我國住房制度改革的發展歷程（1978-1991年）

編者按

我國城鎮住房制度改革從1978年鄧小平同志第一次發表相關講話開始，至今已經40余年。40多年來，我國住房制度改革不斷探索、深化，房地產行業發展也極大地改善了人民群眾居住條件，推動了國民經濟發展和居民家庭財產的增加。1978-1991年是住房制度改革的發端，改革開放的一大經驗就是試點，摸著石頭過河，房改同樣是從試點探索開始的?？堤戾\老同志是那個時代的親歷者和參與者，在不同崗位上見證、推動我國住房制度改革發展，長期以來一直觀察、思考著住房制度改革和房地產行業的健康發展，跟隨他回望住房制度改革發端的那段燃情歲月，有助于我們認清我國住房制度改革歷程及軌跡，更好地推進住房制度改革。

摘要：我國住房制度改革，自1978年9月鄧小平同志提出解決城市住房問題以后，中央領導同志重視人民群眾的住房問題，在部署加強住宅建設的同時，推動了住房制度改革工作，在理論和實踐上進行探索，開展調查研究，采取一系列措施，具體指導，推動住房制度改革不斷發展。

關鍵詞：住房制度改革;住宅建設;住房問題

中圖分類號：F293.3

文獻標識碼：B

文章編號：1（）01-9138-（ 2020）05-0016-27

收稿日期：2020-04-20

我國城鎮住房制度改革從1978年鄧小平同志第一次發表相關講話開始，已經40余年。其中1978-1991年的14年間，屬于住房制度改革的起步階段，在今天看來，屬于摸著石頭過河，至關重要，意義非凡。筆者作為見證者與親歷者，對住房制度改革的發展過程、相關背景等，予以簡要梳理，以期讓讀者全面了解那個時期住房制度改革進程。當然，每個階段后的簡單分析屬于個人認識，不妥之處謹作參考。

1978-1991年，住房制度改革大體上分為五個階段。

1 探索實驗階段（1978-1982年）

1978年9月7-13日國家基本建設委員會召開全國第一次城市住宅建設工作會議，會議期間向鄧小平同志匯報，鄧小平提出：“解決住房問題的路子，能不能寬一些？比如：允許個人建房或者住建公助，分期付款，把個人手里的錢動員出來，國家解決材料，這方面潛力不小”，并指出要從各方面研究這個問題。

這次會后，1978年10月19日國務院以222號文件批轉國家建委關于加快城市住宅建設的報告，指出城市住房存在的問題是：（l）平均居住水平低，城市人均3.6平方米，比解放初期4.5平方米還低。（2）缺房戶數量多，全國323萬戶，占17%。（3）危房棚戶改造慢。提出解決住房問題的7年規劃，鄧小平同志要求1985年城市人均居住面積達到5平方米，只能高，不能低。住宅建設要發揮國家、地方、企業和個人的四個積極性。

1979年國家城建總局從國家補助住宅建設的資金中，撥給陜西、廣西一部分資金，建設住宅出售給個人。在西安、南寧、桂林、柳州、梧州等城市試點，辦法基本上是全價出售。

《紅旗》雜志1980年第2期發表了蘇星同志的文章《怎樣使住宅問題解決得快些？》，文章從住宅不足說起，分析了住宅緊張的原因，提出住宅的性質是商品，可以私有，要在發展生產，增加工資基礎上調整房租，促進買房。早在1957年底的《學習》雜志上，蘇星同志就發表過《論房租和住宅問題》的文章，談到城市住宅不足，人口增長過快，大量建房有困難，如果房租問題處理好會逐步解決，住宅是商品形式，房租過低不合理，要調整房租，房租要和勞動消耗接近。

此后，社會上的一些報刊開展了住宅問題的討論。

1980年3月，國家城建總局召開了全國城市房產住宅工作會議。5月，同家建委以219號文件轉發了關于加強住宅建設工作的意見。提出加強住宅建設的意見，要廣開門路，加快住宅建設，組織私人建房，試行住宅出售，指m現有公房是一筆巨大財富，要管理好。

4月，國家建委召開了全國基本建設工作會議，會議期間向鄧小平同志匯報后，鄧小平同志專門談了住房問題（見1984年5月15日《人民日報》），主要內容有四點：（1）要研究城市住房政策，城市住房可以買或建。舊房也可賣，分期付款。（2）要逐步提高房租（解決租售比價問題），使人們感到買房合算。提高房租，職工要給補貼。（3）住房地點不同，房租可以不同。（4）農村要發展樓房，不能總建平房。

在全國基本建設工作會議上，國家計委副主任李人俊提出住宅商品化的意見，建設住宅向個人出售，用國家補貼和分期付款相結合的辦法。

5月，在全國建工局長會議上，建工總局局長肖桐提出：房屋建筑向商品化發展，首先是住宅，建房出售交鑰匙的辦法?！度嗣袢請蟆?月21日報道說，住宅實行商品化?！段膮R報》報道標題是《住宅逐步實行商品化》。這是從建筑生產角度上提出的，要改變傳統的加工生產辦法。

6月22日，中共中央和國務院以中發72號文件批轉國家建委黨組全國基本建設工作會議匯報提綱，提出在壓縮基建規模的同時，要加快城市住宅建設，除發揮四個積極性外，要調動私人建房、買房積極性，國家建設住宅向個人出售。

5月，城建總局房產住宅局在重慶市召開17個城市房屋租金調研會，討論改革低租金問題。

8月，房產住宅局組織上海、天津、重慶、濟南、無錫、合肥、丹東7個城市參加的房產經濟理論研究班，分頭研究，定期集中，活動到12月底，寫出了四篇論文，發表在《房產通訊》（后更名《中國房地產》）雜志上。

10月，城建總局以33號文件下達了1980-1985年科研課題，其中一項為組織9個城市研究房產經濟理論，找出盡快解決城市住宅問題的途徑，由天津房地局負責組織。

10月13日《北京日報》刊載了署名任計的文章，標題是《實現住宅商品化與累進房租制》，提出不改變低房租住宅問題就不好解決，大量暗貼不合理，提高房租要提高工資，提高工資有困難，應實行累進房租制。后經了解任計是人民大學副校長李震中筆名。

11月，城建總局和全國總工會在福州召開了城鎮職工建房和向個人出售住宅經驗交流會。1981年4月國務院辦公廳以33號文轉發了報告。報告中說1979年城市個人建房只占2.8%，明確住房售價只包括土建造價，其他由政府統籌，分期付款最長20年，一次交款優惠20%。

1981年4月22日，房產經濟研究9城市在天津開會，確定了工作計劃，從1982年起每年開年會一次。并于8-9月在津舉辦學習班一個半月。

10月9日，時任國務院總理及萬里、余秋里、姚依林等聽取國家建委韓光、彭敏匯報時講話，提出用3個1/3辦法出售住宅。國家建房每年拿108億元，收回1/3、約30億元。

12月24日，在天津房地產經濟研究會成立會上于光遠作了關于房地產經濟的報告。此前，在1981年1月第一期《房產通訊》（現《中國房地產》）發表了于光遠的文章《談談城市住宅問題》。

1982年1月13-15日，時任國務院總理視察常州時提出工廠建住宅，工人出1/3，其余工廠補貼。

2月13日，時任國務院總理在人民銀行楊梅屏來信上批示：城市住房出售問題，要選擇幾個城市打開局面，摸出經驗（即3個1/3辦法）。

3月15-17日，國家建委城建總局召開住宅出售試點座談會，在常州、鄭州、沙市、四平4個城市住宅補貼出售試點。國務院在4月17日給城建總局的回復函，關于城市出售住宅試點問題，指出是一項有重大意義的改革。

3月，《房產通訊》（現《中國房地產》）雜志發表蘇星文章《城市住宅的幾個理論問題》是經過兩年時間的討論后，他對一些問題的看法，住宅是商品，住房不能作為福利事業，要多種途徑解決住宅問題，要發揮四個積極性。

4月，9城市在武漢召開城市房地產經濟研究年會，這是新中國以來第一次開這樣的會，年會收到論文17篇，對住宅商品屬性的看法多數一致，因已有上海、吉林、天津、武漢4城市建立了房產經濟學會。會議提出建立全國性房地產經濟學會。

1982年全國向個人補貼出售住宅的有23個省市，共售出住宅36.59萬平方米。

這一階段是在真理討論之后，黨的十一屆三中全會解放思想實事求是的路線指引下，城市住房問題成為重大社會問題，因而引起重視，積極研究解決這個問題。

（1）從30年特別是文革10年的實踐中，感到現行住房制度存在嚴重弊端，沒有出路必須改革。

（2）在工作中，黨和政府是從解決群眾住房問題來考慮的;建筑業是從發展建筑生產力考慮的;房管部門是從經營管理問題如何改革房租來考慮的。綜合起來包括住房的生產、分配和流通幾個方面。

（3）理論研究的興起比較突出，是由社會上住房問題的應用理論開始的。體現了理論和實踐相結合，幾位經濟學家起了帶頭作用，討論的范圍比較廣泛，是群眾性的，很多報刊參加討論在社會上影響大。經過爭論對住宅商品屬性的認識基本上統一起來，明確了改革的理論依據，指導作用明顯，實際工作者學習理論、研究理論建立了群眾團體，同時聯系到研究基礎理論，建立房地產經濟學學科等。

（4）在改革的方針政策上，基本上統一到住房商品化的目標上，按價值規律辦事，向商品經濟發展。解決住房問題的基本原則是發揮四個積極性，特別是個人的積極性。

（5）在工作上，是從建設住宅補貼出售和組織個人建造住宅兩個方面進行探索的。3個1/3補貼出售辦法，從1982年3月試點，是試驗性的，個人建房也只是個開始，都是局部性的，至當年年底效果尚不明顯。

2 調查研究階段（1983-1985年）

1983年2月，建設部召開住宅出售試點四個建設和房地產管理改革座談會，決定組織三個改革專題調研，其中一個是租金改革調研工作，由天津牽頭，廣州、哈爾濱、吉林、福州參加，對18個城市進行調查。

5月3日，時任國務院總理聽取工交各部關于建筑業改革的匯報，說行得通的有兩條：一是拿一部分房賣;二是實行議價房租。

5月，第二次房地產經濟研究年會在成都召開，18個城市參加，收到28篇論文，會上對住宅屬性問題爭論激烈，絕大多數同志認為是商品屬性，會議發布了一個關于城市住宅屬性的文件。

5月，國務院以國函109號批準頒布《城鎮個人建造住宅管理辦法》，其中對自籌自建形式不再推行。

6月，建設部在南陽召開城鎮個人建造住宅現場會。

7月5日，負責租金改革調研的5個城市在哈爾濱市集中，整理匯總調查研究。

7月20-25日，房租改革理論研討會在吉林市召開，有16個城市參加，討論了四個課題：理論房租的構成因素;社會主義條件下確定房租政策的依據;在房產經營中如何運用杠桿，發揮價值規律作用;租金改革的指導思想和基本原則。

9月17-18日，《中國房地產》編輯部在北京召開房地產經濟體制改革座談會，蘇星、李震中、馬賓等專家參加，一致認為房地產經濟必須改革。

11月3日，國家體改委發出了《城市住宅經濟體制存在的問題和改革意見》專題簡報。

12月15日，國務院發布193號文件《關于嚴格控制城鎮住宅標準的規定》，將住宅分為四類控制標準- 45平方米、50平方米、70平方米、90平方米，即分配控制標準。

12月，國務院發布《城市私有房屋管理條例》。

12月，中國城市住宅問題研究會在北京成立，同時討論了住房制度改革問題。住宅建設自1978年以來，充分發揮了企業積極性，建設住宅較多，也動用了其他一些資金，經過5年，至1983年原定7年規劃提前完成，全國人均居住面積已達到5平方米。

1984年2月，中央書記處111-112次會議決定：關于逐步推行住房商品化，請建設部會同有關部門研究提出具體意見。之后，建設部下達了住房商品化課題，并提出討論稿，發各省市征求意見。

2月21日，時任國務院總理在住宅補貼出售4個城市經驗材料上批示：應當進一步推廣、總結經驗，不斷完善。

2月22-26日，建設部住宅局在天津召開城市房屋租金改革工作座談會，有18個城市參加。即由天津牽頭的調查研究，經過一年工作，提出綜合材料，城市房租存在的問題是：①房租水平低;②租金結構亂;③管理方法亂。并提出改革的具體意見。會議決定由住宅局成立租金改革測算研究小組，在40個城市中再進行調查，5月在濟南開會研究。

5月15日，時任國務院總理在全國人大六屆二次政府工作報告中提出：城市住宅建設要進一步推行商品化試點，開展房地產經營業務。這是中央領導第一次公開提出商品化。

8月，城市房地產經濟研究第3次年會在哈爾濱召開。有28個城市參加，收到論文36篇，中心議題是房地產經濟體制改革。會議分析了房地產經濟體制存在的問題和原因，提出改革的途徑是：①將住宅單一全民所有制改革為多種經濟形式;②變管理型為經營型搞活房產地經濟;③變政企不分為政企分設。

9月，國務院發布123號文件《關于改革建筑業和基本建設管理體制若干問題的暫行規定》，第4條規定建立城市綜合開發公司;第14條規定推進住宅商品化，采取全價出售、補貼出售或議價出租的辦法。

9月22日，田紀云聽取建設部關于房租改革的匯報。

10月11日，國務院140號文件批轉城鄉建設環境保護部《關于擴大城市公有住宅補貼出售試點的報告》。

10月20日，中國共產黨十二屆三中全會一致通過了《關于經濟體制改革的決定》。

11月，中國城市住宅問題研究會在安徽屯溪召開年會，討論房改問題。

1985年1月16日下午，國務院討論“七五”計劃，時任國務院總理說：住房是個大政策，原來想往后放，但對兩方面不利：一是建筑業、建材業;二是改變消費結構。是不是可以早點解決，實行住房商品化，最大的障礙是低房租，要研究租金改革，建立個小組，春節后拿出方案，先試點。

1月22日，國務院召開會議，副秘書長李灝主持：

①建立了租金改革領導小組13人組成，有關部門的司局長，組長為建設部長芮杏文（第一任）并召開了第一次會議。

②同時邀請理論界32人討論房租改革問題，有于光遠、蘇星、李震中等發言。

1月24日，租金改革工作班子集中辦公。

1月31-2月1日，租改領導小組召開第二次會議，芮杏文主持，討論了租金改革的四個方案，決定上報1-3個方案，并確定了改革試點的8個城市，第一批錦州、邢臺、鎮江、佛山，第二批石家莊、武漢、重慶、蘭州。因方案未定，故未進行。

2月14日，時任國務院總理在全國省長會議上講話，第13條專講住房改革問題，說改革勢在必行，要把住宅出售和房租改革結合起來。

3月5日，中央財經領導小組開會，討論消費問題，時任國務院總理講：房改今年試點，明年推開。

3月9日下午，時任國務院總理聽取建設部匯報住房改革的幾個方案，說改革房租國家不拿錢，暗貼變明貼，發住宅券，住房超標的要多拿錢，舊房出售要優惠，房價不宜太低，3個1/3辦法不行，還是全價賣房，分期付款，提供貸款，要求快一點拿出辦法。

3月21日，時任國務院總理在石家莊視察時講話，消費結構很不合理，城市是住房問題最困難，農村是計劃生育最難，到了不改不行的程度，既要提高房租，又不一下子過多提高工資，又不增加職工負擔，今年研究方案試點，明年積極推進住房商品化改革。

4月20日，時任國務院總理在武漢視察時講話，指出消費結構不合理，有錢不買房子，買家用電器熱。

4月底，國務院房改領導小組開會，研究改革方案。

5月，召開試點城市座談會討論方案。

7月，在大連召開會議，討論住房商品化方案。

7月，召開8個試點城市會議研究方案，會后報國務院審批。國務院認為這個方案步子小，未從實物分配轉向貨幣分配，未和工資掛鉤，仍保留按等級分房辦法，故未批。

7月17日，時任國務院總理聽取房改領導小組匯報方案。

8月12日，時任國務院總理在上海視察，讓上海搞一個房租補貼辦法，在標準以內的補，超過標準部分不補。

8月，體改委、建設部修改方案上報國務院。

9月23日，中央“七五”計劃建議提出，必須盡快提出一套比較成熟的辦法，使住宅商品化這項重大改革逐步付諸實施。

10月5-9日，召開8個試點城市會議，研究即將上報的改革方案。

10月20日，中國城市住宅問題研究會在山西大同召開年會討論房改問題。

12月，天津房地產經濟研究會開會，蘇星同志作了《怎樣認識城市住宅商品化》的報告。

到1985年底，有90多個城市和40多個縣鎮共出售住宅146.95萬平方米，收回資金24522.9萬元，其中補貼出售的占44.9%。

這一階段理論研究比較深入廣泛，在較大范圍展開討論，涉及到一些主要問題，如租金理論問題、經濟體制和管理體制問題等，在實際工作上比較全面地開展了專題調研測算活動，開始進入實踐，并注意立法。

（1）住房制度改革提到日程，建立了房改領導機構，比較系統地研究制度方案，多次討論，反復修改。住房商品化的政策已經確定，方案雖未定局，但改革的路子基本上是從個人買房和提高租金兩方面進行，將二者結合到一起，提租、賣房，新房新制度，超標加租等，對改革進程起到推動作用。

（2）出售住宅經過擴大試點已經認識到：①必須實現資金的良性循環。售價過低，補貼過多，比低租分配國家負擔還重，國家和企業負擔不了難以為繼;②企業將房賣給職工補貼過多，企業減少了固定資產不能提折舊，不愿意搞;③職工感到面上仍是低租無償分配，買房不合算，不能體現商品化的原則。

（3）認識到住房改革的地位應向前放，改變消費結構問題。認識到租和售的關系問題，低租制不改革不愿買房，必須提租促售，同時解決租售比價關系問題。

3 改革試點階段（1986-1987年）

1986年元旦，時任國務院總理在唐山視察時提出住房制度改革實行提租增資辦法，一手發出去，一手收回來，鼓勵買房，推動商品化，由唐山試點。

1月6日，時任國務院總理召開住房制度改革會議，提出新想法：提租增資。房租提的高一點，感到買房合算，賣房是目的，售價不能太低，不能賤賣。四平市用3個1/3辦法把房都賣了。房改銀行是重要工具，開始時財政得拿點錢，城市只能分批搞，新房全部出售，企業進成本減稅利，改革方案要促進商品化，這是一項大的改革，領導小組由體改委牽頭。

按照這次會議決定，領導小組組長調整為體改委主任安志文（第二任），副組長儲傳亨、高尚全。決定國務院成立房改辦，集中了有關部門的工作人員，到各地了解房改情況。

2月，國務院房改辦開會，確定煙臺、蚌埠、常州、唐山、江門5個城市搞房改試點，實行提租增資辦法。

3月1日，建設部發出94號文件，城鎮公房補助出售試點問題的通知。補貼出售有四方面的問題：①補貼偏多、售價較低，國家負擔未減輕;②個人拿2000元取得50平方米產權，企業無積極性;③低租制存在不愿買房;④解決不了無力建房單位的問題。決定：①今后出售公房原則上全價出售;②對低收入者可以補貼;③臨建房、近期改造的房、長期保護的房不出售。制止賤價出售舊房;④嚴格防止不正之風。補貼出售三個1/3辦法停止執行。

3月25日，時任國務院總理在全國人大六屆四次會上“七五”計劃報告中提出“要結合工資調整，研究確定合理的房租和住房銷售價格，以利于逐步推行住房商品化”。

4月，中國城市住宅問題研究會房地產經濟學術委員會組織房改調研，有10個城市12人參加，分兩個小組，調查石家莊、邢臺、唐山、錦州、鎮江、武漢、佛山、重慶、蘭州9個城市。之后，于8月19-23日在承德召開了研討會。

7月25日，國務院房改領導小組開會，研究提租增資方案。

9月1日，中國城市住宅問題研究會在蘭州召開年會，討論房改問題。

9月4日，10月11日，時任國務院總理聽取煙臺房改情況匯報。

9月11日，國務院召開房改領導小組會議，研究房改方案，要求次年出臺。

9月12日，國務院房改辦召開4個房改試點城市會議。

10月11日下午，國務院及有關部門討論煙臺房改方案。10月23日發出107號文件，會議紀要。

10月21日，國務院房改辦在煙臺召開5個試點城市會議，部署工作。11月30日，國務院辦公廳發出91號文件會議紀要。

11月21-23日，國務院房改辦在石家莊召開8個試點城市會議，京、津、滬、沈陽、南平5城市列席。

1987年1月，煙臺房改開始模擬運轉。

3月，唐山房改在14個企業開始模擬運轉。

4月，蚌埠房改開始模擬運轉。

3月25日-4月，中國城市住宅問題研究會房地產經濟學術委員會組織房改調研，去煙臺、蚌埠、唐山、常州、沈陽、重慶、佛山7個城市。5月13日在濟南召開的華東地區房地產經濟研討會上討論。

4月，國務院秘書長陳俊生帶隊到煙臺、蚌埠、常州、沈陽4個城市對房改進行調查。5月4日，給時任國務院總理寫了房改調查匯報（41號文件）。

5月23日，國務院房改領導小組開會，研究試點問題。

6月，國務院調整房改領導小組成員，陳俊生擔任組長（第三任），成員由有關部委領導組成。確定煙臺、蚌埠、常州、唐山、沈陽5個城市為第一批試點。1985年確定的兩批8個城市，加上廈門、南平、江門、石河子共12個城市為第二批試點，兩批共17個城市，涉及到11個省和自治區。

6月29-30日，國家體改委、房改辦、人民銀行召開煙臺蚌埠開會，成立住房儲蓄銀行問題。

7月4日，國務院房改領導小組召開第三次會議。

7月9-11日，國務院房改領導小組在北京召開城鎮住房制度改革試點工作座談會，陳俊生主持，有17個試點城市參加，討論住房制度改革的基本原則和政策，研究了試點城市的改革方案，部署了擴大試點工作。這次會議為全面房改打下了基礎。國務院辦公廳于8月7日以46號文件發出了座談會會議紀要。

7月10日，國務院以122號文件批準煙臺房改由8月1日正式出臺。作法是：提租發券，空轉起步，減免補助，鼓勵買房，理順資金，租金提到1.28元/平方米，房貼發23.5%。這是全國第一個房改出臺的城市。

8月3日，人民日報評論員文章《把住房制度改革擺到重要位置》。

9月1日，沈陽房改第一批試點兩個企業（東北制藥和新陽機器公司）出臺，作法是：從企業突破，空轉起步，分批漸進就位。房租提到1.30-1.40元/平方米，房貼發22%-24%。

10月4日，國務院以164號文件批準蚌埠房改10月正式出臺，做法是：提租發券，空轉起步，滾動前進。房租提到1.18元/平方米，房貼發21%。

10月25日，中國共產黨十三大會議上時任國務院總理在報告提出：以積極推選住宅商品化及契機，大力發展建筑業、住宅逐步成為國民經濟的一大支柱。

8月25日上午，陳俊生召開會議研究煙臺l蚌埠成立住宅銀行問題。9月16日，發出392號會議紀要。10月29日、12月8日，中國人民銀行批準成立煙臺、蚌埠住房儲蓄銀行。

12月21日上午，中央財經領導小組開會。陳俊生作了房改工作匯報，時任國務院總理講了話。

12月16-22日，中國城市住宅問題研究會在福州和湘潭二地分別召開年會。

這一階段加強房改的領導，提高了組成規格，以部委領導為成員，成立了專門班子。在理論研究上涉及較深，改革的辦法有發展，改革進入實踐階段。

（1）房改確定了提租增資的原則，逐步完善，涉及到了配套各方面，初步確定了改革方案。

（2）改革進入實踐，加快了步伐，煙臺、蚌埠、唐山進行調查測算，模擬運轉，并有煙臺、蚌埠、沈陽三市正式出臺。

（3）城鎮住房制度改革試點工作座談會初步形成一個完整方案，方針政策明確，涉及配套各方，解決一些配套問題，為全面改革打下基礎。

（4）理論研究上逐步深入，為目標模式、改革目的、資金轉化、配套改革、經濟關系變化，制約條件、步伐、范圍等。

（5）城鎮住房制度改革試點工作座談會的不足之處：①以能否賣出房子作為衡量改革成敗的標志;②只提發券，未提如何與工資結合;③財政關系如何調整、信貸資金來源與住宅建設配套資金來源未落實;④住私房的職工不參加改革。

4 全面部署及變化階段（1988-1990年）

1988年1月15-18日，國務院召開了全國住房制度改革工作會議，對全國房改工作作了部署，要求用三年時間全面鋪開。

2月，國務院發出11號文件《國務院關于印發在全國城鎮分期分批推行住房制度改革實施方案的通知》和國務院辦公廳13號文件《國務院辦公廳關于轉發國務院住房制度改革領導小組鼓勵職工購買公有1日住房意見的通知》。

隨后，有一些城市房改出臺。

3月，唐山房改出臺，做法是：提租補貼、勞人結合、建立基金、分步實轉。房租提到1.08元/平方米，房貼發24%。三年分三步到位。

3月31日重慶房改出臺，作法是：定比補貼、提高房租、理順渠道、建立基金。房租提到1.35元/平方米，房貼發25%。上半年試點，下半年推開。

4月9日，國務院房改辦發出1號函，防止賤價賣房的通知。

4月，佛山房改出臺，作法是：全面規劃、小步密走、逐年提租、發給補貼。房租每年增0.10元/平方米，房貼發2.5%。以后逐年增加。原訂八年八步到位，1989年改為三年三步到位。

3月2-15日，國務院房改辦在哈爾濱、南寧、成都三市舉辦房改培訓班。

3月25日，李鵬代總理在全國人大七屆一次會報告中提出：加快城鎮特別是大中城市住房制度的改革，逐步實現住房商品化……分段分批推進這次改革。

在全國會議后，各地都在貫徹會議精神，建立機構、調查測量，制定方案等進行各項準備工作。

6月8日，建設部發出70號文件，制止賤價出售公有住房的緊急通知。主要是發現有的地方借房改之機賤價出售公房。提出：①公房一律全價出售，停止補貼出售和有限產權出售;②按標準價和重置價格成新折扣，舊房每平方米不低于120元;③售房價格要經省政府批準。

6月11日，國務院副秘書長白美清召集建設部、財政部、人民銀行、國務院房改辦開會，研究出售公房回收資金管理問題。

6月22-24日，國務院房改領導小組召開煙臺、蚌埠、唐山、沈陽、常州等城市房改座談會，要求搞好房改以推動全國房改工作。

6月25日，國務院辦公廳發出26號文件，調整房改領導小組成員，林漢雄任組長（第4任），副組長儲傳亨、高尚會、席清華、劉明璞。

7月，建設部在廣州召開城建工作會議，提出房改配套的六個辦法在會上討論。

在此期間，中央分工由丁關根抓房改。

北京市房改下半年只在單位產中進行，第一批8個單位有四種形式：①向職工優惠售房;②市場價社會售房;③組織住房合作社;④組織售房改建合作社。

7月25-8月6日，中央在北戴河開會研究配合物價、工資改革，加快公房出售，將房貼理人工資問題共解決。

8月，國內出現物價上漲和通貨膨脹局面，加以價格闖關失敗，經濟環境發生變化。

8月28日，確立了房改以私有化為核心的新思路后，確定了房改推進住房私有化的方針，要求以出售公有住房為突破口，回籠貨幣，作為治理通貨膨脹的措施。

9月3日，國務院房改辦召開新聞單位會議，宣傳住房私有化，推動出售公房，推廣遼寧錦縣房改經驗。

9月4日，人民日報報道了遼寧錦縣房改，有公房20萬平方米，3個月出售19.2萬平方米，占96%，回收1000多萬元，先賣后租，租改息，估價后按8.4厘交房租。同時刊發了評論員文章，標題是逐步推進住房私有化。

9月26日，中國共產黨召開十三屆三中全會，會議報告提出：加快出售公房，逐步實現住房私有化，堅持數年，有可能收回一批巨額資金，并有力地促進消費結構和產業結構的合理調整。

在這種情況下，房改原來規定的補貼售房改為優惠售房。一些城市特別是縣鎮房改以優惠價格出售公房為主要內容，有的地方將公房全部賣掉。上海售房20戶，平均每平方米180元，因售后不發房貼引起糾紛。

10月1日，深圳房改出臺，主要是在行政事業單位進行提租增資，實施一步到位。

10月17日，丁關根在房改領導小組會上講話，推進住房私有化，出售公房。

11月1日，煙臺房改由空轉進入實轉。房租1.28元/平方米，房貼發23.5%。

1988年房改出臺城市，都是原定的試點城市，多數城市都在進行調查測算準備工作。在這個過程中，國務院房改辦發現，有的城市出售公房售價過低，予以制止。

12月5日，國務院房改領導小組和建設部聯合發出373號文件，加強出售公房的價格管理，建立評估機構，出售公房要進行專業價格評估，并報房管部門和房改辦審批。

1989年1月4日，國務院辦公廳通知各地，出售公房的回收款凍結三年。在這種情況下，賣房的少了，特別是企業不敢賣房了。

2月13日，時任建設部部長給中央寫了“關于推進住房私有化的一些新想法的報告”。

2月18-20日，國務院房改辦在天津召開了出售公房價格座談會，研究房價問題，主要是嚴格控制房價，不能賤賣。

3月11-13日，國務院房改辦在北京召開全國房改辦主任會議，討論“深化房改的若干規定18條”（稿）會上對推進住房私有化方針，認識分歧較大。

3月20日，國務院總理李鵬在全國人大七屆二次會上報告說，繼續推進城鎮居民住房制度的改革。

4-5月，中國城市住宅問題研究會房地產經濟學術委員會組織房改調研。

5月12日，國家體改委分配體制司召開專家座談會，反對房改抵制住房私有化，賤價賣房。會后發出座談摘要。自此，國家有關部門之間對房改方針的分歧公開化了。

7月18日，國務院決定，由秘書長羅干抓房改工作。

8月9-11日，國務院房改辦在牡丹江召開房改金融研討會。

8月15日，李鵬總理在國務院全體會議上講，中國共產黨十三屆四中全會以前正式出臺的各項改革開放措施，凡經中央或國務院討論決定的，要繼續貫徹執行，凡是過去沒有確定全面推廣而進行試點的，還可以進行試點，如住房制度改革等。這個講話后，有的地方認為房改由全面推廣改為試點，可能房改降溫了，政策可能有改變，不敢搞了。

9月14-18日，煙臺、蚌埠、唐山等14個城市在煙臺召開了一個房改研討會，批評抵制住房私有化、折價賣房的錯誤指導方針，會后并發了紀要。

10月11-15日，中國城市住宅問題研究會房地產經濟學術委員會在唐山召開房改研討會。

10月，廣州房改出臺，作法是：賣房起步、分步提租、相應發貼、新房新制度。

這段時間，多數城市房改只是在少數單位試點進行各種形式的單項改革。

10月10-12日，國務院房改辦與世界銀行舉辦了一個房改研討會。會后向國務院匯報時，國務院秘書長羅干和副秘書長席清華針對存在的分歧進行協調，并講房改目標仍是住房商品化，11號文件基本精神不變，房改要有穩定性不能多變等。之后，國務院房改辦提出房改十六條方針：堅定不移、堅持不懈、積極穩妥、因地制宜。

12月8日，國務院房改領導小組發出了3號文件，關于解決房改中發放住房補貼輻射問題的通知。

1990年3月20日，李鵬總理在七屆三次人代會報告中講，積極穩妥地推行住房制度改革。

3月20-22日，國務院房改辦在鄭州召開新房新制度座談會。

5月1日，發出2號文件，關于房改新房新制度的通知并附簡報。

4月14日，國務院房改領導小組、國家計委、人民銀行聯合發出6號文件，關于將住房資金劃歸住房儲蓄銀行管理的通知。

5月29-6月1日，國務院房改辦在湖南衡陽召開縣鎮房改交流會。6月29日，發出5號文件，關于縣鎮房改的通知并附簡報。

7月，國務院房改辦在秦皇島、太原分別召開會議，討論房改配套政策。

8月28日，國務院準備發一個推動房改的文件，發出討論稿，征求各地意見。

9月2日，李鵬總理在全國工業生產工作會議上講話：要下決心逐步改變職工住房、養老、待業、醫療完全由國家和企業包下來的作法，持續推進住房制度改革。

9月12-14日，國務院房改辦在沈陽召開房改政策理論研討會，研討統一理順租金及職工工資中住房費用含量問題。論證工資中含住房費用占6%-10%，意即在這個幅度內可以不發房貼。

北京市房改第二批擴大試點108個單位，100萬平方米，每個區縣都有試點，有8種形式。

上海市1990年6月提出方案，經過多次研究，并交群眾討論方案基本確定。

11月17-19日，國務院房改辦與人民銀行在呼和浩特召開會議研究房改金融業務問題。

1990年以后，各地房改進展較前加快。

這一階段房改在全國作了部署，出臺城市漸多，改革深入人心。

（1）在全國部署后，又有一批城市改革出臺，由點及面，不斷擴展。有的是原試點城市，有的是新出臺城市。早出臺的城市改革健康發展，不斷深化，加快步伐，取得效益。進行單項改革的城市數量較多，有200個縣市出售住宅較多。房改人手有提租、售房、新房三種形式，還創造了收保證金的辦法。

（2）實踐證明11號文件規定的方針政策原則以及模式，從改革低租金人手，基本上是可行的，可以向良性循環發展，改革受到群眾的擁護。

（3）由于經濟環境的變化，輕易改變了指導方針，打亂了原來部署，導向錯誤造成混亂，工作無法進行，使改革出現觀望停滯的局面約有一年時間（1988年9月至1989年9月）。

（4）推進住房私有化時，有的地方賤價賣房，造成不良影響，也造成一定損失。

（5）實踐再次證明，低租金不改革，群眾感到買房不合算，房子售不出去，賣了也要退，不賣房不提租行不通。

（6）實踐也反映出11號文件的不足之處，如目的不明確，主要為賣房，對復雜性估計不足，急于求成，與現實結合不夠，關系未理順，有的政策未落實，房改未納入國家改革規劃等。

（7）-些理論問題未搞清，研究滯后，如目標模式、指導思想、所有制形式等問題，從領導決策上也暴露出領導認識有很大分歧。

（8）實踐證明，房改必須長遠規劃、統籌安排、綜合治理、逐步推動。注意處理好各方面的關系，如點和面、市區和郊縣、新房和老房、提租和賣房、解困和超標、公房和單位產、公房和私房、新辦法和老辦法，對各類房屋、不同對象都要統籌安排，全面考慮。

5 繼續發展階段（1991年及以后）

1991年2月25日，在全國經濟體制改革工作會議上，陳錦華報告中講了房改問題，提出：統一公房租金標準，適當提高租金，實行新房新租，鼓勵職工買房，發展集資建房等。

3月19日，國務院辦公廳發出19號文件，調整國務院房改領導小組成員，陳錦華任組長（第五任），副組長侯捷、劉鴻儒、劉明璞，顧問儲傳亨。國務院房改辦改設在國家體改委。

3月22日，國務院房改領導小組召開會議，研究房改工作及代國務院起草的通知稿。

4月16日，國務院房改領導小組發出通知，房改辦主任張中俊，副主任潘其源、云志平。

5月1日，上海房改出臺，做法是，推行住房公積金，提租發補貼，配房買債券，買房給優惠，建立房委會。

6月7日，國務院發出了30號文件，關于繼續積極穩妥地進行城鎮住房制度改革的通知。

6月18日，國務院房改領導小組召開新聞發布會，陳錦華等講話。

10月5日，國務院房改辦批復江蘇省，房改爭取1992年1季度實行。

10月7-11日，全國住房制度改革工作會議召開，貫徹國務院通知精神，安排后兩年房改工作。

11月23日，國務院辦公廳發出73號文件，轉發國務院房改領導小組關于全面推進房改工作的通知。

12月26日，國務院房改辦批復陜西省房改1992、1993兩年在全省推開，批復天津市房改1992年1月1日實行。

這一時期國家有關部門的分歧通過溝通得以統一，中央重新明確了房改的指導方針和政策，發出了文件，調整了領導小組成員及辦事機構，并召開會議作了具體部署，各省市積極準備繼續進行，一些省市房改政策相繼出臺。