統一戰線工作法治化進程研究

王蓉

從新民主主義革命到社會主義建設，再到改革開放，中國共產黨一直高度重視統一戰線工作。目前，愛國統一戰線已經成為黨治國理政不可或缺的戰略方針和國家政治制度的重要組成部分。近年來，國際國內形勢更加復雜，統一戰線工作的法治化轉型成為鞏固和發展統一戰線的必然要求，成為推動國家治理體系和治理能力現代化的迫切要求。

一、統一戰線國家法律規范體系的形成

(一)統一戰線憲法規范的內涵演變

1.統一戰線憲法地位的確立

“統一戰線是不同階級、階層、政黨、集團等社會力量，為了實現一定的共同目標，在具有共同利益的基礎上結成的聯盟?！盵1]13統一戰線內生于中國社會革命過程之中。在新民主主義革命時期，中國社會存在著農民階級、民族資產階級、城市小資產階級等中間階級?！叭魏沃铝τ陬I導社會革命的政黨都必須注意中間階級……與中間階級建立統一戰線，從而擴大自己的力量，削弱敵人的力量，并孤立敵人?！盵2]67中國共產黨是工人階級的政黨，而中國的工人階級在革命初期并不強大，因而只有通過建立統一戰線，盡可能多地爭取中間階級的支持，才能不斷壯大力量完成反帝反封建的革命任務。建立統一戰線是由中國新民主主義革命時期的社會結構和經濟結構決定的，也是中國共產黨完成革命任務的內在要求。

在長期的革命斗爭過程中，中國共產黨從偏居農村的革命黨發展成為執政黨，統一戰線功不可沒，其內涵和外延不斷豐富?！案鶕蝿萑蝿兆兓?，中國共產黨領導的統一戰線先后經歷國民革命聯合戰線、工農民主統一戰線、抗日民族統一戰線、人民民主統一戰線的演變?！盵3]在革命初期，由于需要聯合國民黨完成反帝反封建的革命任務，中國共產黨與國民黨建立了國民革命聯合戰線。在國民革命聯合戰線破裂后，中國共產黨深入鄉村領導農民運動，使工人階級與農民結成工農聯盟。工農民主統一戰線，成為中國共產黨武裝斗爭最為穩固的社會基礎。全國性抗日戰爭時期，面臨國家存亡和民族危機，中國共產黨再次聯合國民黨建立廣泛的抗日民族統一戰線，在堅持工農聯盟統一戰線的基礎上，將統一戰線擴大到社會的主要階層，贏得了廣泛的社會基礎和群眾基礎，也因此獲得了政治合法性，逐漸走向政治中心，并領導人民取得抗日戰爭的勝利。

抗戰勝利后，隨著從奪取革命勝利到實現民主建國的現實需求的變化，統一戰線的性質也發生了重大變化，中國共產黨在解放戰爭時期建立了廣泛的人民民主統一戰線。中華人民共和國成立時，中國共產黨領導的人民民主統一戰線成為建設新國家、構建新政權的一種戰略選擇，中國共產黨與各民主黨派、社會各界共商國是，提出了人民民主專政的國家模式。1954年，我國正式將人民民主統一戰線寫入《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)，確立了在歷史和人民選擇中形成的中國共產黨領導的統一戰線的憲法地位。

2.統一戰線主體范圍的擴大

不同歷史時期，統一戰線的功能不同，涵蓋的主體范圍也不同?！靶旅裰髦髁x革命時期，統一戰線主要服務革命斗爭……統一戰線在鞏固新生政權、恢復國民經濟、建立社會主義制度中發揮了不可替代的重要作用?！盵4]然而，在由新民主主義社會向社會主義社會發展的過渡時期，伴隨著社會主義工業化和社會主義改造的完成，以民族資產階級為代表的中間階級逐漸消失。此后，統一戰線工作基本陷入停頓狀態。

改革開放之后，統一戰線工作開始全面恢復和發展。1982年，《憲法》將“愛國統一戰線”寫入序言，以國家根本大法的形式明確了愛國統一戰線的性質與作用。這標志著統一戰線從人民民主統一戰線轉變為愛國統一戰線，完成了從階級聯盟到政治聯盟的轉變。這一政治聯盟包括認同社會主義的勞動者、愛國者以及擁護祖國統一的港澳同胞、臺灣同胞和海外僑胞，涵蓋的主體更加廣泛。

隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，非公有制經濟不斷發展壯大，我國出現了新的社會階層。2004年《憲法》修正案正式將新的社會階層人士作為“社會主義事業的建設者”納入統一戰線，進一步擴大了統一戰線的范圍。黨的十八大以后，統一戰線進入了新的發展階段，統一戰線的歷史使命也演變為通過大團結大聯合完成祖國統一大業和實現中華民族偉大復興。因此，2018年《憲法》修正案將“擁護祖國統一和致力于中華民族偉大復興的愛國者”作為統一戰線的重要組成部分，確立了最廣泛的愛國統一戰線?！斑@一內容的修改，標志著愛國統一戰線理論與實踐的新發展，體現了從黨的理論到國家意志的轉換、從政治決斷到憲法規范的轉換，使其邁向了憲法化的新階段?！盵5]

(二)統一戰線國家法律規范體系的完善

現行《憲法》自1982年頒布至今，歷經五次修改，及時反映了統一戰線地位作用、范圍對象和制度內容的變化?，F行《憲法》關于統一戰線的規范主要集中在序言部分，這部分內容明確了愛國統一戰線的性質和主體內涵，確認了其存在的長期性。統一戰線的憲法規范處于統一戰線國家法律規范體系的最高位置，屬于確認性和綱領性的規范，發揮著基礎性和全局性的指導作用。同時，《憲法》第四條、第十一條、第二十三條、第三十一條、第三十六條、第五十條、第五十二條等條款涉及統一戰線的主體范圍，與《憲法》序言中的愛國統一戰線規范共同構成了統一戰線的憲法規范體系。

目前，我國基本形成了以《憲法》規范為統率、以相關領域法律規范為支撐的統一戰線法律規范體系。中華人民共和國成立以來尤其是改革開放以后，國家在涉及統一戰線工作的許多領域出臺了重要的法律法規，為依法開展統一戰線相關工作提供了明確的法律依據?！稇椃ā逢P于統一戰線的規范為統一戰線工作法治化提供了根本法遵循，統一戰線工作相關領域法律法規體系的建立和完善推動了統一戰線工作的法治化轉型。

二、統一戰線黨內法規體系的構建

長期以來，為了適應不同歷史時期的發展需求，統一戰線工作的開展主要以黨內規范性文件為依據。這些黨內規范性文件對統一戰線工作順利開展、保證統一戰線工作穩步推進起到了重要的引領規制作用，但這些規范性文件政策性過強，缺乏穩定性。黨的十八大以來，全面依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大，這對統一戰線工作提出了更高的要求?！敖y一戰線工作既不能停留在政治統戰、政策統戰的舊時代，也不能束縛在管理思維、零和博弈的老框框內?！盵6]統一戰線工作作為黨治國理政、依法執政的重要方面，需要全面納入法治化軌道。

(一)黨章對統一戰線工作的引領宣示

作為黨的根本大法，黨章在總綱中對統一戰線做了原則性規定，內容同《憲法》關于統一戰線的規范相同。為了適應各個歷史時期統一戰線發展的需要，黨章對于統一戰線的規定也經歷了數次修訂。與憲法規范相比，黨章規范更加突出中國共產黨的領導，更加彰顯統一戰線大團結、大聯合的工作理念和進一步發展壯大最廣泛的愛國統一戰線的工作要求。黨章以黨內根本大法的形式宣示了愛國統一戰線的重要性和廣泛性，對統一戰線工作提出了更高的要求。

(二)黨內法規對統一戰線工作的系統規范

“長期以來……相對忽視統一戰線的制度規則建設?！h內法規建設滯后于統一戰線工作實踐，既不符合全面依法治國和依規治黨的法治進程，也不符合現代法治政黨建設的基本要求?！盵7]黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視統一戰線工作，統一戰線工作的法治化建設成為黨內法規制度建設的重要內容。

按照《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出的“加強黨內法規制度建設”的要求，中共中央直接領導了統一戰線黨內法規的起草和制定工作。2015年4月30日，中共中央政治局會議審議通過了《中國共產黨統一戰線工作條例(試行)》，以黨內法規的形式將統一戰線工作納入法治化軌道。這一條例的出臺使得統一戰線工作受到國家法律和黨內法規的雙重規范，在統一戰線法治化建設過程中具有里程碑意義。此后，統一戰線工作進入制度規范與實踐探索的新階段。進入新時代，統一戰線工作面臨更加復雜嚴峻的形勢，新情況、新問題的出現，要求總結經驗形成新的理論政策。自2019年開始，黨中央開始對《中國共產黨統一戰線工作條例(試行)》進行修訂，2020年12月正式印發實施《中國共產黨統一戰線工作條例》(以下簡稱《條例》)。

《條例》以黨內法規的形式明確了統一戰線在國家治理體系中的重要作用：統一戰線不僅是黨團結帶領各種力量參與國家治理的重要方式，也是國家治理體系的重要組成部分?！稐l例》明確了統一戰線工作的八大原則，這些原則既是對統一戰線工作規律和方法的科學總結，也為復雜變化的統一戰線工作提供了方向指導。此外，《條例》適應新形勢、新要求強化了統一戰線工作的組織保障，界定了職責。從中央和地方各級黨委的主要職責來看，作為黨委的一項重要工作內容，統一戰線工作直接參與到國家政治生態中，涉及人大、政府、司法機關、有關人民團體等制度系統。從機構設置來看，統一戰線工作的突出特點是群眾性和基礎性，從中央到最基層的鄉鎮(街道)都必須配置專職人員開展相關工作。從主要職責看，統一戰線工作注重多方參與和溝通協調，將統戰工作融入國家治理的各項事務，與各相關職能部門密切聯系、合作共建，共同應對風險與挑戰?？傮w來看，《條例》不僅為新時代統一戰線工作的開展提供了組織保障和法治保障，也大大提升了統一戰線工作的科學化、規范化、制度化水平。

“沒有建立起科學完善的統一戰線制度體系，統一戰線就難以勝任國家治理現代化所賦予的艱巨任務……都需要以法治思維和科學精神從制度建設層面做出有力和有效的回應?！盵8]在推進國家治理體系和治理能力現代化的過程中，推進統一戰線工作規范體系構建意義重大。

統一戰線工作涉及范圍非常廣泛，《條例》與相關法律法規在內容和調整范圍上會有所重疊?！稐l例》更側重于從黨內管理的角度對統一戰線工作進行規范，因此，如果統一戰線工作涉及的具體領域已經有法律法規的明確規定，就要考慮以相關法律法規為依據開展統一戰線工作。

三、新時代統一戰線工作法治化進程展望

在推進全面依法治國和國家治理現代化的新時代征程中，加快推動統一戰線工作法治化轉型，既是全面依法治國在統一戰線領域的具體體現，也是國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。

(一)堅持統一戰線的法律法規體系與黨內法規體系協調發展

統一戰線工作法治化進程具有國家法律法規體系和黨內法規體系協調發展的趨勢。以憲法規范體系為根本依據，統一戰線工作各領域相關的法律法規體系逐漸建立，并且在改革開放以后得以不斷完善充實。十八大以來，統一戰線的黨內法規體系也逐漸建立完善。統一戰線工作特別強調做人的工作，目的在于凝聚人心、匯聚力量，因而必須統籌處理好多樣性和一致性的關系。這在一定程度上導致統一戰線工作規范化、制度化、法治化進程滯后于實踐需求。因此，將統一戰線工作的各方面內容都納入國家法律法規體系不符合統一戰線工作的實踐情況和現實需求，需要區分不同的工作內容從實際需求出發，具體情況具體處理。

統一戰線工作全面法治化轉型應當以統一戰線工作的具體實踐為現實基礎，堅持國家法律法規體系和黨內法規體系協調發展，及時將經過實踐檢驗的制度機制、政策文件上升為黨內法規，推進相關法律規范體系的完善，實現統一戰線工作的制度化、規范化、科學化。同時，要協調好黨內法規與黨內規范性文件的關系。統一戰線工作需要隨時應對各種新問題、新情況，黨內規范性文件具有靈活性，能夠更好地適應統一戰線工作的這種要求，及時為統一戰線工作提供解決方案和制度指引，也能夠彌補黨內法規相關規定的不足，對黨內法規適用過程中遇到的具體問題提供處理方案。因此，黨內規范性文件在新時代統一戰線工作領域仍具有重要的制度規范作用。

(二)加強黨內法規體系建設

《條例》只是統一戰線工作全面法治化的一個重要環節，接下來還需要根據《條例》已經確定的統一戰線工作基本原則和工作內容進一步建立健全配套的黨內法規，充分發揮黨內法規對統一戰線工作的引領和規范作用。一方面，要對現有的統一戰線工作相關黨內法規和規范性文件進行梳理，根據新時代統一戰線工作的要求進行修改、增加或廢除，根據不同工作領域的新形勢新變化進一步細化工作制度，制定和完善配套的黨內法規；另一方面，要高度重視統一戰線工作的程序化規范建設，例如多黨合作和政治協商中的協商程序、統戰部門與其他黨政部門合作開展調查研究的程序、黨外人士選拔的基本程序等，為統一戰線工作的法治化提供程序性保障。