農業保險的福利化轉型

張帥梁

中國政府在平衡經濟發展和社會福利的關系上，付出了巨大努力。雖然我國有學者對“福利國家”的表述心存芥蒂，但國家在就業、養老、醫療、災害救濟等領域實施的社會保障，其實就是不折不扣的社會福利建設。語言邏輯與行動軌跡上的差異，源于學者對福利國家和福利制度理解上的差異。有人認為福利國家滋生懶惰心理[1]，福利國家危機論、陷阱論也頗有市場[2]28。這些觀點的實質是將福利國家理解為北歐的普惠型社會福利，而忽視了補缺型社會福利。我國的社會福利目前尚處于低福利階段，在某些領域甚至還處于“負福利”階段。福利供給，既是人民美好生活需求的組成部分，也是國家現代化治理的應有之義。社會福利的供給，還需要增進社會責任、激活多元供給、創新供給途徑。[3]

農業保險制度是個人、社會和國家利益共享的一項經濟與法律制度。在城鄉一體化、農業農村優先發展及鄉村振興的時代背景下，農業保險除了作為農業風險管理的重要手段，保障農業產業安全和國家糧食安全，還承擔著增加農業生產經營者收入和福利的社會功能。國家給予農業保險的保費補貼、經營費用補貼以及稅賦優惠是對弱勢群體的關注，對基礎產業的關注，也是對社會公眾利益和福祉的關注。從微觀上看，補貼主要面向包括農民在內的農業生產經營者和農業產業，是補缺型社會福利。從宏觀上看，糧食安全和農業產業安全，對于社會整體利益和國家安全有著牢筑根基的意義，是面向社會公眾的普遍意義上的社會福利。無論是哪種意義上的福利供給，均符合經濟與社會協同發展的中國福利未來趨勢，也符合改革成果與人民共享的由低級到高級、由不均衡到均衡的發展過程。

一、農業保險的福利保障功能

(一)農業保險福利保障功能的域外考察

農業保險的福利化是農業保險從初級階段向高級階段轉型的顯著標志。18世紀發軔于西歐國家的農業保險法律制度以分散農業生產經營過程中發生的自然災害風險為最初宗旨，并將保障農業生產安全作為其最基本的價值追求。隨著國家職能的福利化轉型，農業保險作為經濟制度、法律制度和社會政策的一部分，也開始分擔起福利國家的基本職能。福利制度的初衷，是為低收入群體和社會弱者提供現金與實物，以調節收入分配和改善社會不平等狀況。[4]農業保險的直接服務對象是工農業關系發生轉變后處于社會弱勢地位的農業生產經營者，尤其是農民群體，這就使得福利國家、福利社會思想在農業保險運行中有了前提性基礎。發達國家或地區農業保險的福利化過程，對我國農業保險的進一步發展和功能提升具有重要的借鑒意義。

第一，由市場主導向政府主導轉變。農業保險作為保險業務的一個分支，最初的運行是在德國農場以單一風險的模式展開的，它遵循市場自治的基本原則。在當時的理論體系里，國家干預在自由主義經濟思潮下是多余的，甚至是無用的。純粹市場運行的農業保險無法為農業生產經營提供最基本的安全保障。隨著美國1938年《聯邦農作物保險法》的頒行，西方國家開始以立法形式確立農業保險的政府主辦或主導的經營模式，同時也拉開了農業保險福利化轉型的帷幕。此后在世界各國的多元化農業保險模式的實踐中，政府的引導和參與成為不曾改變的因素。政府在農業保險運營過程中，提供法律和政策支持，給予保費和經營補貼，進行市場和業務監管，是公共供給的有效組成部分。

第二，政策目標由風險管理向福利增加轉變。農業生產經營中的風險包括自然風險和市場風險兩大類。在風險管理的眾多自發的和他律的、市場的和行政的措施中，農業保險具有獨特的優勢。在時間維度上，它跨越風險發生前和風險發生后，是全過程的風險管理。在對價關系上，投保人以較小的保費投入獲得較大的保險金賠付，符合經濟人行為理性。在觸發機制上，它依照合同的契約精神和權利義務規定運轉，不完全依賴政府的救濟。但最初的農業保險的首要目標是風險管理，而且在產量和價格這兩個相關因素的保障方面存在顧此失彼、無法兼顧的不足。工業化進展到中后期之后，農業、工業之間的支持軌跡發生了逆轉，政府開始將大量的財政收入和工業富余資本轉移支付于農業。并以法律的形式予確認。如1957年日本在對《農業災害補償法》修訂時，就將目標定位于保障農民收入的穩定，取代了十年前該法訂立時的災害補償目標。[5]歐洲等地區的福利政策則普遍適用于包括農業保險在內的各項農業補貼措施。農業保險不再僅僅局限于對農業風險的管理，而是開始關注農業收入的穩定和農民福利的增加。

第三，保障范圍從產量物化成本到價格收入支持轉變。保障范圍的大小與農業保險對農業生產經營者帶來的預期利益直接相關。傳統農業保險更多關注農業的產量，物理上的數量多少說明了農業的豐收或歉收，達到約定標準以上的農業產量足以保障農業生產經營者尤其是農民的生存安全。但豐收不一定帶來豐沛的利益，如果沒有價格的支持，“多收了三五斗”的喜悅會被收入不增甚至減少的困窘淹沒。因此在主體規?；?、產出效益化的現代農業語境下，為了保障農業生產經營的預期目標和利益，必須將農業保險的關注點從產量轉向價格，從成本轉向收入。美國1994年頒布的《農作物保險改革法》順應這一趨勢，對1938年開始實施的《聯邦農作物保險法》予以大刀闊斧的改革，推出了收益保證保險和收入保護保險等系列收入類保險產品。[6]123其他發達國家或地區的農業保險，也漸次進入到以收入類保險為主導產品的新階段。

農業保險的福利化轉型，除了主導模式、政策目標和保障范圍的轉變，還包括財政投入的大幅度迅猛增加，保險險種從單一險到綜合險再到一切險的逐步擴大，以及投保方式從自愿投保到強制投保，或自愿強制相結合投保的轉型等。通過以上相互配合的農業保險法律制度的變革，歐美日等發達國家或地區的農業保險實現了以公平性、普遍性和強制性為基本特征的福利化轉型。

(二)農業保險福利化轉型背后的原因

世界范圍內的農業保險的福利轉型并非個例，其背后有著深刻的經濟、政治和理論淵源。

第一，從經濟方面來說，國家的財富積累是農業保險福利化轉型的重要物質基礎。國家的財富積累主要來自產業的支撐，第一、第二產業在國民經濟中序列的變化見證了財富增長的幅度。18世紀中葉至19世紀末20世紀初的一百余年，是歐洲工業化革命的初期，農業依舊是歐洲國家的主導產業。工業的發展需要農業的支持，來自農業的利潤和稅收促進了工業的發展，因此誕生于19世紀中葉的農業保險自然沒有來自國家財政的補貼與支持。以電力的應用為特征的第二次工業革命，以及以信息化為特征的第三次工業革命，將工業的發展提升到現代化的高度，工業反哺農業具有了經濟基礎意義上的可操作性。農業保險有了國家財政的大力支持，其福利化轉型也就有了雄厚的物質基礎。

第二，從政治方面來講，福利國家政策是農業保險福利化轉型的重要制度保障。以社會利益為導向的社會政策的實施，是福利國家的典型特征。福利政策是發達工業化國家的顯著特征。福利政策又分為補缺式與制度式兩種類型。前者試圖將福利承諾的對象限定為社會弱勢群體，國家的福利補缺責任僅適用于家庭或市場失敗的邊緣人群；后者則將普遍性的、制度化的福利承諾惠及每位公民。[7]29雖然由于制度的僵化、經濟的衰退、老齡化的到來、難民的擁入，以及全球化的負面影響，福利的增減已然成為經濟富裕的民主國家的焦點問題，引發了黨派政治論爭和階層社會沖突[8]6，但無論是秉持哪種福利思想的國家，對農業和農民給予福利安排都是基本的共識。有了國家政策作為基礎，農業保險的福利化轉型就有了頂層設計的主導者。另外，農民團體以及與農民利益攸關的社會團體的聲音和訴求，也是農業保險福利化轉型的重要推動力量。

第三，從理論渲染方面來講，福利國家理論、弱勢保護理論、窮人經濟學理論，對農業保險的福利化轉型，也都起到了重要的推進作用。直接服務于億萬農民的農業保險，涵蓋了以上幾種異曲同工的理論。在現代國家經濟水平整體高歌猛進的最初光景中，農民作為被有意無意選擇性忽視甚至遺忘的群體，并沒有跟隨上經濟和時代的整體步伐，成了掉隊的窮人。鄉土社會有鄉土的邏輯，窮人世界有窮人的理絡。但閉環式的農業農村和農民社會被政權納入到一統的管理、被現代化撕開一個口子后，窮人的利益便和社會的福祉以及國家的安全緊密聯系在一起。因此，農業保險和眾多的農業扶持政策和制度一樣，既是窮人的經濟學，也具有社會保障和國家福利的社會學、政治學、法學價值。在可以預見的未來社會，農業依然是基礎。從傳統農業向現代農業的轉型，充滿著新舊之間的矛盾、內外雙重的沖擊，以及規則與利益的扭曲，需要以“機會平等”和“合理差異”為導向的綜合治理。那些本來面向窮人的制度設計，最終也可以轉化為社會福祉與國家安全的支撐資源。

二、我國農業保險福利化轉型的必要性

在保障農業生產經營者收入增長這一福利目標激勵下，我國現階段實施了兩類政策性措施：一類是直接的、有專門針對性的糧食價格支持政策，即最低收購價和臨時收儲；另一類是間接的、從收入增長的因變量——產量——出發的傳統農業保險。糧食價格支持政策和傳統農業保險在促進農民增收方面，顯示出了逆市場機制和非充分性之弊端，需要予以審視和改進。

(一)糧食價格支持政策的非持續性

農業作為承擔糧食安全及社會穩定價值的、具有重大社會效益的第一產業，其主要農產品的經濟效益卻陷入成本高企、價格低陷的尷尬境地。為了保護種糧農民的積極性，促進農業生產的可持續性，我國于2004年開始實施以最低收購價和臨時收儲為內容的糧食價格支持政策。這一政策的實施，對于促進農業生產經營者收入穩定，保護糧食種植的積極性起到了較好的促進作用。但在實施的過程中，也出現了諸多問題。

第一，糧食價格形成機制的逆市場化。我國價格改革的初衷，是市場導向下各種資源的優化配置，但保護價收購的政府托市政策的實質，依然是政府主導的市場價格形成機制。價格本來應具有較為敏感的市場調節作用，但政府托市下糧食價格的連年上漲，已經使得價格的資源調配功能漸行漸遠。一方面以小麥為例，其最低收購價從2004年至2016年累計增長70%；另一方面，以國家名義收購的糧食數量從2004年到2016也增長了10倍之多。[9]量價齊升的國家托市政策，導致了產糧區與銷售區糧食價格的倒掛，以及原糧與成品糧價格的倒掛，破壞了正常的貿易環境。糧食價格機制已經無法發揮對市場資源的配置作用，背離了糧食價格改革的初衷。在國際國內市場上，糧食的交易也出現了獨特逆市場化的現象：一方面，國際市場糧食價格下跌，大量農產品擁入國內市場；另一方面，國內糧食價格居高不下，部分農產品體制性生產過剩。居高不下的最低收購價政策已經出現了難以為繼的局面。

第二，糧食價格支持政策增加了政府的財政壓力。糴入價格上漲與糴入數量激增同時出現的情形絕非市場理性之選，而是政府財政托底助力的結果。糧食價格波動呈現出顯著的蛛網模型特征，價格的影響呈現波紋擴張的效應，本期產量受到上一期價格的影響，本期價格會接著影響下一期的產量。[10]價格連年上漲，除卻自然災害之外的負面影響后，糧食產量連年上升，政府托底糴入的糧食在應對糶出和應急儲備以外，持續增加的糧食庫存造成了巨大的資源浪費和損失風險。財政資源的有限性和非此即彼的零和博弈，也影響了財政資金在農業保險、農業基礎設施修建，以及其他公共產品上的投入。

第三，糧食價格支持政策與《農業協定》和《補貼與反補貼措施協定》的農業補貼規則不相符合。給予農業生產經營者以種糧補貼和以最低保護價格收購農產品，雖是國內行動，但對農產品國際貿易造成了影響，與WTO貿易自由化的基本原則不符。目前我國的農產品價格已經處于世界范圍內的天花板水平，我國在農產品的國際貿易中呈現出顯著的逆差格局，存在一定程度的法律風險。

第四，糧食價格上漲帶來的農民收入增加效應不明顯。糧食價格上漲，理論上能夠帶來農民收入增加，但受制于包括種子、農藥、化肥、地租等糧食生產成本增長的影響，實際上增加農民收入的效果并不明顯。而且，我國農業生產經營者占比中，傳統的小規模農戶占據多數，其規?；r業生產能力不足，糧食產量本來有限，糧食價格上漲帶來的收入增加效果也不明顯。農村城鎮化、城鄉一體化和外出務工大環境下，非農業收入來源的拓寬，也壓縮了糧食價格上漲帶來的收入增長效應。而且，我國的糧食保護價收購政策只涉及小麥、玉米、稻谷、大豆等主要農產品，無法惠及農業生產經營者的所有農業種養產品，受益范圍有限。

綜上，實施了近二十年的糧食價格支持政策，增加了政府的財政壓力，違反了價格形成的市場化機制改革方向，與世界貿易組織的農業補貼規則不吻合，而且沒有實現預期的保障農民收入增加的效果。因此，多重壓力下的糧食價格支持政策，需要予以制度變革或尋找替代措施。

(二)傳統農業保險的保障困境

我國的農業保險目前主要是農業種養物生長期保險，它在管理農業生產風險、補救農業生產損失方面，發揮了保底線、保安全的基本作用。但現階段農業保險低保障、廣覆蓋的特征，已經越來越不能適應農業現代化和保險福利化的轉型需求，其全面革新勢在必行。

第一，傳統農業保險保障水平較低。按照保障水平由低到高不同，農業保險可以分為不完全成本保險、完全成本保險、價格保險和收入保險。我國當下的農業保險總體上處于非完全保險向完全成本保險過渡階段。非完全成本保險的保險金額僅限于種子、農藥、化肥、機耕、地租等農業生產過程中的物化成本，不包含農業生產經營者的人力成本，更不包含農業生產經營的預期利益。較低的賠付標準是出于覆蓋面更廣的考慮，但是不利于對農業生產經營者利益的長遠保護，對“誰來種糧”這一棘手問題無法做出令人滿意的回答。

第二，傳統農業保險保障范圍有限。農業收入的提高是產量和價格兩個因素協同作用的結果。包括非完全成本保險和完全成本保險在內的成本保險，側重于保障農業生產的產量，而價格保險，則側重于保障農產品交易的價格。但產量和價格在市場交易規則中往往不是正相關的關系。產量歉收則價格豐盈，產量高企則價格虧空，兩者之間此消彼長的關系很難將農業生產經營者關注的收入水平維持在一個理想的高度。其實，以上關于產量和價格的關系變化是在理想狀態下的推演，實際情況遠非如此，因為決定農產品收入的其中一個因素——價格——對應的價格指數保險目前仍處于試點階段。

三、農業收入保險的優勢及福利化傾向

農業收入保險是從保障農業生產經營者收入穩定的角度而設置的保險品種，是農業保險福利化轉型的典型體現，也是發達國家農業保險的重要形態。以2016年美國為例，其農業收入保險保費占所有農業保險保費的比例為80.6%，比1996年的7.9%高出72.7個百分點;保障面積為68.1%,比1996年的6%高出62.1個百分點;而保險金額占比更是超過了89.6%。[11]農業收入保險之所以在短短20年的時間里，超越產量保險和價格保險，成為美國農業保險領域政府力推、農場歡迎的保險產品，主要在于其存在的以下優勢。

(一)農業收入保險保障范圍更加全面

收入保險的賠付金額是農產品預期收入和實際收入之間的差額。預期收入為預期價格、歷史單產平均值及保障水平(比例)三者的乘積，而實際收入等于市場交易價格與實際單產的乘積。雖然是兩個收入之間的比差，但價格和單產毫無疑問是收入保險的核心變量。[12]農業產量的豐歉是傳統保險即種養物生長期產量保險關注的重點，種養物價格的漲跌則是價格指數保險承保的內容。不管是產量下降還是價格下跌導致農業生產經營者收入減少，農業收入保險均可賠付。農業收入保險通過對產量和價格的二維關注，構建了農業收入的穩定預期，是涵蓋了產量保險與價格保險的復合險種。

(二)農業收入保險投保費用更加低廉

農業收入保險對產量和價格的二維關注，其實就是對農業生產經營過程中自然風險與市場風險的一體管理與承受。同時承保了自然和市場兩類風險的收入保險何以保費更加低廉？因為這兩類風險具有負相關關系，即通常觀念里的產量與價格的此起彼落。兩類風險在同一保險品種里產生的“對沖”效應，降低了農業收入保險的保費負擔。價廉而質優的農業收入保險，自然會成為農業生產經營者的優先選擇。

(三)農業收入保險契合了農業保險的福利化轉型和國際化趨勢

農業收入保險超越了產量保險對對物化成本的賠付和物理產量的關注，借助于價格指數平臺，實現了對農業生產經營者收入穩定增長的保障。從權利體系來看，農業收入保險實現了從生存權到發展權的跨越；從價值目標來看，實現了從安全到公平正義的升華，體現了農業保險福利化轉型的趨勢。農業保險的優越性還體現在“自然災害管理救濟計劃”以及“收入安全網保障計劃”兩項制度歸屬上，在對農產品貿易價格不產生扭曲的基礎上，實現了對農業投入的補貼，和對農業生產經營的綜合支持，被涵蓋在《農業協定》的綠箱措施里。最低保護價和種糧直補等糧食支持政策的財政投入，已逼近我國入世議定書中規定的8.5%的上限，因此將農產品價格支持措施轉型為農業收入保險勢在必行。唯有如此，才能在保護國內農業產業的同時，有效提升我國在國際農產品市場上的道德法律站位和話語權威。

四、農業保險福利化轉型的中國路徑

從城鄉二元體制到城鄉統籌發展、融合發展，再到農業農村優先發展，“三農”領域整體思路的轉變，為農業保險的福利化轉型提供了國家意志的重要根基。世界其他國家農業保險福利化轉型的實踐，為中國農業保險的福利化轉型提供了經驗借鑒。結合國情，我國的農業保險應在以下五個方面做好福利化轉型的路徑探索。

(一)加大國家財政補貼對農業保險的轉移支付力度

目前我國的農業保險補貼遵循“低補貼廣覆蓋”的基本規則，雖然補貼總量巨大，但單位補貼額度較低。中央財政補貼的撥付是在地方財政補貼先行支付的基礎上進行的，而且除了中央政府規定補貼的種養物生長期保險外，其他標的物的生長期保險，以及其他種類的保險，如指數保險、收入保險等，目前并沒有被涵蓋于中央財政的補貼范圍之內。因此，我國中央財政對農業保險的轉移支付力度還有很大的增長空間。如果財政資源不足以滿足農業保險補貼額度大幅提高的要求，則還有兩條備選路徑：第一，將與WTO《農業協定》不相契合的“黃箱措施”的種糧補貼轉變為合法合規的“綠箱措施”的農業保險補貼。種糧補貼本身額度較低，而且其也不存在增值的可能，取消種糧補貼不會對農民造成實質的利益損失。[13]確切來說不是取消，而是將其變更為面向風險管理、面向市場增值的農業保險保費補貼。第二，在土地法律法規框架范圍之內，加大土地出讓金對農民的回饋力度，讓農民有機會共享土地增值的收益?？梢钥紤]設置農業保險保費專項補貼基金，以實現土地出讓的利益共享。

(二)提高農業保險金賠付標準

目前我國的農業保險大都是非完全物化成本保險，即僅賠付生長期內保險標的在遭受自然災害、意外事故時的直接物化成本，一般來說包括種子、農藥、化肥、灌溉、機耕和地膜等成本，每畝地500元左右。而且也非全額賠付，而是根據保險標的生長期的不同，按一定比例予以賠付。一般按照移栽成活到分蘗期、拔節到抽穗期、揚花灌漿到成熟期三個不同的生長階段，分別賠付40%、70%和100%的保險金額。這樣的賠付標準既沒有包含人力成本，也沒有考慮保險標的預期市場價值，明顯低于農民的實際損失和預期收益。經濟收益微乎其微的農業生產，對于社會福祉和糧食安全來說就是一種貢獻，而在計算賠付額度時完全忽視人力成本這一重要價值，明顯是制度的缺漏和不公平，應予以檢視和完善。從不完全物化成本到完全成本，從種養物產量到農民收入保障，我國單位保險金額的賠付標準整體上處于金字塔的最底端，農業保險的福利化轉型在這一方面尚有漫長的爬坡過程。

(三)擴展農業保險的覆蓋范圍

一是有限度地推進強制性農業保險。雖然《農業法》《保險法》和《農業保險條例》都規定了農業保險的自愿參與原則，反映了對農業生產經營者財產權的充分尊重，但考慮到農業保險的糧食安全功能與社會價值的溢出效用，在對主要糧食作物品種增加保險補貼的基礎上實施有限強制保險，或者將以農業保險的參與度作為能否獲得惠農金融或其他優惠措施的參考因素，即實施誘致性強制保險，還是很有必要的。二是將農業保險向經濟效益高的種養物拓展。當下的農業保險以小麥、大豆、玉米、稻谷、牛、羊、豬等主要種養物為主，在價值取向上，更加關注保障農業生產經營者、社會公眾與國家的糧食安全。就經濟效益和農民福利獲得感而言，基本種養物的提升功能是有限的，經濟附加值較高的農產品才能擔此重任。但由于保險成本、賠付額度，以及風險精算等方面存在不確定性，后者往往被排除在農業保險的覆蓋范圍之外。在對河南省新縣的實地調研中，我們發現蘭草、石斛等較高經濟附加值農產品的種植戶，對農業保險有強烈的渴望，但由于缺乏相關保險產品，產量的豐歉與收入的多寡，只能付諸無常的天氣與變幻的市場。因此，可以在全國范圍內累積該類產品的風險、成本與收益數據，根據大數法則之基本規則，設計出契合高附加值產品的農業保險，以服務于增加農民收入這一福利目標。

(四)提升農業生產經營者在農業保險中的話語權

農業保險的福利化轉型除了政府的積極作為以外，尚需農業生產經營者提升自己利益訴求的話語權。話語權不是敘事技巧，也不是精神支配[14]，而是某一主體以自身力量發揮的對規則制定的影響力。重分量的話語權能夠影響法律政策的制定和社會發展的方向。作為農業生產經營者之一的農民雖然人數眾多，但組織分散，訴求的主張和權益的維護往往限定在熟人社會慣常的維權路徑，或向基層政府求助、向上級政府信訪。而且這些措施往往是在權利被踐踏之后采取的救濟，卻鮮有主動主張尚未實現的權利的實踐。農業企業、家庭農場、種糧大戶等雖然經濟實力相對強大，但其參與政策和法律制定的實踐經驗也是相對匱乏的。因此，可以考慮充分發揮村委會、村集體經濟組織、專業合作社、農民協會的作用，由其代表農業生產經營者提出關于增加保費補貼、提高賠付標準等農業保險福利化轉型的訴求，讓本來鮮有話語權的普通弱勢群體擁有被聆聽的權利。

(五)因地制宜循序漸進推進農業保險的福利化轉型

我國幅員遼闊，東西部經濟發展水平差異巨大，農業保險要遵循區域差異化規則來設計，其福利化轉型也不是一刀切、一蹴而就可以完成的。東南部區域經濟發達，政府財力雄厚，工業反哺農業的能力較強，可以先行加大財政補貼力度，提高賠付金額，實施有限度的強制保險。經濟欠發達地區政府應積極作為，為農業保險福利化轉型創造必要條件。當然，農業保險的福利化程度不能因為農業生產經營者所處區域的差異而出現不適當的鴻溝，中央政府的統籌協調是必不可少的。另外，世界本身并不是既成事物和完成狀態的集合體，而是不斷變化的過程的集合體。因此，農業保險的福利化轉型不是一個確定的結果，而是一個政府和民眾互動的、長期的、向好的過程，所以要對其漫長性、曲折性有充足的心理準備。中央政府、地方政府以及農業生產經營者、農業保險經辦機構多元主體應經過長期利益磨合，因地制宜、循序漸進，在農業保險領域達成風險保障、福利增加、經濟增長和社會公平之間的互相促進與合理平衡。