社會法視野下健康中國行動的實施及制度保障

徐智華　蘇煒杰

摘要：健康中國行動從多方面來保障公民健康權利的實現，也用專門章節形式規定了法治保障途徑在其中的基礎性地位，目標是以人民健康為中心，全方位全周期地保障公民對健康生活方式與生態環境的需求。而社會法則是通過傾斜性保障弱勢群體權益的方式來實現對實質公平等價值目標的追求，社會法彌補了公法和私法在保障公民健康領域中面臨的社會利益保障缺位、保障范圍有限和實現程度不足等問題。將健康中國行動諸多具體行動方案納入到社會法體系中，發揮勞動法、社會保障法和特殊群體權益保障法在保障主體多樣性、保障內容全面性等方面的優勢，確保了健康中國的具體要求得以在實體法和程序法中有效落實。

關鍵詞：社會法;健康中國行動;健康權;權利保障

中圖分類號：? 文獻標志碼：A? 文章編號：1008-2991（2020）04

人民健康事業是我國政府工作的重心，黨和政府近年出臺了多項文件對健康中國作出了具體要求。國務院于2019年頒布實施的《國務院關于實施健康中國行動的意見》和《健康中國行動（2019—2030年）》，開始在具體制度層面對健康中國進行落實。健康中國行動中用專門章節的形式對法治保障途徑作出了論述，明確了法治是實現該戰略的最有效手段。社會法體現了通過對特殊群體權益保障來實現社會公平和社會和諧等價值目標的追求，而健康中國行動中以人民健康為中心，全方位全周期保障人民健康的生活方式、社會生態環境，兩者在價值追求和實現目標等方面具有諸多共同性。所以有必要以社會法的理念、制度來為健康中國行動的有效落實保駕護航。本文從社會法的一般體系和概念出發，探究健康中國戰略在社會法中地位和具體表現，用社會法的制度措施來實現健康中國行動目標的有效落實。

一、分歧與共識下的社會法內涵

社會法在我國起步較晚且仍處于完善過程中，為更好的理解我國現行法治體系中的社會法，有必要從多個方面進行深入探討以期準確把握其本質與內涵。

（一）我國現行法律體系中的社會法

我國立法機關在《中國特色社會主義法律體系白皮書（2011）》這一規范性文件中指出，社會法的含義是指調整勞動關系、社會保障、社會福利和特殊群體權益保障等方面的法律規范;社會法的原則是遵循公平和諧、國家適度干預等原則;社會法的價值目標是對勞動者、失業者、喪失勞動能力的人以及其他需要扶助的特殊人群的權益提供必要的保障，維護社會公平和促進社會和諧。

（二）學術研究中社會法的發展

我國社會法的學術研究歷經三個階段爭論，從社會法作為部門法具有獨立地位、社會法部門法的具體構成內容、明確與其它部門法間關系等方面展開論述，逐步構建了社會法較為完整的學科理論體系。[1]

主要觀點包括：湯黎虹認為，社會法是調整被幫扶主體和幫扶主體在社會護救、社會促進、社會優待、社會維權領域發生的被幫扶與幫扶的關系的法律規范的總和;[2]余少祥認為，社會法是由國家制定和頒布的旨在保護社會弱勢群體的生活安全、提供社會福利、促進民生福祉，具有國家和社會幫助或給付性質的法律法規的總稱;[3]鄭尚元從部門法說角度研究社會法，認為社會法屬于第三法域但并不是第三法域的代名詞，屬于一個法律門類而不是法律理念，是具有獨特調整對象（同類屬性的法律）的現代法律，[4]現在社會法學者多認為社會法屬于一個獨立的部門法，只是在其特定內涵上存在一定分歧。董保華和趙紅梅從第三法域視角論述了社會法，認為社會法就是第三法域，[5]社會法是獨立于公法與私法之外的第三法域，[6]

（三）社會法的應然之意

對上述學術爭論進行歸納，從法域視角研究社會法過于宏觀且實際導致社會法體系不周延，分層說其實就是法域說和部門說在一定范圍內的整合，而部門說對于社會法的內涵、主體、性質等研究較為具體準確，也為現行學術研究中所廣為接受。

我國法治體系下的社會法其內涵是指勞動和社會保障以及特殊群體利益保護之法，其立法過程經歷了第三法域說到中義部門法的認識過程。首先，我國社會法體系源于對域外法律的移植和借鑒。第二階段的社會法最開始指社會政策，在《社會法典》頒布后進一步明確社會法是社會公正和社會安全之法，以提供公共給付和社會幫助的方式來實現。1最后，我國社會法內涵隨著本土資源的內生得以確立，官方采取中義語境下概念將社會法作為獨立的法律部門，且明確其內容是勞動和社會保障以及特殊群體利益保護之法，[7]這也奠定了我國法治環境下關于社會法的相關概念、具體內容、構成體系等基本要素。

本文采取中國法律體系中關于社會法的基本界定進行論述的展開前提，認為社會法的價值理念是通過對私法中個人形式公平進行矯正以實現實質公平，以社會權為核心范疇來構建其規范體系，在實踐中則包括社會法立法活動、司法活動和執法活動的全過程。

二、法治語境下的健康中國行動

完善的法律法規體系是實現健康中國行動中各項任務和目標的有效手段，也是健康中國行動相關支撐體系中最重要的力量。

（一）健康中國行動體現的國家和社會義務

健康中國行動的實施需以國家保障為前提，落實國家相應義務?！爱斀駠沂姑x務）表現出持續增加的態勢，社會期待國家承擔更多的責任”，[8]健康中國行動中對國家義務的規定也體現在諸多方面：在組織制度中強調國家成立從中央到地方的一整套辦事機關，如在國家層面設立健康中國行動推進委員會，且在地方層面落實相關部門與之對應的職責，以確保行動中的體制人事等得以高效落實。

健康中國行動的實施需落實社會效用，體現社會參與。健康中國行動以實現人民健康為目標且強調動員全社會落實預防措施，各社會成員和社會組織均需承擔一定的義務。社會成員需落實思想責任，在健康行為、知識和技能方面提升自身的素養;各類型企業和組織需落實社會責任，在健康環境維護、健康知識普及、職業健康保護、健康醫療事業等工作中發揮企業優勢。

（二）公法和私法對社會整體利益保障的不足

每一部門法都有其特有的利益目標，公法旨在維護公共利益的實現，私法則力求意思自治和平等自由基礎上確保私人利益的實現。從公法角度看，其主要實利用公法規范懲戒國家機關及其工作人員的不法行為，來保障健康中國行動中出現的明顯違反公權力行使界限的違法行為造成的國家利益損失。而從私法角度分析，主要是利用民事法律規范懲戒參與主體間違反合同義務、侵害他人人身和財產權益等具體主體間的私人權益。然而，對于既非純國家利益也非純私人利益的部分社會權益而言，例如設計諸多公民健康環境、職業健康保障等團體利益時，上述公法和私法對這些交叉部分的權益面臨著保障不足的窘境。

對于社會權益而言，仍需要由社會法來進行調整和保障，而“社會法所調整的社會關系是其他法律所無法替代的”，其是由公法和私法融合性質的法律。[9]社會法以社會整體利益為本位，以追求社會安全、穩定以及可持續發展為目標，摒棄僅依靠私法主體的遵守和私法救濟途徑為實現依據，而依靠具有獨立性特征的由公共機構作為權益實現的保障，[10]社會法是對私法調整社會關系引發的社會利益問題進行的矯正，以社會弱勢群體為保障對象，以期社會整體利益得以有效實現。

三、以社會法健康權為核心審視健康中國行動

健康中國行動的“健康”詞語的內涵大于法律語境中健康含義的界定，且不同部門法中關于健康權的權利邊界、具體內容和救濟途徑也存在較大差異。社會法語境下的健康權在主體范圍、權利內涵、權益保障和救濟機制等方面較之于其他法域展現出獨特的優勢。

（一）部門法語境下健康權辨析

憲法、衛生法、民法和社會法語境中對健康權內涵都存在著各自的認識。

首先，部門法中關于健康權的共識。部門法中關于健康權內涵的共識源于人權法學的研究，在《經濟、社會和文化權利國際公》（1966）第12條中指出“健康權是人人享有可達到的最高身體和心理的健康的權利”，之后再《第14號一般性意見》中第9段又指出“健康權是一種享受各種對于最高可能達到的健康標準所必須的設施、物品、服務和條件的權利”，也即人權法學者認識中的健康權在內涵具有可變性和包容性、在性質上具備公私發兼容性、在價值理念上強調作為人權核心內容的健康權需要國家課以保護義務且需依靠強制力保障其實現。[11]

其次，公法視角下的健康權。有研究指出健康權是“自然人的健康狀態不受任何人侵害并向國家要求保護和改善的權利”，[12]在效果上，健康權入憲提升了公民的健康知識水平和對健康權的保障意識，加強了國家對公共衛生醫療服務和社會醫療保險工作的支持力度;在性質上，健康權從過去消極權利屬性轉為了當今積極權利的屬性，體現了兼具收益權和自由權的雙重特征，從過去只是在憲法層面確認公民享有該權利，到現在明確了國家應該通過積極行為來保障健康權實現，公民可以向公權力象征的國家主張實現健康權的各項保障條件;在具體內容上，健康權需經過憲法和行政法的確認后才能實現從應然權利走向實然權利的轉換，福利國家理念的發展使得國家在健康層面的立法大量出現，針對國家對健康權負擔者尊重、保護、實現和促進的義務，以及保障公民健康權能夠得到最低層次水平的實現義務，這些因素促使國家將健康權等民生領域立法工作中心。

再次，私法語境下的健康權。私法視角的研究者認為健康權在概念上“指為保持身體機能為內容的權利，破壞身體機能即構成對健康權的侵害，包括對肉體和精神的侵害”。[13]在地位上，健康權屬于人格權體系中的組成部分且處于民事權利最高的位置，喪失生命健康權也就失去了其它民事權利的實現，所以其應受到優先保障，也即民事主體享有完全的健康權則是實現人格獨立與自由的前提;在內容上，以請求權體系為基礎明確在身體和心理健康受到不法侵害者均得以在財產和精神方面得到賠償等救濟;在性質上，民事主體享有的健康權具有對世性、有限支配性、平等性，即任何不特定作主體都負有不得侵害權利人健康權的私法義務，權利人對健康權的支配受到公序良俗的制約不得超過一定限度，任何民事主體均可平等的享有健康權。

最后，社會法中的健康權。社會法學學者認為健康權指“人人享有可達到最高標準的，維持身體的生理機能正常運轉以及心理良好狀態的權利”，即健康權主體具有廣泛性即包括了個人、群體和國家等，客體上具有擴充性表明了健康權隨著社會變遷而逐步發展，同時，健康權是同屬于公私法域的權利，都是為了落實人權法上關于健康權的具體手段。[14]

（二）社會法中健康權的具體構建

社會法內容體系包括調整勞動關系的勞動法、調整社會保障、社會福利關系的社會保障法以及特殊群體權益保障法等部門法。健康權應在這些具體部門中尋找落腳的依據，在具體部門法中以特定形式將健康權的內容表現出來，最終形成和豐富社會法基本權利之一健康權的實質內涵。

社會法對健康權在實體保障方面較為全面。表現為兩點：一方面，在內容體系上十較為豐富，包括了涉及了社會成員健康權諸多具體方面;另一方面，在覆蓋范圍上力求實現了對社會成員全覆蓋，既包括了普通勞動者和機關事業單位人員也包括了特殊社會成員，且通過多層次多元化的制度設計確保成員間健康權利的實現程度能都大體公平。

（三）社會法健康權和健康中國行動的協調融合

社會法健康權調整上呈現出廣泛性的特征，體現為：內容上包括勞動法和社會保障法中關于影響公民健康的各項制度規范，也包括老年人、婦女和患病者等特殊群體的健康保障規范;體系上包括基本法律和行政法規、地方性法規，以及地方規章和政策文件等多層次的保障制度;以《勞動法》和《社會保險法》等實體法和《勞動爭議調解仲裁法》《工傷保險條例》等程序法，共同構成了不斷完善過程中的健康權益保障法律體系建設。

健康中國行動以及相關戰略中沒有對健康權的直接界定，但是通過對相關文件的整體解讀和分析，仍可以總結出國家層面對健康權的基本性認識。概括來說，其采取了廣義上的范疇，且其在內容上呈現出豐富性特征，在類型化基礎上可以對其進行以下歸類：針對勞動者的職業病防治和健康保護制度、針對特殊群體（婦女、老年人和兒童等）的婦幼保健和老年健康促進制度、針對身體和心理疾病患者的重大疾病防控制度、針對影響公民生活環境的環境與健康協調制度等。這些豐富的內容也不僅體現了健康中國戰略中我國公民健康亟需訴求的四大核心理念-大健康、全周期、全人群和大環境，[15]也契合了戰略中規定了共建共享、全民健康的主題。這就指明了我國健康中國行動中隊健康權的研究和具體實踐應從廣義的角度展開，改變以往的“治病”為核心的健康模式轉為當今以“健康維護”為中心的健康服務模式，從涉及健康維護的諸多因素出發，實現公民身體、心理和社會全面健康的完美狀態。

社會法健康權和健康中國行動健康權在主體范圍、內容體系和具體制度構建等方面存在諸多重合，相互之間可以實現有效的融合。將健康中國行動納入社會法保障機制就顯得尤為必要。

四、健康中國行動的社會法實施路徑

健康中國行動得以有效落實的前提是對其廣義健康權在立法、司法和執法活動中與之進行無縫銜接。

（一）完善立法中制度間的銜接工作

健康中國行動中健康權采取了廣義上的范疇，在保障形式上采取分散立法模式，形成了諸多具體部門法律規范的保障形式（見下表），缺乏統一性的健康基本法來實現對健康權利的綜合性保障。且現階段各部門法的立法對于健康權多是采取了符合本部門法立法取向的狹義范疇，導致了健康權內在的綜合保障需求和分割保障的具體實務間不協調的制度困境。

有效的改進措施是，將上述健康中國行動健康權納入社會法保障體系范疇中，適用勞動法、社會保障法和特殊群體權益保障法在保障主體多樣性、保障內容全面性等方面的優勢，完善這些具體組成法規中對健康權保障不足的規定，實現對健康中國行動相關主體權益的全方位保障。

首先，完善《勞動法》和《社會保險法》等法律法規中關于公民個人健康權益保障制度，就當前而言，主要是在實質上落實已有規定確保勞動者最基本的勞動和社會保障領域中健康權益的以實現，且也許要注重人工智能技術應用于工作環境中給勞動者健康權所帶來的新挑戰。

其次，健全特殊群體健康權益保障立法工作，面臨著保障不足的困境決定了需要加緊制定相關法律法規，形成以權益保障為住的立法模式，凸顯健康權在權利群中的地位。

再次，針對健康中國行動中提出的涉及健康的其他因素，在當前以政策代替法律的前況下，可以進行相關調研活動來展開對立法進程的討論，在控煙、疾病預防、健康健身等領域做到有法可依，減少以政策性文件和部門意見作為保障手段導致的效果較差的現狀。

最后，在立法層次上，需要立足快速發展的社會健康條件及時出臺中央層面的法律法規和地方層面的各項規章制度，針對健康中國行動中健康權的立法工作涉及面廣且涉及的地區較多，這對關注度高、難度較大的可以主動安排地方立法先行“試水”從而為為國家立法提供經驗，而針對涉及健康權保障全局性、根本性的制度安排則需要以國家層面立法來推動，[16]最終目標是出臺《健康基本法》作為調整健康權相關法律關系的有效手段和實現國民健康治理頂層設計的法律舉措。[17]

（二）司法和執法方面的完善

健康權立法出臺尚不成熟的現狀，充分發揮指導案例制度實現充分的司法保障是較為可行的選擇。自2012年1月1日其最高法共發布了21批共112個指導案例以及諸多公報案例，筆者統計涉及健康權保障的案例共計5例（具體情況見表2），這些指導行案例在其它案件審理過程中被原被告提出參考使用，且多數也得到了支持，一定程度上實現了指導案例制度蘊含的“保障裁判的統一、規范法官自由裁量權、保障法律的準確適用”本質要求。[18]

就涉及健康權保障的指導案例制度而言，其具體完善方式是：一，增加指導案例數量擴大對其它案由的覆蓋?，F階段關于健康權的指導性案例中僅涉及了民事案由中的“生命權、健康權、身體權糾紛”和“環境污染責任糾紛”等少數種類，而對于涉及環境健康權的消除危險、排除妨礙糾紛案由，涉及勞動者職業健康的勞動爭議案由和社會保險案由，以及涉及公民醫療健康的醫療糾紛案由等尚未出臺相應的指導案例，導致了裁判者在關于健康權的審判實務中裁量標準難以統一。二，完善應用指導案例制度的措施，裁判人員對指導性案例的應用方法與技術水平直接關系到該制度的實施效果，可以通過指導手冊等措施細化各種關于健康權糾紛“類似案件”的判斷標準，提升審判人員對類似案件案件類似處理的把握水平;也要規范各級審判機關在裁判文書中援引指導案例的具體適用形式，特別是加強對其中裁判要旨的規范表達和推理適用能力，[19]由于健康權保障過程中涉及的案件類型廣泛，所以準確理解指導案例的裁判要旨，對于裁判人員準確把握案件類似標準和確定司法推理大前提十分重要。

（三）協調各參與主體在制度運行中的作用

社會法本質是對社會弱勢群體的保障之法，強調國家政府、社會集體和公民個人等多元化主體責任的合力作用。社會法視野下的健康中國行動追求公共利益的實現，強調政府和社會等在落實相應義務的基礎上來滿足不特定多數弱勢群體的權利。

健康中國行動中的落實需要多領域、多系統和多部門協力發揮作用。[20]在管理體制和運行機制上都要以“大健康”理念的實現為最高目標，具體來說：一是落實政府部門和社會主體的責任和合作機制，明確界定各政府部門的職責和事權，將健康中國行動部署到各部門的職能體系和政策中，制定社會主體的參與方式，建立政府和社會長期的合作共贏機制;二是建立協調制度，對于人社、民政、教育、醫療、醫院和社會團體等單位都需在內部建立負責執行健康中國行動的協調機構，在國家層面加緊組建和出臺文件規范行動中提出的“健康中國行動推進委員會”的各項權力，聯絡各部門在健康中國行動中對政策執行的協調配合，支持民間力量和社會企業對健康中國行動的項目配合和公益實現。

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責任編輯：步 巖