政府數據開放與數據利用路徑研究

任冉冉，劉新萍

（上海理工大學，上海 200093）

近年來，在大數據技術的驅動下，政府數據開放在世界范圍內蓬勃發展。政府部門是重要的數據保有者，將這些數據開放出來供社會進行再利用可以帶來巨大的經濟效益、社會效益，也是政府大數據戰略中最關鍵的一環。政府數據開放是培育數據要素市場、釋放數據價值的重要基礎，也是促進經濟發展、民生改善，提高政府治理能力、政府透明度和政府公信力的重要舉措。國家層面高度重視政府數據開放工作，2020年4月9日，國務院公布的政策文件《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》將數據列為第五類生產要素?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中提出要“擴大基礎公共信息數據有序開放，建立國家數據統一共享開放平臺?！薄吨袊胤秸當祿_放報告（2021上）》顯示，截至2021年4月底，我國各省市上線的數據開放平臺已達174個，報告顯示，各省市數據開放平臺雖日益增多，但數據利用成果依然產出不足，高價值數據開放量仍不夠。[1]

雖然我國政府數據開放在政策與地方實踐持續推進，但是在開放過程中依然存在大量困惑和問題。[2]政府數據開放主體不知道數據該怎樣利用，能朝哪個方向利用，而數據利用主體不清楚數據的含義及數據開放主體有哪些數據可以被利用。出于對數據安全的考慮，政府數據開放主體對數據被濫用造成的后果存在擔憂，極大多數高需求、高價值的數據難以開放。實踐中出現了數據供需不對等、政府數據開放不足等問題，政府數據開放最初目標和現實狀況之間還存在一定差距。[3]因此，如何減少數據開放主體對數據利用風險的擔憂，降低數據獲取的難度，滿足數據利用主體的數據需求，促進我國政府數據開放中高價值數據的開放，充分釋放政府數據開放的價值，是值得深思與研究的問題。

一、文獻綜述：政府數據開放利用現狀梳理

政府數據開放是釋放數據價值的前提，數據開放本身并不是目的，數據價值獲得的完成還需要經過數據利用，使政府數據被利用起來并創造出社會和經濟價值才更有意義。[4]政府數據開放的宗旨就是鼓勵社會創新應用，只有數據利用主體對開放數據進行創新利用，由一個概念上升到實際的方式方法進行實踐，才能實現開放數據的價值創造與新的治理效果。[5]

在學界，研究人員也對政府數據開放利用進行了不同角度的研究。溫祖卿和鄭磊選取我國82個城市政府數據開放情況作為研究樣本，主要觀察其數據利用的產出并得出我國政府開放數據的利用產出水平仍然不高的結論，根本原因也不是數據利用者能力不足或者沒有數據需求，而是數據供給不足。[6]湯志偉、郭雨暉從用戶類型、數據利用的方式、環境、效果等不同視角出發，采用文獻分析法研究我國政府數據開放的利用環節，發現目前我國相關文獻比較稀缺，政府開放數據利用的深層關系還有待挖掘。[5]楊正、田進采用政策文獻計量方法，從行政層級、政策外部結構和內部主題特征三個維度來構建的分析框架，對我國政府數據開放利用的政策體系進行探討和研究。[7]王晶和王衛等根據價值模型，采用吸收能力理論對數據價值釋放中用戶的影響進行闡釋，構建政府數據價值實現的理論框架。[8]范佳佳通過文獻調研，選擇“全評價”理論框架中的評估方法,對政府數據開放利用效率從三個維度，包括數據利用深度、廣度以及影響力來評估，提出從應用場景、多方參與、人才建設、宣傳推廣、政策這五個方面來提高我國的政府開放數據利用效率。[9]段堯清等主要研究了對開放數據的關注程度和實際利用的程度之間是否有線性關系。[10]迪莉婭的研究視角是政府主體，通過構建成熟度模型對政府數據開放的成熟度進行研究與分析。[11]周文泓等采用案例分析法從開發主體和開發方式兩個方面，調查和解析了國外政府開放數據，并提出了我過政府數據開放利用的針對性優化策略。[12]

總而言之，研究機構和學者從數據利用、數據價值實現、數據開放成熟度等多角度以定量或定性的方法對政府開放利用開展了研究，來探索高效開展政府開放數據的利用途徑?！皵祿_放——數據利用——數據價值實現”是一個動態的系統，數據開放主體與數據利用主體兩者之間的動態互動關系對政府數據開放的價值實現過程決定作用。[13]

我國的數據開放水平仍然處于初級階段，面臨著深入推行存在難點、開放層次深度不夠、各地區發展不平衡、開放數據法律依據不足等問題。[14]王法碩和王翔在研究數據開放利用及實現路徑研究中，基于扎根理論的質性研究構建開放利用的影響因素模型，指出政企戰略合作是開放政府數據利用的有效行動策略。[15]數據開放主體和數據利用主體進行合作是較為安全可行的政府數據開放利用模式，是實現資源互補，促進政府開放數據增值的最佳方式。

本文從政府數據開放許可協議入手，以上海市為例介紹平臺通用協議與普惠金融場景授權協議，討論場景式政府數據開放路徑，并提出構建“一對一”數據開放許可模式來促進政府數據開放與數據利用。

二、研究方法

（一）案例研究法

本文選取上海市作為案例進行研究，著重介紹上海市探索的普惠金融場景應用數據開放。在數據開放的政策要求、目標與理念上，對數據利用的要求與扶持上，上海市都表現突出。[16]我國政府數據開放實踐中，上海作為先行城市對政府數據開放已經探索了多年，其政府數據開放水平在國內屬于領先地位，積累了極其豐富的經驗。上海市早在2011便進行相關調研，研究政府數據開放的可行性，并于2012年上線了國內首個政府數據開放平臺“上海政府數據服務網（www.datashanghai.gov.cn）”。為了鼓勵社會對開放數據增值開發與創新利用，釋放數據能量，讓數據造福社會，舉辦了SODA大賽。截至2021年8月底，上海市政府數據開放平臺開放數據項近五萬，開放一億多條數據，數據資源涵蓋經濟建設、民生服務、城市建設等12大領域。上海市政府數據開放平臺開放數據量大、數據主題多樣化、數據來源部門多元化、數據瀏覽量和下載量較多，具有較強的代表性。

（二）數據采集

本文數據主要來源于上海市政府數據開放平臺（https: //data.sh.gov.cn/index.html）的公開資料與深度訪談所得資料。首先，通過登錄注冊上海市政府數據開放平臺來獲取不同類型數據開放條件、數據開放平臺通用協議內容等。其次,為深入了解普惠金融場景應用數據開放模式和實踐成效，通過對6家銀行與8家企業進行深度訪談獲取訪談資料。訪談對象主要是金融機構和企業負責數據利用的業務部門工作人員。訪談時長一般為1—2小時，內容主要涉及到各金融機構與企業對政府數據資源的需求、利用方式、利用現狀、利用成效、對政府數據開放的期望等內容。

本文對研究數據進行深入分析，探討有條件開放類數據場景式開放許可模式，并結合普惠金融場景應用提出”一對一“數據開放許可模式。

三、政府數據開放通用協議與場景協議比較分析——以上海市為例

政府數據開放中，數據開放主體一般按照分類分級的規則進行數據開放。一般來說，分類分級規則是指將數據按照其敏感程度確定數據類型，將數據分為非開放類、無條件開放以及有條件開放類數據三種類別。當前，政府數據開放中，一般是通過政府數據開放許可協議的方式來實現的。政府數據開放許可協議是從安全角度出發，將數據開放主體和數據利用主體之間的權利義務關系以簽訂契約的方式進行規定，從而保障數據不被濫用，防范數據利用風險的發生。作為數據開放中的重要元素，政府數據開放許可協議在保障數據可被自由免費利用、傳播中具有重要作用，對政府數據開放深入推進中數據許可協議商業模式的發展也具有一定的意義。[17]平臺通用協議主要針對無條件開放數據，用戶同意平臺協議規定是數據獲取的基礎。有條件開放類數據獲取在此基礎上還需要采取申請的方式才能獲得數據，具有較多的限制與要求，數據獲取比較困難，可利用程度不高。上海市探索的普惠金融場景應用許可模式在有條件數據開放中起到了重要的作用。

（一）上海市政府數據開放平臺通用協議

使用協議或者網站聲明向數據使用者告知數據的免費性、自由使用數據的權利和數據的自由傳播與分享，是各個地方政府數據開放平臺都會采取的授權方式。上海市政府數據開放平臺通用協議《使用條款》說明主要由網站服務內容、授權聲明、接受條款、收費政策、免責聲明、網站保護等幾部分內容構成。

在開放數據的免費性、自由使用權利、數據自由傳播與分享上，上海市數據開放平臺通用協議中規定只有在此平臺上“成功注冊并完成認證”的用戶，才能免費獲取平臺上現有的無條件開放類數據。對于有條件類開放數據，要進行申請，依特定條件來享有免費獲取利用數據的權利，平臺保留部分數據加工產品收費訪問及收費獲取的權利。除此之外，要求用戶清楚說明成果中數據的來源渠道以及下載日期，對所作數據分析都要清楚表明是個人或公司的行為，不允許用戶轉讓數據資源獲取利益。

由上述可知，政府數據開放的開放數據平臺通用協議是一種一般性協議，類似于法律告知，是用戶在使用平臺時或進行數據下載時必須要同意的，規定了用戶的權利和禁止性行為。在此協議下政府數據開放主體與數據使用主體達成一致，可以任意下載無條件開放類數據。但針對有條件開放類數據，目前的政府數據開放主要采用申請制，還存在較多的數據利用限制與要求的問題，數據獲取比較困難。政府數據開放中只有開放出更多的高價值數據，才能更好的滿足數據利用主體的需求，數據開放主體與數據利用主體雙方共同創造的經濟與社會效益才能越大。

（二）上海市普惠金融場景數據開放

普惠金融場景應用數據開放是由政府主導、多方協作進行的，涉及到政府、銀行、企業三大利益主體。普惠金融場景構建的優點在于可將數據開放主體與數據利用主體置于同一場景內，交流協作，解決數據開放主體與數據利用主體之間信息不對稱的問題，在一定程度上可以避免政府由于交流溝通不足、缺乏信任導致的政府數據開放量不足、高價值數據難以開放的問題。政府可以先選擇其信任或者在白名單中的銀行進行合作，根據效果進行安全評估并進行擴大試點銀行范圍。

1.普惠金融場景應用背景介紹

上海市大數據普惠金融場景應用是上海市首個政府數據開放示范應用。早在2018年初，上海市銀保監局在調研后梳理并提出了緩解銀企信息不對稱的13大類，78大項信息需求，共涉及14個政府業務部門與公用事業單位。2018年4月，為了打破“信息孤島”，上海市人民政府成立了上海市大數據中心。在數據資源共享體系構建完成的基礎上，首批普惠金融場景應用試點數據開放開始了，選定了對銀行來說需求較為迫切的8家部門數據，作為上海市政府數據開放的首個行業應用。8家業務部門免費為銀行提供了300多個與普惠金融相關度較高數據字段，首次向商業銀行開放。

2019年，國內首部關于政府數據開放的地方性規章《上海市公共數據開放暫行辦法》出臺后，按照上?！拔鍌€中心”“四大品牌”建設和高質量發展的總體要求，為幫助受到疫情沖擊的中小微企業和民營企業融資，上海市政府多個部門與相關單位，針對上海市中小微企業融資的痛點、堵點、難點問題，啟動上海市大數據普惠金融試點應用建設工作。

2.普惠金融場景應用授權協議

普惠金融場景中數據開放利用過程中涉及政府部門、銀行業金融機構和企業三方面利益相關者，通過信任機制作用下簽訂普惠金融場景應用授權協議，銀行在全面了解企業的經營情況后對企業的誠信度、還款能力做出準確判斷，從而做出貸款決定,有效推動了銀行金融業領域的可預期和不可預期價值的實現，釋放數據價值,普惠金融場景價值實現過程如圖1所示。

圖1 普惠金融場景價值實現過程

2019年，上海市大數據普惠金融場景應用試點上線運行，首批選定了4家試點銀行與上海市大數據中心簽署《上海市公共數據開放普惠金融應用數據利用協議》，并基于開放的公共數據開發專項產品。上海銀行業金融機構通過加強整合工商、司法、人行征信及行內外各項風險大數據，與上海市大數據中心、上海市銀稅互動平臺等機構實現數據的在線交互機制，不斷完善普惠金融線上產品，優化風控體系，增強普惠金融應用的服務能力。上海市已推出的電子政務云與市公共數據開放平臺在經企業授權后向銀行開放與企業的經營情況密切相關的公共數據，銀行在獲得這些數據后可以運用大數據技術、人工智能等科技手段，快速對企業“精準畫像”，以提高貸款審批的效率，對中小微企業中誠信經營的公司可給予相對更多優惠利率的貸款。當企業第一次申請貸款或者辦理續借貸款等相關業務時，銀行可以向企業提供一份《企業公共數據查詢、使用授權書》，企業填寫完成后，銀行經授權便可查詢公共數據了解企業相關信息。

平臺會結合銀行實際需求，在融資應用功能定位設計方面，一是建立信息數據質量約束標準。根據銀行提升授信審批效率、創新信貸產品、優化風控模型需求，對來自不同部門的信息，形成質量約束標準，以便建設標準化數據接口；二是實現實時采集和定期推送。在獲得企業授權后，銀行通過平臺提出查詢請求，平臺可提供一定時期內的企業數據，對已獲得貸款企業，根據貸后管理需要，平臺按一定頻次將信息推送至對應銀行，期限與銀行信貸期限相匹配；三是確保數據安全。為推動銀行更有效、安全地利用信息數據，上海銀保監局牽頭起草了企業授權書模板和數據利用簽約協議。對數據的獲取和使用明確約束，保障客戶和公共數據安全，貸款到期后，銀行要按協議要求于30個工作日內銷毀授權客戶除信貸檔案以外的公共數據。

3.分批分階段簽訂協議開放

普惠金融場景應用數據是上海市人民政府辦公廳提供的有條件開放類數據。主要通過向銀行開放所需數據，支持銀行業務流程優化，從而加大對中小微企業的信貸投放，為中小微企業應對疫情的影響助力。普惠金融場景應用采取的方法是分批分階段與試點機構簽訂授權協議進行開放。

2019年12月23日，上海市公共數據普惠金融試點應用一期上線，上海市政府選定了首批4家試點銀行簽約合作。 隨后各相關部門與銀行通力合作，啟動了第二輪普惠金融應用，在2020年2月28日，上海市大數據中心與包括中國銀行上海分行、平安銀行上海分行、泰隆銀行上海分行等14家試點銀行簽約上線。2021年5月19日，上海市大數據普惠金融場景應用啟動2.0版本，新增簽約上線試點銀行9家，此外還與3家金融市場簽約，并首次與3家保險機構簽約合作。至此，上海市普惠金融場景應用中合作的金融機構試點參與數已達33家。

4.普惠金融場景應用數據開放成效

首批4家試點銀行利用開放的相關數據項創新開發了一系列信貸產品，包括“滬惠貸”“數據e貸”“浦發數聚貸”“滬信優貸”等。與傳統金融產品相比，這些產品具有明顯的優勢，方便快捷，大大提高貸款效率，第一批試點銀行成功為400多戶中小微企業提供了金融服務。第二批試點開始后，兩批共18家銀行在相關數據調用次數、服務企業數上再創新高，為企業提供了超700萬億貸款的數據支撐。2.0版本的普惠金融場景應用還增加了涉農管理、民政管理等政府數據向金融機構開放。上海市普惠金融場景應用模式的創新，審批流程與審批方式的優化，使得中小微企業金融服務的可獲得性與便利程度持續提高。

四、結論與建議

雖然政府數據是在政府部門的業務管理過程中產生的，但歸根到底是取之于民，與公眾息息相關，數據取之于民也該用之于民，應在各個行業領域中被創新應用并實現其價值。盡管政府數據開放是大勢所趨，但由于受制于現有法規政策、管理體制機制與技術等因素，目前在具體實踐中障礙重重，推進的不盡如意。[18]原因在于數據開放是對政府部門傳統封閉組織文化的挑戰，對數據開放主體來說要承擔不可預知的風險，付出更多的人力、物力和財力，因此，政府數據開放主體普遍持有的態度是盡量少開放，甚至不開放數據，這種態度對政府數據開放的價值實現產生嚴重的不利影響。[8]

（一）場景式數據開放模式

在政府數開放中，數據開放主體對利用方向與利用方式不甚了解從而引發擔憂，數據利用主體則對數據含義與可利用數據有哪些也不清楚從而限制了數據利用效果，因此，上海市探索的普惠金融場景式數據開放的方法具有一定的借鑒意義，普惠金融場景應用是將數據開放主體與利用主體共同置于一個場景中，一起討論政府數據的含義、利用方式，許可協議簽訂等。普惠金融場景應用取得了良好的成績，如果能夠在社會的各個領域進行推廣，如社會保障、衛生健康、智慧生活、環境監測與發布、三農服務等，其釋放的公共價值是不可估量的。

（二）“一對一”數據開放許可模式

鑒于此，結合普惠金融場景應用數據開放模式，針對有條件數據開放，可構建基于信任的“一對一”數據開放許可模式。各主體之間的信任關系對政府數據開放具有巨大的影響，“一對一”數據開放許可模式本質是構建并管理政府數據開放主體與數據利用主體之間的信任關系。在該模式下，當數據利用主體通過數據開放平臺初次提出有條件開放數據申請時，首先提交企業或個人的專業評估報告信用報告等，數據開放主體根據一定的評價標準對該數據利用主體進行評估，與其簽訂“一對一”定制許可協議，由此得到系統信任。數據利用過程中，數據開放主體可根據聲譽機制與系統信任的共同作用，以及數據利用的追蹤與反饋情況來衡量對此數據利用主體的綜合信任程度。將數據利用主體的綜合信任度、合作歷史信息進行量化，得到一個較為準確客觀反映數據利用主體可能性行為的信任值，進而來確定是否將其納入白名單。屏蔽掉不誠實或信譽較低的數據利用主體，將綜合得分高的數據利用主體納入白名單，在此后有特定領域數據開放的項目時，可優先考慮白名單中的企業或個人進行合作。通過“一對一”數據許可模式進行數據開放，在信任機制與聲譽機制的作用下，可以有效的防范數據利用風險，也為數據開放主體選擇可信度高的合作伙伴時提供便利。