論我國公益廣告形成的歷史動因及特征

劉強 胡雪瑾

公益廣告是我國特有的概念和組織傳播形式，是我國政治宣傳、國家治理和維護意識形態安全的重要工具。這是由我國公益廣告產生與發展的歷史條件和傳播機制決定的。公益廣告來源于黨和政府的宣傳工作，從建黨初期的政治宣傳，到中華人民共和國成立后的意識形態宣傳、社會動員和思想教育，公益廣告發展有一條貫穿始終的主線，形成了清晰的歷史演進譜系。改革開放后，隨著現代廣告業興起，公益廣告從政治傳播向廣告傳播形態轉向，逐步形成了現代公益廣告的發展格局，完成了公益廣告傳播與運營體系的構建。國內學界對公益廣告存在許多模糊認識，影響了對公益廣告的正確理解。為此，我們應當從我國公益廣告產生的社會背景、歷史演進和話語體系等方面全面把握公益廣告的內涵和特征。正如中央黨校韓慶祥教授所說：任何話語體系都是特定的意識形態的表達，都有其政治立場。[1]在我國，公益廣告不僅是一種公共傳播形式，更是獨特的政治話語建構方式，是意識形態話語的傳播方式，表達了不同歷史時期黨和政府的政治訴求，具有鮮明的意識形態特征。這是準確理解公益廣告的基本出發點。

一、公益廣告形成的歷史動因

我國公益廣告的出現有著深刻的社會歷史動因。它的形成與發展經歷了漫長的探索過程，主要分為三個時期：中華人民共和國成立前、中華人民共和國成立初期和改革開放后。這三個時期的公益廣告具有不同的特點，服務于不同的政治任務。中華人民共和國成立前的公益廣告，表現了黨在創建和發展時期以馬克思主義思想傳播和開展武裝斗爭為核心的宣傳策略。中華人民共和國成立初期的公益廣告，服務于黨和國家的政治宣傳、經濟建設和思想道德教育。改革開放后，公益廣告服務于建設精神文明、保護環境、抗擊疫情和打造城市形象等。學界對中華人民共和國成立前和中華人民共和國成立初期有沒有公益廣告存在爭議。產生這種分歧的主要原因，一是用西方公共廣告標準來衡量公益廣告，二是缺乏對公益廣告概念的清晰界定，三是缺乏對公益廣告史料的充分把握。這既是一個公益廣告的史學問題，也是一個重大的政治理論問題和學術問題。

早期的公益廣告孕育于中國共產黨的政治宣傳活動。香港浸會大學陳家華博士與美國伯特利大學程紅博士在闡述公益廣告與政治宣傳的區別時指出：“公益廣告與政治宣傳相比有共同之處，亦有不同之處。共同之處主要在于二者的內容可能會有重疊，尤其當公益廣告的主題涉及政治性較強問題時，二者會顯得頗為相似。盡管如此，公益廣告總體上擺脫了傳統政治宣傳運用標語口號式的生硬呆板而單調的傳播手段。公益廣告與政治宣傳的不同之處主要有二?！鎻V告的傳播方式一般都比較生動活潑，易為受眾接受?！盵2]雖然這一觀點帶有西方傳播學觀念的色彩，但基本闡明了公益廣告與政治宣傳的相互關系。中國傳媒大學劉林清教授在闡述我國公益廣告特點時指出：“我國的公益廣告具有強烈的政治性，是中國的政治廣告。公益廣告既是我國廣告事業的重要組成部分，也體現了黨和政府的執政方略。我國公益廣告的政治性主要表現在兩個方面：第一，組織和管理公益廣告的機構是黨政機關。第二，公益廣告的主題是表現黨和政府的執政方向?！盵3]410我國的公益廣告與政治宣傳在很大程度上是合二為一的，并沒有清晰的界限。這正是我國公益廣告與西方公共廣告的明顯區別。中華人民共和國成立初期，公益廣告在政治宣傳框架下運行。改革開放后，公益廣告的藝術表現力和傳播效果有了顯著的提升，由此形成了公益廣告兼容并蓄的廣譜性特征。北京大學陳剛教授認為，我國公益廣告與政治廣告、城市形象廣告有很大的交融度，既相互交織，又在分化。[3]440這個判斷客觀而準確地闡釋了我國公益廣告與政治廣告、城市形象廣告雜糅交織的狀況。

公益廣告產生于黨在創建時期的宣傳工作。在早期革命實踐中，毛澤東已經運用公益廣告開展思想宣傳和組織動員工作。毛澤東在1917年為湖南第一師范學友會發布的工人夜校招生廣告，具備了公益廣告的基本特征：服務于社會公共利益、免費、進行思想動員和宣傳。[4]這則廣告可以說是中國公益廣告的濫觴。在瑞金蘇區，公益廣告服務于籌集軍糧、動員青年參軍等活動?？谷諔馉帟r期，我黨運用公益廣告組織動員全民抗戰。解放戰爭時期，公益廣告服務于發動群眾、開展擁軍愛民等工作。中華人民共和國成立初期，公益廣告廣泛用于政治宣傳、社會治理和思想教育。改革開放后，現代公益廣告成為推進政治文明和精神文明建設的重要載體。

認識中國的公益廣告，還應從中國社會背景、傳播體制和公益廣告發展史的維度去把握公益廣告形成的歷史動因。公益廣告包含兩個核心要義：其一，內涵——公共利益。公益廣告必須代表廣大人民的共同利益，符合公眾意愿。其二，傳播形式——廣告。公益廣告具有廣告傳播形態與創意形式，通過傳播來表達公眾利益訴求。這種傳播訴求與黨和政府的宣傳工作高度契合，因為黨和政府的工作都是以人民為中心的。因此，公益廣告作為一種公共話語建構方式，能夠及時傳達黨和政府的聲音，反映公眾意愿和利益訴求，是黨和政府與人民群眾溝通的橋梁。黃升民教授指出：“公益廣告是民意的表達方式，是黨和政府向公眾闡釋的一種觀念?！盵3]1

從發生學角度看，公益廣告與政治宣傳具有與生俱來的聯系。政治宣傳中包含了許多公益廣告，或者說公益廣告是政治宣傳的一種表現形式?！肮鎻V告，顧名思義，就是為了社會公眾利益而做的廣告，與政治和政策密切相關?！盵5]雖然1986年之前我國還未出現公益廣告概念，但不意味著沒有公益廣告。由于當時我國廣告概念僅用于商業傳播范疇，對于非商業領域的政治傳播或公共傳播，均使用“宣傳”的概念。因此，早期的公益廣告是在政治傳播框架下進行的。這也是我國早期公益廣告的重要特點。1986年11月，在“第二屆全國優秀電視廣告評選”中，廣告專家唐忠樸在提到貴陽市電視臺《節約用水》電視廣告時，首次“提出了‘公益廣告’的概念，指出它不同于商品廣告、企業廣告和服務廣告，是電視廣告中新的類型”[3]3，由此開啟了當代公益廣告理論建構的先河。隨后，我國廣告界吸納西方公共廣告理念，開始了現代公益廣告理論建構的探索。由于公益廣告能夠對社會輿論、意識形態和人們的觀念產生深刻影響，因此它從一開始就被納入黨和政府的宣傳體制中，形成了公益廣告在公共傳播與政治傳播雙重框架下發展的格局，構成了我國公益廣告組織機制和運營機制合二為一的鮮明特色。

公益廣告發展與不同歷史時期政治話語形態有著密切關聯。作為一種重要的公共話語體系建構方式，公益廣告是黨的政治傳播和國家治理的重要載體。 “公益廣告，承載著意識形態導向的社會責任，反映社會熱點問題，如環境保護、交通安全、青少年教育、公共道德、希望工程、計劃生育、反對不正之風、救助殘疾人、維護社會治安等?！盵6]因此，公益廣告具有鮮明的價值取向。在黨和政府的領導下，公益廣告在傳播社會主義核心價值觀、宣傳黨的方針政策方面發揮了不可替代的作用。韓慶祥教授指出，一個具有影響力的話語體系建構的核心要義和內在邏輯是政治性意蘊、學理性支撐、哲學性思維、通識性表達和有效性傳播。[1]公益廣告正是在黨和政府主導下建構的公共話語傳播體系與表征形式。對此，我們必須從理論、現實和歷史三個維度去準確認識和把握公益廣告的特點與規律。研究公益廣告，既要立足于公益廣告現象本身，考察公益廣告的起源、發生和發展的過程，分析公益廣告在中國政治、社會和經濟發展中的地位與作用；又要跳出公益廣告概念的局限，在中國現代政治、社會和歷史語境中去考察公益廣告與中國社會變革歷史進程的關系，尤其要重視改革開放以來，公益廣告在開展思想政治教育、推動社會進步、改善政府管理、促進城市文明等方面發揮的巨大作用。

公益廣告主題是建構政治話語形態的重要訴求方式。黨和政府通過公益廣告主題，開展政治宣傳和思想教育，維護意識形態安全，傳播社會主義核心價值觀。公益廣告主題與不同歷史時期的政治訴求和社會背景密切相關，反映了黨在不同時期的中心任務與政策導向，形成了獨特的傳播框架與傳播模式。從瑞金蘇區時期為紅軍籌措軍糧、三大紀律八項注意等公益廣告主題，到延安時期抗日救國主題；從中華人民共和國成立之初抗美援朝、衛生防疫、植樹造林、熱愛黨和毛主席等宣傳主題，到改革開放后五講四美三熱愛、環境保護、抗震救災、北京奧運會、社會主義核心價值觀、抗擊新冠肺炎疫情等，這些主題構成了公益特色鮮明的中國公益廣告話語形態。

二、公益廣告的特征

我國社會主義制度下的廣告傳播體制和管理機制，決定了公益廣告本質上是黨和政府領導下的政治傳播載體，而不是某個社會組織或商業機構掌控的傳播工具?！肮鎻V告有強烈的系統性，是多部門有組織、有系統地發起和推動的工作；有專題性，每次公益廣告都有明確的主題和目標?！盵3]410-411“政府在公益廣告發展中具有監管與引導身份的統一性?！盵6]中華人民共和國成立后，公益廣告在黨和政府主導下，成為建設政治文明、維護意識形態安全和治理國家的重要工具，被納入政治宣傳和國家治理體系之中，形成了具有中國特色的公益廣告傳播和運營體系，在不同的歷史時期發揮著獨特的作用，成為凝聚全黨、全國各族人民共識和傳播社會主義價值觀的重要工具。

(一)公益廣告是傳播社會主義核心價值觀的載體

2016年，國家工商總局等部門聯合頒布的《公益廣告促進和管理暫行辦法》把公益廣告界定為：公益廣告是指傳播社會主義核心價值觀、倡導良好道德風尚、促進公民文明素養和社會文明程度提高、維護國家和社會公共利益的非營利性廣告。從傳播的目的與功能來看，我國公益廣告是精神文明建設的重要載體。黨和政府運用公益廣告，推進意識形態宣傳和國家治理，傳播社會主義價值觀，建設政治文明和提升公民素養。香港浸會大學陳家華博士和美國伯特利大學程紅博士指出，公益廣告“主要是以黨的政策為依據，在處理社會現存問題時，教育市民從大局著想采取適當行動維護社會穩定，提高人民生活質量”，其目的“是建設社會主義的精神文明”。[2]這一解釋較為準確地闡釋了我國公益廣告的特征。我國一些學者認為中國公益廣告等同或近似于西方的公共廣告，在翻譯中直接把公益廣告譯為public service advertising。[7]這顯然忽視了公益廣告的特征及其傳播語境、傳播體制和機制。 “當前研究國內公益廣告運行機制大多照搬國外的成熟模式，沒有結合我國國情考慮，可操作性很小?！盵8]

(二)公益廣告是推進國家治理、建設政治文明和提升公民素養的手段

公益廣告始終是黨和政府領導下的有組織的傳播活動。公益廣告直接體現了黨和政府的政治意志，代表了人民的根本利益。這一特征內在地規定了公益廣告的價值取向和核心訴求，也體現了公益廣告中“公益”概念的內涵與特征。公益，顧名思義就是人民群眾的根本利益，而不是商業利益，也不是某個小團體或個別組織的利益。這種價值訴求決定了公益廣告發展的政治方向和價值取向。

公益廣告具有鮮明的黨性和意識形態屬性，是我國社會主義政治傳播的有機組成部分。中華人民共和國成立后，黨和政府始終把意識形態工作放在突出的位置，堅持馬克思主義價值觀和中國特色社會主義理論，批判各種錯誤思潮，撥亂反正，確立黨對意識形態的主動權、領導權和話語權，引領全國人民不斷開創社會主義建設新局面。中央文明辦、國家工商局在《關于開展2000年“樹立新風尚，邁向新世紀”主題公益廣告宣傳活動的通知》中提出：“認真做好公益廣告內容的政治思想導向引導”，“堅持以培育有理想、有道德、有文化、有紀律的公民，提高全民族的思想道德素質和科學文化素質為目標，使公益廣告為促進社會主義精神文明建設做出貢獻”。[3]358公益廣告作為面向全體公眾、影響廣泛的社會傳播形式，是具有鮮明意識形態特征的社會話語傳播形態。這一話語傳播形態，體現了黨和政府對意識形態主動權、領導權、話語權的控制和管理能力。

我國構建了五位一體的公益廣告組織體系、話語體系、傳播體系、運營體系和規制體系。在黨和政府領導下，公益廣告充分整合了政府資源、媒體資源和社會資源，形成了持續、穩定、有序的社會傳播互動。公益廣告始終是黨和政府進行政治宣傳和精神文明建設的重要抓手，從一開始就被納入政治宣傳體系。各級黨委宣傳部、政府部門及人民團體是公益廣告傳播的主體。目前，我國公益廣告運營在人員、經費、媒體資源等方面獲得了充分保障，構建了自上而下、多層次交叉的公益廣告傳播組織體系，形成了全覆蓋、全滲透、無死角的傳播格局。國家市場監督管理總局、中國廣告協會以及各級地方政府設立了公益廣告政府獎和協會獎，確保了公益廣告能夠形成強大的影響力、滲透力和傳播力。

三、公益廣告的驅動機制

公益廣告的形成與發展有其內在的驅動機制。這是由黨和政府在不同歷史時期的使命和中心任務決定的，也是公益廣告話語體系建構的邏輯必然?！拔覈h和政府歷來重視公益廣告。近年來，中宣部、中央文明辦和國家工商總局以及國家廣電總局、新聞出版總署等部門都組織開展了一系列公益廣告活動，例如：連續八屆的全國優秀公益廣告評選、‘因奧運、講文明、樹新風’公益廣告征集展播、‘講正氣促和諧’全國廉政公益廣告活動?！盵3]2這些舉措確保了我國公益廣告的可持續發展。我國公益廣告傳播的驅動機制主要有五個方面。

第一，黨和政府政治宣傳驅動機制。這是公益廣告重要的政治資源和傳播動因。政治宣傳和組織動員是黨的事業重要組成部分，中國共產黨在創建時期就成立了宣傳機構，使宣傳工作制度化、體系化和規范化。這是公益廣告產生的歷史動因。中華人民共和國成立后，公益廣告被納入黨和政府的宣傳運營體系，成為政治傳播和政府管理的重要工具。從這個意義上說，我國早期的公益廣告更像是政治宣傳，而較少有廣告色彩。這也是廣告界總是懷疑20世紀80年代中期前沒有公益廣告的原因。1986年，廣告學界從廣告概念出發闡釋公益廣告，提出公益廣告概念。其實，我們更應該從宣傳的概念去考察和理解公益廣告，而不能用商業廣告的概念去界定公益廣告。公益廣告與政治宣傳在很多時候很難截然分開，公益廣告本身甚至是政治宣傳的一部分，不可能絕對清晰地劃出公益廣告與政治宣傳的界限。

第二，社會動員傳播驅動機制。動員群眾、組織群眾，是黨和政府在各個歷史時期的重要工作方法，也是開展各項工作的保證。其目的在于促成統一認識、統一思想、統一行動。在革命戰爭時期和社會主義建設時期，公益廣告作為組織傳播和社會治理的有效手段，被納入黨和國家政治動員體系中，成為黨和政府發動群眾，開展社會動員活動的重要舉措。無論在創建紅色根據地、抗戰時期，還是在抗美援朝、改革開放時期，我們都能看到公益廣告的影子。

第三，思想政治教育驅動機制。思想政治教育是公益廣告的一個重要功能，也是一種創新形式。公益廣告通過大眾傳媒，把思想政治教育的內容融入其中，創造了一種基于大眾傳播的思想政治教育擬態環境。擬態環境概念由美國傳播學家李普曼20世紀20年代在《公眾輿論》中提出，指大眾傳播活動形成的信息環境，并非客觀環境的鏡子式的再現，而是大眾傳播媒介經過對信息的篩選、組織和加工，重新整合并加以結構化后向公眾展示的信息環境。這種環境能夠對人的意識、觀念和行為產生深刻影響，本質上表現了信息經加工后所產生的思想傾向，以及引導公眾對信息的選擇與認知。[9]28思想政治教育是經濟工作和其他一切工作的政治生命線，也是所有工作的前提和保障。黨和政府始終高度重視思想政治教育。公益廣告作為思想政治工作載體和大眾傳播形式，能夠營造思想教育氛圍和社會輿論環境，客觀上對公眾思想意識和政治觀念產生影響。從歷史來看，公益廣告從來都是思想政治教育的有機組成部分。一方面，我國學校教育體系，從小學、中學到大學，通過各種媒介、教學過程和社會實踐，把公益廣告滲透于思想政治教育全過程；另一方面，公益廣告直接面向全體公民，通過大眾傳媒和廣告策略，向公眾傳播社會主義核心價值觀、黨和政府的政策和公益理念等，使人們在潛移默化中受到思想政治教育的熏陶。當今，大眾傳媒已經構成了我們生活環境不可或缺的一部分。公益廣告與思想教育相輔相成，共同構建了思想政治教育的傳播互動機制。

第四，社會公共利益驅動機制。公益是指人民的公共利益，是相對于個人或小團體利益而言的。公益即公眾的共同利益、福祉和權利。公益廣告以謀求社會公益為出發點，表達社會公眾的共同利益訴求，推動社會的文明與進步。因此，自覺承擔社會責任、充當社會公器、促進社會和諧，是公益廣告的神圣使命。唯有如此，公益廣告才能啟民智、凝人心、聚人氣，喚起公眾對公共利益的認同，發揮其應有的作用。中華人民共和國成立以來，黨和政府以及公益組織對衛生防疫、掃盲識字、安全生產、生態環境、文明禮貌、希望工程、防震救災、非典防控、抗擊新冠肺炎疫情等公眾關切的問題的關注和宣傳，都體現了公益廣告傳播的社會公益驅動機制。也正是這種驅動機制，推動公益廣告不斷發現公眾關切的社會問題，引導公眾對社會問題的關注、理解和支持。

第五，重大社會問題驅動機制。重大社會問題往往與公眾利益密切相關，而且能夠引起人們的普遍關注。公益廣告關涉社會重大問題是題中應有之義。一方面，它通過干預社會生活，傳播正確觀念，喚起公眾對社會問題的警醒和認識，影響和改變公眾的觀念與行為；另一方面，它通過介入公眾關注的社會問題，呼吁全社會關注影響公眾利益和福祉的重大而迫切的社會問題，形成社會輿論，促成社會問題的解決。

四、公益廣告的規制建設

公益廣告規制建設是一個不斷發展和完善的過程。不斷探索與總結公益廣告傳播規律，把握公益廣告傳播藝術，提高公益廣告傳播效果，是我國公益廣告發展的基調和目標。公益廣告宣傳內容豐富，涉及不同的部門或機構，需要進行統一的規范。黨和政府通過建章立制，逐步形成公益廣告的制度化宣傳體系，為公益廣告的發展提供了可靠的保障。黨在早期宣傳活動中，就從組織機制建設入手，成立了專門的宣傳機構，形成了公益廣告宣傳的組織化和體系化運營。中華人民共和國成立后，各級黨委和政府都成立了專門的宣傳部門和機構，從制度上確立了公益廣告在黨和政府宣傳中的重要地位。

20世紀90年代后，黨和政府出臺了一系列公益廣告政策，在制度上為公益廣告保駕護航，確保公益廣告活動有規可循。1997年8月11日，中宣部、國家工商局、廣電部、新聞出版總署為規范公益廣告行為，發布了《關于做好公益廣告宣傳的通知》，明確要求廣播電視和報刊等大眾傳媒，安排公益廣告的時間和版面不得少于商業廣告的3%。[3]3491998年4月7日，國家工商總局發布《關于開展公益廣告活動的通知》，提出推動公益廣告工作的“長期化、法制化”，“在黨委宣傳部門的指導下，加強對公益廣告內容政治、思想導向的監督管理”。[3]3511999年10月20日，中央文明辦和國家工商總局發布《關于進一步做好公益廣告工作有關問題的通知》，提出把公益廣告宣傳活動作為精神文明建設一項長期工作深入開展下去。[3]3572016年，國家工商總局等部門聯合頒布我國第一個公益廣告行政規章《公益廣告促進和管理暫行辦法》，對促進公益廣告健康發展發揮了積極作用?！蛾P于做好公益廣告宣傳的通知》闡述了公益廣告的主要功能，把公益廣告宣傳作為促進社會主義精神文明建設事業的一項重要工作來抓，充分發揮公益廣告在社會教育、文化傳播、輿論導向等社會主義精神文明建設方面的作用。[3]351《關于進一步做好公益廣告工作有關問題的通知》明確指出公益廣告應當宣傳黨的方針政策、引導社會輿論、傳播精神文明，緊密配合黨和政府中心工作，配合中央對精神文明建設提出的目標和要求，認真做好公益廣告內容的政治思想導向引導工作，堅決防止不良政治思想傾向對公益廣告產生的影響和危害；嚴格區分公益廣告和商業廣告的界限，防止公益廣告成為變相的商業廣告。[3]3572002年，中央文明辦和國家工商總局提出，運用公益廣告進行思想道德宣傳教育，使之成為切實加強社會主義思想道德教育建設的有效途徑。[3]360這些文件，都為我國公益廣告的健康發展提供了制度保障，使其沿著法治化的道路不斷發展和完善。