加拿大聯邦主義視野下的立法權分配和憲法司法審查

關鍵詞 加拿大 聯邦主義 立法權分配 憲法 司法審查

作者簡介：何曉琦，福建江夏學院金融學院教師，加拿大安大略省律師協會（LSO）會員，研究方向：比較憲法與行政法、法經濟學。

中圖分類號：D9711 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.123

一、綜述

加拿大是一個典型的聯邦制國家，聯邦主義是加拿大的立國原則之一。聯邦主義本身是指多個權力中心，是相對于單一權力中心（unitary systems）而言。Federalism（聯邦主義）和另外一個詞confederalism（邦聯主義），都來源于拉丁文詞根foedus，意思是“正式的協議或契約”。近年有關聯邦主義的研究，主要包括聯邦主義的分類、思想淵源、國家治理優勢，以及聯邦國家體制穩定性的緣由、分權制、公平分配和政治哲學等幾個方面的研究。比較重要的有King（1982）、Elazar（1987）、Riker（1993）等人從政治組織、政治秩序的角度對中央政府及聯邦之間關系的界定。Watts（1998）和Norman（2006）等人對聯邦內邊界的成因，以及中央政府和各聯邦之間權力分配（立法權、行政權、司法權和修憲權力）和權力共享的研究。在司法權的分配上，Follesdal（2001），de Schutter（2011）等認為最重要的是處理好中央和聯邦之間相對緊張的司法權沖突問題。

19世紀后，聯邦主義建國在世界上大行其道，絕大多數大國，如美國、澳大利亞、加拿大、印度等，均實行聯邦制。聯邦主義在當代的意義不言而喻，一個大國既要保證中央的權威，又要保證地方政府的自由度和社會經濟發展的活力，聯邦制是一個很好的選擇。加拿大和美國的聯邦體制，都是指聯邦和各?。ㄖ荩┲g的分權。聯邦制實施的成功與否在于中央和地方多權力中心之間的平衡，而這種權力的平衡來自于憲法授予的立法權分配的平衡。Ronald Watts（1999）對當代聯邦體制總結了四個特征：（1） 至少有兩個層面的政府，且可以分別發布政令;（2）不同層面政府發布政令的權力來自于憲法規定;（3）憲法規定不同層面的政府實行分稅制，以保證各級政府的正常運行;（4）成文《憲法》不能由單方面取消（聯邦或?。?。加拿大聯邦強調憲政立國，注重法庭的法理解釋，較好地解決了聯邦中央政府和地方政府的關系。本文從近年來加拿大典型的憲法司法審查判例出發，研究總結加拿大聯邦和省級政府在立法權分配上的基本原則，對于處理中央和地方立法權之間的沖突、加強中央政府權威和發揮地方政府的積極性，在新形勢下有較強的現實意義。

二、加拿大立法權的分配

加拿大憲法的目的是為了建立、分配和限制政府的權力。加拿大憲法分為三個部分：成文法、不成文法和法庭判例。成文法包括一系列憲法性的法律文件;不成文法則包括英格蘭和加拿大的憲法原則和憲法傳統;此外還有法庭判例形成的普通法原則。成文法中最重要的有兩部，分別是1867年和1982年《憲法》。聯邦政體下，省一級政府并不是聯邦政府的附屬或派出機構，它們分別在各自管轄權內擁有強大的立法權。

（一）聯邦議會的立法權

加拿大聯邦政府的立法權主要集中在國防、外交、省際貿易與通訊、貨幣、航海、刑法和公民權利方面，包括：

1. 和平、秩序與善政

1867年加拿大《憲法》第91條授權聯邦議會“make laws for the peace， order ， and good government”，即“和平、秩序與善政”（POGG），這是加拿大立憲主義中最重要的內容，包括三個方面：（1）國會有權制定臨時措施以應對國家突發事件或者危機，即使這種突發事件還沒有發生。例如，國會可以在 ?重大經濟危機時期進行政策干預。（2）對立法權不明確的領域的立法權被授予國會。例如，在1867年《憲法》中沒有規定聯邦公司的合并、加拿大在簽署國際條約中的義務等事務，國會則對這些領域擁有立法權。（3）國會對全國性事務擁有立法權。國會有權對“國家關注的事務”進行立法，這些事務跨越單個省份，或者本身就是國際事務，是某一個省的立法權無法完成的。

2. 商業與貿易

1867年《憲法》第91條第（2）款規定，國會有權制定商業與貿易方面的法律，但國會的立法權受到非常嚴格的司法解釋限制。國會不允許就某個特殊的貿易或行業進行立法，例如保險行業。在《憲法》第92條第（2）款則規定，國會只能對涉及到省際和國際的商業貿易立法，并且這些法律必須“影響到整個國家貿易的法律通則”。聯邦最高法院在General Motors of Canada Ltd. v. City National Leasing一案中確立5條審查原則：（1）是否屬于普遍性的監管法規;（2）是否在同一個監管機構的監督之下;（3）是否屬于一般性的法規而不是針對某個行業的監管;（4）是否只是適用于某個特定省而不適用于整個聯邦;（5）當不包括省份和地區時，會影響到法律在全國范圍內的執行。

3. 刑事立法

根據1867年《憲法》第91條27款，聯邦國會具有刑事犯罪和訴訟程序的唯一立法權?！缎谭ǖ洹返念C布是國會對刑事犯罪擁有立法權的標志，除了謀殺、搶劫等傳統罪名，聯邦刑事立法還涉及槍支控制、煙草銷售、毒品控制、環境污染，以及高科技和后現代社會可能出現的新型犯罪形式，比如克隆人、人類基因工程犯罪等。作為普通法國家，每年更新的大量判例，則是法官和律師在實踐中最重要的參考內容。這些判例對法律條文的解釋以及判決結果，才真正具有法律效力。1867年《憲法》s.92（15）授權省級立法機構有權制定省級刑罰（罰款或監禁），省級刑罰是“準刑法”，確保省級立法機構制定法令的實施，包括交通法、商業法規。

4. 印第安人和印第安人保留區土地

1867年《憲法》中，聯邦國會對“印第安人，以及印第安人保留區的土地”擁有所有的立法權。但在省一級立法中，除非對印第安人另有規定的特權，省級法律適用于省內的印弟安人。例如，省交通法適用于穿過印第安人保留區的公路。

（二）?。ǖ貐^）級的立法權

加拿大省級政府的立法權主要在教育、健康、自然資源、財產和民事權利、交通等領域。

1. 財產和民事權利

1867年《憲法》s.92（13）授予省級立法機構擁有制定“財產和民事權利”法律的特權。包括財產、合同、民事侵權的相關法律，以及勞工關系、工作場所安全標準、精神健康、人權、交通、環境保護、保險、從業執照、兒童保護、家庭財產分割、子女和配偶的贍養、收養和監護權、消費者權益保護、資本市場監管、社會救助和社會福利、遺囑和遺產、土地開發，等。但省級立法機構在兩個很重要的領域受到了限制。第一，有關銀行業務的審批、破產、專利、版權的立法權屬于聯邦國會。第二，省級立法機構不能有跨省的立法行為，不能制定涉及外省的財產和合同權利的法律。

2. 健康

聯邦國會在保護健康方面的立法上起著重要作用，包括《刑法典》內的許多法文都有涉及。但省級立法機構擁有對健康方面的基本司法管轄權，包括對本省醫院、財產和民事權利的司法權，以及健康保險、醫護專業人員的行業管理。每個省都有針對本省居民的健康保險計劃，由健康保險支付醫生的治療費用、以及所有的住院費用。實踐中，因為涉及到聯邦政府對各省健康保險的醫療補貼，各省相關立法都受到聯邦的《加拿大健康法》有條件的制約。各省提供給本省居民的醫療服務和健康保險只有達到《健康法》的要求，聯邦政府才將相應款項全額撥付給各省。

3. 教育

根據1867年《憲法》第93條，各省在教育方面擁有廣泛立法權，包括公立和私立學校，涵蓋小學、中學和中學后教育（大學和?？疲?。盡管聯邦政府對各省的大學都有財政撥款，但聯邦國會對教育沒有立法權（軍事院校、印地安人保留區內的學校除外）。

4. 市政機構

加拿大的市（鎮）本身不是立法主體，但根據1867年《憲法》s.92（8），市（鎮）政委員會的立法權來自省一級法律的“授權”（delegate），這些法律被統稱為by-laws（地方法規）。例如多倫多市歷史上一共通過1.8萬項地方法規，很多仍然生效，市政廳的網站上可以查詢到1834年以后通過和修改的所有地方法規?！抖鄠惗嗍姓▍R編》包括950章，每章都是獨立的地方法規，最受市民關注的包括：噪音管理（591章）、動物控制和管理（349章）等。

5. 司法行政管理

加拿大1867年《憲法》s.92（8）賦予省一級行政機構擁有司法行政管理的權利，包括組建省級及以下所有的法庭（民事和刑事）、維護治安、制定民事訴訟程序等。但是，刑事訴訟的程序、省高級法院法官的任命和薪酬則由聯邦負責。

三、聯邦體制下的司法違憲審查

聯邦體制下，立法權在不同層面政府之間分配，但聯邦和省對這種分權規定的并不是十分明確，往往出現立法沖突問題。而立法權的分歧，最終由法庭來仲裁的。1982年《憲法》s.52（1）規定：憲法是加拿大的最高法律，所有其它法律如果和憲法規定的不一致，依據不一致的程度全部或者部分沒有約束力或無效。經過多年的司法實踐，加拿大的法庭在處理聯邦與省立法權沖突時，大致建立了三個憲法司法審查的基本判斷原則。第一條原則是“法律本意”（pith and substance），確定聯邦或省級法律的合法性。第二條原則是“司法管轄權豁免”（interjurisdictional immunity），確定省級法律是否對特定聯邦個人或實體的適用性。第三條原則是“聯邦最高權威”（federal paramountcy），決定可操作性，解決當省級法律與聯邦法律發生沖突時的情況。

（一）法律本意原則

從詞義上來講，是指自然的、本質的意思。從立法角度看，就是立法的本質、立法的本意?！胺杀疽狻笨梢哉f是一切立法根本所在，偏離了“法意”，立法就成為無根之木、無源之水。這是聯邦國家立法權分配中最重要的一條原則，具體包含三個方面內容：

1.有效性測試

有效性測試包含兩層意思：首先，必須有明確的立法主題和內容，并且憲法也已經明確了立法權的立法層次（省或聯邦）;其次，一項立法不符合“法律本意”而處于無效時，說明對應的另一個立法層次對這項立法內容不僅是有效的，而且同時具有排他性（exclusively）。在Chatterjee v. Ontario（Attorney General）一案中，大法官Binnie J.認為：法庭對一項法律是否有效的憲法審查應當對兩個方面內容進行檢驗：一是立法主體的立法目的是什么;二是法律執行的效果如何。前者是對法律文本的審查，包括文本里面所包含的目的、條款、序言等;以及所有文本外部的相關資源，如法庭辯論等。后者則審查兩方面的內容：（1）審查法律實施后在整體上如何影響到相關方的權利和責任;（2）審查已往的實踐中或者對未來預期的執行中的效果。一項執行效果不佳的法律要么立法原則和技巧上存在很大的不足，要么就是目前條件下還不具備立法基礎。

立法主體是否越權也是實踐中有效性測試的一個簡單辦法，可以直接對法律的立法層次進行合理歸類，如果法律被恰當地劃分在相應的立法主體的管轄權限內，則被稱作“在正當的權限內”（intra vires）;如果法律被不恰當地劃分在另一個層次政府的立法權限內，則被稱作“越權”（ultra vires）。

2.伴隨效應和兩面性

伴隨效應（incidental effect）是指省級法律如果和省級政府的核心權力相關，盡管這項立法權可能涉及到聯邦立法的排它性，但省級立法機構的立法仍然是有效的。伴隨效應存在的原因是聯邦和省級行政事務管轄權重疊而引起的立法交叉，實踐中十分常見。例如，省政府可以對轄區內的飛機引擎制造商征收相關稅收，但航空領域事務的立法則屬于聯邦國會的排它性立法權。法庭對這類法律進行“法律本意”憲法審查時，主要考察法律中占據主導地位的特性以及法律在實踐中的效果。在一些法庭案例中，盡管法律特性界定明確，仍然很容易同時歸入聯邦和省級的核心管轄權力中，這個就是立法權分配的兩面性（double aspect），兩面性和伴隨效應往往同時存在。經典的例子就是“危險駕駛罪”，它同時觸犯了聯邦的《刑法》和省級《道路交通法》。在加拿大衛生部訴BC省PHS社區一案中（Canada （Attorney General） v. PHS Community Services Society），聯邦最高法庭確認：“在實踐中，聯邦和省的司法管轄權是經常重疊的，因此兩級政府均可以在這些重疊的領域為自身有效目的而進行立法?！边@條司法解釋明確了對于重疊立法領域的兩級政府立法分配權的原則。

3.附屬權力原則（ancillary powers doctrine）

不同層面的立法并非如“伴隨效應”那樣只是簡單的重疊，而是一個層面的立法權“侵入”了另一個層面的立法權。這個時候，法庭運用“附屬權力原則”來審查法律是否違憲。這條原則的主要內容就是“相關性”分析，亦即法律是否真實地和相關事件有關，或者說，當法律和一個事件相關時，事件本身并非它所關注的中心點?！案綄贆嗔υ瓌t”確定法律有效性的時候，主要檢驗法律侵入另一個層面立法主體的程度。如果是深度侵入，要檢驗和判斷法律條款在立法預案可操作的“必要性”;如果是輕度侵入，則要檢驗法律條款和立法預案的立法目的。相關的一個判例是Kirkbi AG v. Ritvik ?Holdings ?Inc.，這個案例是有關商標侵權和民事責任賠償的。聯邦最高法院維持了聯邦法律的民事責任賠償，因為大法官認為聯邦法律所制定的相關商標保護法條和民事賠償是不可分割的，盡管在立法權分配上，省級立法擁有排它性的財產和民事權利的立法權。

（二）跨司法管轄權免疫原則

盡管根據“法律本意”原則在普遍適用的情況下，省級法律是有效的而且沒有違憲，但是如果省級法律試圖介入一些由特定聯邦法律規制的個人、企業和事務，則可能是違憲的。例如，省級勞動法對省內大多數工作場所都適用，但對于適用于聯邦法律且具有“排它性”的工作場所則是無效的，如由聯邦法律規制的銀行業。對于這種情況，省級法律被稱作為“無效的”，這條法律原則就是“跨司法管轄權免疫原則”。

實踐中，判定這種排它性立法權是否成立，需要認定聯邦國會和省級立法機構能否確保本級政府完成自己特有的排它性職責。憲法判例Canadian Western Bank v. Alberta中，最高法院大法官作了詳細的法理性解釋，對跨司法管轄權進行界定，詳述它和“排它性”立法權（專有立法權）間的關系，同時也解釋了這條原則的核心內容，它的前提是以 “基本的、最低限度的和無懈可擊的內容”為準則，然后再依據1867年《憲法》第91-92條中立法權分配的，考察法條中所對應不同層次政府所掌握的核心權力。

跨司法管轄權免疫原則可以保護核心的司法管轄權不會受到其它層次政府立法的損害。理論上來講，這種保護是雙向的，既保護省級法律和聯邦法律之間不會出現相互的沖擊。但在實踐中，這種保護則非常不對稱，聯邦最高法院都是單向保護了聯邦政府的核心權力，目前為止加拿大還沒有發生過一起因為這一類的司法管轄權沖突，否決了聯邦法律的適用權而保護省級法律的適用性和有效性的情況。

跨司法管轄權免疫原則是否對另一層次的政府的核心權力造成損害呢？在加拿大西部銀行一案中，聯邦大法官對此的法理解釋是：跨司法管轄權免疫必須遵循限度適用原則，一般情況下同時還要遵循先例原則。

（三）聯邦最高權威原則

通常情況下，聯邦和省級立法重疊較為常見并且不會對司法過程造成困擾，但有時候聯邦和省級法律仍然會產生沖突。當聯邦和省級法律均有效適用時，聯邦最高權威原則決定了聯邦法律優先，在沖突范圍內省級法律全部或者部分無效力。聯邦最高權威原則的機制并不會簡單地被觸發，只有在兩種情況下會觸發這個機制：（1）均不適用聯邦和省級法律的時候;（2）適用省級法律會導致聯邦法律失效。實踐中，如果服從于一項法律會導致另一項法律失效，則聯邦法律優先。聯邦最高權威原則，不同于法律本意和跨司法管轄權免疫原則，只是一個時間節點的準則。后者是一個法理性的長期判定原則，聯邦最高權威原則是針對某個時間節點的法律沖突。這種沖突，可能在第二天隨著省級法律或者聯邦法律的修改而失效。

四、結論

加拿大聯邦立法權的分配具有很鮮明的特點，從1867年頒布憲法以來，一直受到加拿大法庭和普通法國家的法律專家關注。加拿大立法權的分權主要有以下幾個特點：

（一）加拿大聯邦和省級立法權分配在普通法體系中非常有代表性，同時也很有爭議

爭議的聲音一方面認為加拿大法庭花費大量時間討論兩級政府的立法權分配，陷入憲法文本主義中;另一方則認為，立法權的分配的討論深化了對1867年《憲法》的理解，法官的法理解釋都可以成為教課書式的范本。

（二）集體主義的特征

加拿大立法原則中最重要的目標是“和平、秩序與善政”。這三個詞都是描述總體的社會狀況，帶有典型的集體主義特征。加拿大是一個移民國家，強調各族裔保留自己的傳統和文化，推行多元文化的立國措施。然而在建國理念上，又十分注重整體性和集體性。當立法權出現沖突時，國會立法擁有最終的優先權。這點上，值得中央集權國家借鑒，在保持中央的絕對權威下，適當增加省級立法權的范疇和鼓勵各省立足本省特點加強立法實踐。

（三）憲法的司法解釋起到關鍵作用

聯邦和省級立法機構在立法權上的沖突，地域主義和聯邦主義沖突時，法庭的司法解釋起到關鍵作用。普通法國家對法官素質要求比較高，省級最高法院以上的法官都必須是資深法學專家。相比較法律條文，司法解釋和過往判例更為重要，法官通常采用遵循先例的原則。

（四）有利于地方立法和公共政策的創新

聯邦制下，各個省根據自己實際情況，制定適合本地區的法律。由于不同省份制定的法律和公共政策不同，有利于省際之間的競爭和人力資本等資源的合理流動。此外，聯邦制下的省級議會選舉不受聯邦政府影響，省級政府立法權保證了責任政府的形成。

（五）加拿大各省的高等法院在整個司法審查體系中起著非常重要的作用

省級高等法院可以審理所有案件，而聯邦高等法院則不能直接審理省一級的事務。因此，幾乎所有的司法審查都必須經過省級高等法院，重要的憲法問題才會繼續提交到聯邦最高法院。

參考文獻：

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[10]https：//www.canlii.org/en/ca/scc/doc/2007/2007scc22/2007scc22.htm.