其具有外顯性，是可以被人們通過立法主體及其立法機構、立法人員的言行、立法工作成效等直接感知并進行評價的能力。

5.立法能力是國家治理能力及其現代化不可或缺的重要組成部分。在全面推進依法治國，建設社會主義法治國家的時代背景下，國家治理能力的核心就是法治能力，而法治能力的核心就是立法能力。因為，“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，國家治理現代化的過程實際上就是以高品質立法為引領而實現良法善治的過程[12]，如果行使立法權的國家機關立法能力低下就不可能構建起完善的作為國家治理體系骨干支架的法治體系，就不可能形成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的法治能力。因此，立法能力及其現代化既是國家治理能力及其現代化的重要內容，又是其重要依托和衡量標準。所謂立法能力現代化，簡言之就是具有先進性、現代性的立法能力，即立法主體所具有的與創制符合法治現代化標準的高品質立法相適應的主觀條件和穩定的個性特征。

二、立法能力的構成要素

(一)立法能力要素概念的廓清

所謂立法能力要素，亦稱“立法能力因素”，是指構成立法能力的基本成分或內在因素。關于立法能力要素，雖然相關論著鮮見理論闡釋，但在類似于構成要素或者實質上就是在構成要素意義上述及立法能力內容、要求者卻不乏其例。例如，有論著認為立法能力包括“立法主體組織配置、人才配置、立法立項、立法起草、立法評估、立法監督、立法經費保障等多個方面”[6]112；有論著將影響和制約立法能力的因素歸結為了立法理論、立法者素質、立法的物質條件與立法機制四個方面[13]；有論著認為立法能力包括立法預測、立法規劃、立法主體、立法手段等多方面的因素[14]。此外，還有論著還實際上把認識、機構、人員、經費、機制等視為了立法能力的要素[3]39。透過這些觀點，并不難窺見學界在立法能力要素的認知與歸結方面雖有了一些積極的思考與闡述，但其成熟度還有所不足。其主要表現在以下兩個方面：一是觀點雜陳、莫衷一是，尚未形成基本的研究共識；二是普遍存在將立法能力要素與立法條件相混同的情形。究其成因，顯然與學界對立法能力概念及其本質屬性、一般特征的理論認知不清晰、不到位有關。

其實，立法能力及其要素與立法條件、影響立法能力的因素雖有十分緊密的內在聯系，但絕非同一概念。立法能力的本質屬性所決定，其構成要素通常應具有鮮明的主觀性以及與立法者的自然性狀不可分離的特性，理應僅限于那些能夠直接反映立法者的自然物理性狀(如立法主體的現有機構、人員、工作機制以及立法資格、權限等；立法工作者的生理、心理健康狀況等)與主觀意志性狀(觀念、知識、經驗、意志力等)并直接決定或者影響制約立法能力強弱的內在因素，而不應包括那些不以立法者的主觀意志為轉移的諸如立法體制、立法政策、立法人員編制、政治環境、社會公眾法律意識、自然地理環境等對立法能力與立法工作產生影響的外部性條件，以及為立法者開展立法工作所必須的外在物質條件(包括辦公場所、辦公設備、經費保障等)。而所謂立法條件，則是指能夠影響立法工作及其質效的全部影響因子，它既包括立法者自身的主觀條件，也包括不以立法者意志為轉移的或者具有外部性的客觀條件。因此，立法條件與立法能力及其要素之間具有邏輯上的屬種關系、包含與被包含關系，立法能力及其要素是內因，是具有決定性的立法條件，離開了立法能力的立法條件就無從談起。但立法條件并不僅限于立法能力及其要素，還包括從立法者外部對立法工作及其質效等形成直接和間接影響的客觀條件、客觀環境等。對于創制良法而言，立法能力建設、立法能力要素優化通常屬于立法者主要是立法主體自身的工作任務與責任，是具有基礎性甚至終極意義上的決定性的條件，是立法者可以充分發揮其主觀能動性、創造性的重要方面。但如果僅依賴立法者自身的主觀能動性，而缺乏外部性的優良立法條件或者環境的保障，往往也難以切實實現良法創制等立法工作目標。立法者要優質完成立法工作，創制出為社會所需要的良法，還有賴于相關的其他黨政機關、社會各方各負其責、各盡其能、廣泛參與立法工作，并為立法工作提供必要的支持、營造優良的社會環境。簡言之，要創制出高品質的立法產品，既需要加強立法者的立法能力建設，也需要加強社會相關各方的立法保障能力建設。因此，理清立法能力與立法條件的相互關系，有助于合理劃分、配置立法者尤其是立法主體與其他相關國家機關在立法工作中的義務與責任，形成內因與外因相結合、內生動力與外生動力相協同的良法創制合力。

(二)立法能力要素的理論歸結

根據本文對立法能力及其要素的理論認知和界定，參考相關論著對能力要素以及立法能力建設內容等所作的論述，結合立法工作及其對立法能力需求的實際，可將適用于所有立法者的一般立法能力要素歸結為立法職權、立法知識、立法意識、立法經驗四個方面。關于立法能力的這四個要素，同時還既是立法主體、立法機構加強立法能力建設的主要路徑依賴，又是評估特定立法者立法能力大小強弱的基本標準。

1.立法職權。所謂立法職權，在此是對立法者依法享有的立法權限職能與立法工作職權的概稱。其對于立法主體而言，就是指法律賦予它的立法事權范圍，即立法主體可以針對哪些事項，在多大的權力限度之內進行立法的職責權限；對于立法主體所屬立法機構與立法人員而言，則是指其行使立法職權或者開展立法工作的職責權限范圍。對于立法者來說，如果不享有相應的立法職權，就不可能具有立法者資格，也就因之不可能具備立法能力。因此，立法職權是立法能力的基礎性、前提性的構成要素。因立法主體及其立法職權，《立法法》有專門的規定，且已屬公知性知識，故在下面僅對其他立法者及其立法職權做以簡要論述。

(1)關于立法機構及其職權?！傲⒎C構”一詞在相關論著中的運用較為復雜。最常見也是最主要的用法有以下四種：一是指擁有立法權的最高國家權力機關或者代議機關[15]。在我國僅指享有法律制定權的全國人大及其常委會。二是指擁有立法權的中央與地方權力機關或者代議機關。在我國就是指擁有法律、地方性法規、自治條例、單行條例立法權的國家和地方權力機關及其常設機關[16]。三是泛指享有廣義立法權的全部國家機關。在我國就是指有權制定從法律到行政規章的所有法律淵源的權力機關及其常設機構、行政機關[17]。四是在研究地方立法能力問題的文章中多指地方立法主體所屬的從事或者主要從事立法工作的法制機構，包括享有立法權的地方人大及其常委會所設立的法制委員會等享有部分立法職能的權力機構、法制工作委員會等立法工作機構，以及擁有規章立法權的地方人民政府所設立的法制工作機構等。本文所稱立法機構是從第四種用意上而言的。

在立法能力的研究視域之內，立法機構既是立法主體立法能力的構成要素，又是立法能力的承載者或主體。一方面，相對于其所在的立法主體而言，立法機構是立法主體有效行使立法權的組織要素與保障，是立法主體立法能力的構成要素，是立法主體立法能力生成、提升、加強的前提條件。如果沒有健全的立法機構，立法主體就不可能具備履行立法權責、創制良法的能力。所謂健全的立法機構，就是要求立法主體所設立的立法機構應具備要素齊備、繁簡得當、權責清晰、分工明確、協調運轉、統一高效的基本組織特性，符合合法化、科學化、制度化的要求[18]，能夠充分滿足、勝任立法主體創制高質量立法產品的實際需要。另一方面，就立法機構自身而言，又屬于依法享有一定立法或者立法工作職權并應具有相應立法能力的機構。立法職權同樣是其成為立法機構、成為立法者的基礎性、前提性條件，如果沒有這種立法職權，其立法能力也就無從談起。

立法機構的立法職權，因其性質、任務的不同而相應有所不同。例如，對于地方有立法權的人大設立的相關專門委員會而言，可因其享有對地方性法規的部分審議權或者統一審議權而成為享有一定立法職能的立法機構。其立法能力因取得這種立法權限而生發，并因對地方性法規草案以及其他屬于其審議職權之內的立法事項的審議質量好壞而論高下。對于地方有立法權的人大常委會所設立的法制工作機構而言，可因其享有擬定立法計劃草案、擬定法規草案、組織論證修改法規草案、組織開展立法調研和立法評估等立法工作職責權限而成為立法機構。其立法能力因享有立法工作職權而生發，并因立法工作質效好壞而論高下。

(2)關于立法人員及其職權。關于立法人員，有論著認為狹義上是指在立法主體直接從事立法工作的內部工作人員，在廣義上是指一切實際參與或者影響立法活動的人員[19]。本文認為，作為立法能力構成要素的立法人員，應限于構成立法主體組織要素的立法人員，而不應包括立法主體所聘請或者邀請參與立法工作的立法顧問、專家學者、公民代表等外部性人員。同時，若僅將立法人員限定為立法主體中“從事立法工作的內部工作人員”，顯然也有失妥切。以我國權力機關的立法為例，人大代表、常委會委員是作為立法主體的人民代表大會、人大常委會的組成人員，是直接行使立法權的人員，是典型的立法人員，并不應將其排除在立法人員之外。因此，本文所稱立法人員是指在立法主體中依法擁有并行使特定立法權能，以及從事日常立法工作的人員。據此，可將立法主體的立法人員劃分為擁有立法權能的人員與立法工作人員兩類。

所謂擁有立法權能的立法人員，是指那些依法享有對特定立法事項的審議表決等立法權限的立法人員，例如設區市的人大常委會委員就享有對地方性法規的審議表決權，法制委員會委員就享有對地方性法規草案及其修改意見建議的審議表決權。所謂立法工作人員，則是指在立法工作機構中從事特定立法工作，擁有相應立法工作職責權限的人員。立法人員既是立法主體、立法機構立法能力的構成要素，同時又因享有相應的立法職責權限而成為可被評價立法能力的立法者。當然，因立法人員實際享有的立法職權等的不同，他們的立法能力及其評價內容、重點也會相應有所不同。例如，對于擁有立法權能的立法人員而言，其立法能力就主要表現為立法審議能力；對于立法工作人員而言，其立法能力則主要表現為立法工作能力。

人員在任何組織體中都是具有決定性的要素，是任何組織內部控制的必要因素。立法人員構成了一切立法活動中的主體因素[20]，立法主體的立法活動具體體現為了由立法人員依照法定程序所實施的立法決策、規劃、調研、起草、論證、評估、審議、協調、表決、發布等一系列活動。因此，立法人員是立法主體及其立法機構的立法能力及其生成、提升的核心要素，是影響立法質效的關鍵所在，立法主體及其他有關黨政機關應當將立法人員及其隊伍建設作為提升立法能力、切實保障立法質效的重點工作來抓。在擁有立法權能的立法人員的立法能力建設方面，除應加強立法知識培訓、立法理念培育、立法實踐訓練之外，應著力優化人員結構，適度增加具有法律專業背景和立法實踐經驗的人員數量。在立法工作人員及其隊伍建設方面，既要重視“量”的合理滿足，配備與立法工作繁簡程度相適應的一定數量的立法工作人員，更要重視對其“質”的甄別、把關與塑造，力求使所配備的立法工作人員具備或者經過較短時間的努力可以具備勝任各種立法工作的政治素質、學識素質、業務素質、能力素質、品行素質[21]。

2.立法知識。所謂立法知識，就是立法者所獲取、儲備、掌握并能夠運用到立法工作者中的各種相關智力成果。其大致可以劃分為以下兩類：一是理論性知識，即為從事立法工作所需要且具有基礎性、綜合性、原理性、一般性的文化知識，包括法學學科知識與其他相關學科的知識。法學學科知識主要包括與立法密切相關的理論法學、部門法學基礎知識，以及黨和國家關于立法及其工作的政策性知識等。其他相關學科知識，則是指創制立法文件一般應具備的或者在創制特定立法文件中應具備的諸如語言修辭學、邏輯學、政治學、經濟學、管理學、行政學、社會學、生態學等其他相關學科的基礎知識。理論性知識是立法者的基本知識修養，是生成立法理念、形成立法能力的知識基礎與前提。二是應用性知識，即為從事立法工作所需要且具有技術性、經驗性、應用性的專業或者專門知識。其主要表現為立法技術。

關于究竟何者為立法技術，相關論著對其有諸如“技術規則說”[22]“方法和操作技巧說”[23]“方法與技能說”[24]以及“法的表達技術說”等不盡相同的理解和認識。本文認為立法技術作為可表現為一定技術規則、技術范式的實用立法方法和操作技巧，不應僅限于對立法內容和形式的科學設計與表達，還應包括人們在長期立法實踐過程中所積累的、充分反映不同立法工作規律的具體工作方法、操作技巧或技能等。據此，可將立法技術大致劃分為立法行為技術與立法表達技術兩類。所謂立法行為技術，是指實施立法準備、立法規劃、立法調研、立法提案、立法論證、立法協商、立法審議、立法評估等特定立法活動中的實用方法、操作技巧。所謂立法表達技術，則是指科學設計、起草立法文本以及在立法文本中具體設定、表達法的構成要素等方面的技術。立法技術作為立法知識的重要組成部分，對于立法者立法能力的養成，以及其能否真正履行好工作職責、創制出良法具有至關重要的影響。如果立法者沒有掌握嫻熟、高超的立法技術，沒有實際運用立法技術的能力，要創制出科學、合理、規范、精準的立法幾無可能。因此，加強立法能力建設必須既要重視對立法者的理論性知識傳授，更要特別重視立法技術知識的學習與培訓。

3.立法理念?！胺墒前凑掌湟饬x必須服務于法律理念之物”[25]，因而立法者的立法理念是立法能力極其重要的構成要素。關于立法理念一詞，通常被人們在立法的理性認識、立法價值觀、立法終極目標及其追求等意義上定義和使用。例如，有學者認為立法理念是“立法者在立法創立過程中對法律的內在本質、價值以及其運行規律形成的理性認識”[26]，是“法律制定及運用之最高原理”[27]，它“包含了人們關于立法的認識、思想、價值觀、信念、意識、理論、理性、理想、理智，又涵蓋了上述思維產品的表現物，如立法目的、目標、宗旨、原則、規范、追求等”[28]。由此可知，立法理念是立法能力的認識論要素，是升華了的立法觀念、立法意識，是人們對立法及其活動的屬性、規律、價值取向等的深層次的理性認識，而非感性認識層面的普通法律情感、法律心理與法律認知。

立法理念可謂立法之靈魂，是直接影響甚至在一定程度上決定立法目標、方向、風格與質量的重要因子，是立法者能不能創制出良法的關鍵性甚至有時是決定性的因素。在通常情況下，立法理念的健全程度與立法能力的強弱呈正比例關系，即立法者的立法理念越健全、越先進，其立法能力就越強，所創制的法律規范制度的質量就越高。反之，如果立法者沒有樹立起具有科學性、正當性、全局性、系統性、穩定性、先進性等特性的立法理念，就不可能有較強的立法能力，就難以做好立法工作，創制出好的法律。因此，要加強立法者的立法能力，應多措并舉著力培育其先進的立法理念。

對于現代立法應當樹立什么樣的立法理念，相關論著不乏論述，其中樹立科學立法、民主立法、依法立法、人本立法、客觀立法、平衡立法等理念是最具代表性的觀點。中國特色社會主義新時代的立法者除應培育并樹立上述這些立法理念之外，還應如有論著所言，要重點培育并樹立問題立法、超前立法、綠色立法、控權立法、精品立法等立法理念或意識[29]。

4.立法經驗。所謂立法經驗，在此主要是在立法實踐經歷意義上而言的，是指特定立法者實際從事立法工作或者立法活動的經歷，以及其對立法工作的實踐性認知狀態。實踐是人們認識客觀世界，提高能力和培養素質的重要源泉，“無論何人要認識什么事物，除了同那個事物接觸，即生活于(實踐于)那個事物的環境中，是沒有法子解決的”[30]。任何能力都是存在于具體的實踐活動并在實踐活動中形成、發展并表現出來的。立法活動是為現實社會創制法律規則的活動，是為各類社會主體配置權利義務關系與內容的活動，是以社會實踐為基礎的活動。無論是立法知識的獲得，還是立法技術的掌握均離不開各種立法實踐活動。因此，立法實踐經驗既是構成立法能力的要素之一，也是評價立法能力的重要指標。在通常情況下，立法者開展或者參與立法工作的實踐機會越多、時間越長、環節越多、內容越豐富，對立法及立法工作的認識就越全面深入，獲取的直接立法經驗就越豐富，立法技術就越嫻熟，立法能力就越強。在立法工作實踐中，加強立法能力建設既要重視通過培訓、調研、學習交流等途徑獲取間接立法經驗，更要特別重視通過開展各種富有實效的具體立法活動，培育立法人員的直接立法經驗。

當然，以上所論立法能力要素只是針對所有立法者的立法能力而言的，是關于立法能力的一般的或者基本的構成要素。但并不能因此而否定在這些基本要素之外，還存在與特定立法者的自然屬性等相適應的特殊的立法能力要素。例如，就立法主體立法能力的構成要素而言，除了立法職權、立法知識、立法理念、立法經驗之外，還理應包括諸如立法機構、立法人員、立法機制等要素。

三、立法能力的類型劃分

對立法能力的類型化分析，是深化立法能力理論研究的基本方法和路徑，對于深入認知立法能力的內涵外延，把握不同類型立法能力的特性、要素及其相互作用的規律，指導有關立法主體富有針對性地加強立法能力建設等具有重要的意義和作用。因之，有論著對立法能力已經做了一些初步的、有益的類型化分析。例如，有論著借鑒法學上關于權利能力與行為能力劃分之觀點，對立法能力做了權利能力與行為能力的二元化區分，認為立法權利能力包括了立法主體資格及其所獲立法事權兩個層次，立法行為能力是立法主體通過自身的人財物等要素及實際立法行為來完成立法權和立法權利能力所賦予的立法任務的能力[4]123-130；有論著將立法能力現代化歸結為了科學立法能力現代化與民主立法能力現代化[7]9；有論著主張地方立法機構應當重視綜合概括能力、組織協調能力、文字表達能力和統一審議能力的提升[31]。本文認為對立法能力還可依據下列不同的標準做進一步的類型化研究。

1.組織立法能力與人員立法能力。所謂組織立法能力就是以組織或者機構形態存在的立法者的立法能力，主要包括立法主體及其立法機構的立法能力。組織立法能力是立法主體及其立法機構的立法職權、立法人員、立法知識、立法理念、立法經驗、立法機制等要素有機構成的立法工作能力，其核心是良法創制能力。人員立法能力，是立法人員勝任立法工作的能力，它的強弱是由立法人員本身的職權、知識、理念、品行、實踐經驗以及綜合素質等諸多因素所決定的。人員立法能力是組織立法能力的基石，是組織立法能力中具有根本性、決定性的因素，它直接決定組織立法能力的強弱。在通常情況下，人員立法能力越強，組織立法能力就越強。反之，人員立法能力越弱，組織立法能力就相應地弱。

2.實際立法能力與潛在立法能力。依據立法能力生成與外顯特性的不同，可將其劃分為實際立法能力與潛在立法能力。所謂實際立法能力，是指已經具備并在具體的立法活動中顯現出來的立法能力，是可以由直觀直覺而感知的立法能力。例如，通過立法人員在開展立法工作過程中所顯現出的立法知識、立法理念、立法行為等的狀態，就可感知到其實際立法能力的大小強弱。所謂潛在立法能力，則是指為立法者自身所蘊含的尚未被開發、挖掘、培育的立法能力或者能力傾向。例如，經過正式的立法專業知識培訓、加強立法機構力量配備、完善立法機制等途徑可以生成或提升的立法主體的立法能力就屬于潛在立法能力?！皩嶋H能力和潛在能力是不可分割的。潛在能力是實際能力形成的基礎，實際能力是潛在能力的展現?！盵32]因此，在立法者的立法能力建設方面，必須既要重視對其實際立法能力的綜合有效運用，更要重視對其潛在立法能力的開發挖掘，從而不斷促進和升華實際立法能力。

3.立法認識能力、立法權利能力與立法行為能力。就針對立法工作而言，將立法能力劃分為立法權利能力與立法行為能力并不太周延，理應將立法認識能力同時作為該分類的子項。主要理由在于：從法理學論著對權利能力、行為能力的界定到相關論著關于立法權利能力與行為能力的闡釋，立法權利能力通常是針對立法權與立法主體資格的有無而言的，立法行為能力主要是針對立法的實際操作能力或者行動力而言的，屬于與認識能力相對應的實踐能力、操作能力的范疇[33]，無論是立法權利能力還是立法行為能力均在邏輯上難以包容立法認識能力。但立法認識能力，恰恰是做好立法工作、創制良法不可或缺的重要能力。因為，立法行為在本質上是立法者自覺的、有目的的活動，是受立法認識的引導和限定的，如果立法者缺乏必要的立法知識，沒有樹立起科學的立法理念，缺乏起碼的立法認識能力，就不可能履行好立法工作職責。所謂立法認識能力，就是立法者正確理解、認識、把握立法權及立法活動的特性、機理、規律等的能力，是創制優良立法產品最重要的心理基礎與條件。它主要由立法所需相關知識的獲取能力(包括學習研究能力、知識更新能力、知識再現能力等)與立法所需相關思維能力(例如法律思維能力、邏輯思維能力等)構成，以立法知識、意識、理念等為主要表現要素。立法認識能力主要通過學習、實踐等途徑生成和提升。

除了以上基本分類之外，還可依據不同的標準對立法能力做其他類型劃分。例如，以立法活動的進程、階段性目標任務等對立法能力需求之不同，可將其劃分為立法決策能力、立法規劃能力、立法起草能力、立法評估能力、立法審議能力、立法備案審查能力、立法協調能力、立法調研能力等；以國家對立法的基本質量要求為根據，可將其劃分為科學立法能力、民主立法能力、依法立法能力、精細立法能力等。