全面推進鄉村振興進程中農村社區治理現代化路徑研究

陳亞南 南寧學院馬克思主義學院 廣西 南寧 530200

黨的十九屆五中全會將“優先發展農業農村，全面推進鄉村振興”作為我國農業農村發展的綱領性意見?！叭妗倍质窃邳h的十九大國家提出“實施鄉村振興戰略”基礎上的進一步深化和發展，內涵更豐富，要求更具體，目標更明確，既充分體現了我國“鄉村振興戰略”目前已取得的階段性成果，又為今后的發展進一步指明了方向[1]。當前，我國農村社區作為最廣大人民群眾的主要生產生活區域，既是新型城鎮化和鄉村振興戰略的主要實施空間，又是各種社會風險的頻發地和聚集地。因此，在全面推進鄉村振興進程中重視分析農村社區治理的相關問題并進行有效化解，不僅能推動實現農村社區居民對日益增長的美好生活的需要，而且對新時代保障和改善民生，促進基層社會穩定與和諧，實現國家治理現代化目標具有重要意義[2]?；谝陨险J識，筆者在簡要梳理鄉村振興戰略實施進程的基礎上，分析當前農村社區治理存在的問題和困境，進而聚焦農村社區如何推進治理體系和治理能力現代化的問題，為新時代構建農村社區共建共治共享的新型農村基層治理體系提出對策，以期能為加快農業農村現代化提供參考。

一、鄉村振興戰略的實施和推進

隨著中國改革開放的不斷深入和推進，中國的農業、農村、農民都發生了翻天覆地的變化，農業經濟發展取得歷史性成就，農村社會生產力得到極大解放，農民的面貌發生了巨大變化。但與此同時，城鄉差距的不斷拉大、農村經濟發展動力不足、農村勞動力資源的不斷流失，導致農村社會發展出現“空心化”“老齡化”等問題，農村的經濟、政治、社會、文化、生態發展呈現不平衡、不協調的局面。鑒于此，2017年10月，習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要堅定實施鄉村振興戰略，推動我國廣大農村地區在新時代展現出新的面貌、新的活力。由此，鄉村振興戰略首次作為我國農業農村發展的基本思想和實踐方針被提出，充分彰顯了黨中央對我國農業、農村發展的高度關注，也反映出我國農業農村發展和改革的緊迫性、必要性。

2018年9月，中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》（以下簡稱“《規劃》”），《規劃》以農業、農村現代化為總目標，以農業、農村優先發展為總方針，以三個階段戰略實施為謀劃，標志我國鄉村振興戰略全面展開。此后，全國各地紛紛結合自身實際推出地方鄉村振興戰略規劃，補充和完善了我國鄉村振興戰略思想和實施方案。

2019年，黨中央提出“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡泥l村振興戰略總要求，進一步深入和細化鄉村振興戰略布局。與此同時，黨和國家不斷出臺相關配套政策，為全力實施鄉村振興戰略營造了良好的政策環境。如，1月中共中央印發《中國共產黨農村基層組織工作條例》，重視基層黨組織作用，推動基層黨組織鞏固和加強黨在農村基層地區的執政基礎和執政能力。2月農業農村等部門發布《關于金融服務鄉村振興的指導意見》，從金融服務領域助力鄉村振興戰略的實施。5月中共中央、國務院頒發《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，要求重塑城鄉關系，走城鄉融合發展之路。9月中央農辦等11個部門共同印發《關于進一步推進移風易俗 建設文明鄉風的指導意見》，對農村鄉風文明建設作出了全面部署。

從上述下發的一系列文件，可以看出黨中央對實施鄉村振興戰略的高度重視和具體規劃，正是在一系列文件的指導下，全國各地卓有成效地推進鄉村振興建設實踐。通過兩年多的具體實踐，我國鄉村振興取得階段性成就。2020年6月，《鄉村振興戰略規劃實施報告（2018—2019年）》發布，指出其顯著成效主要包括：“鄉村振興新格局加快構建，現代農業根基進一步鞏固，農業發展方式加快轉變，鄉村富民產業蓬勃發展，宜居鄉村建設步伐加快，鄉村文化繁榮發展，農村社會保持和諧穩定，脫貧攻堅取得決定性成就”[3]。2020年10月，黨的十九屆五中全會審議通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，再次強調“優先發展農業農村”，并提出“全面推進鄉村振興”戰略布局，為全面建成小康社會之后的農村發展指明了前進的方向。

二、農村社區治理現狀分析

黨的十六屆六中全會正式關注“農村社區”，強調要加強和推進農村社區建設“管理有序”，拉開我國農村社區治理的時代序幕。黨的十八屆三中全會標志著我國治國方略從管理到治理的歷史性轉變[4]。黨的十九大報告強調必須加強社區治理體系和制度建設，尤其要加強農村地區基層工作建設，努力構建自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。當前，我國正處在全面建成小康社會決勝階段，經濟發展已轉向高質量發展階段，治理效能不斷提升，發展韌性逐步強勁，社會大局日趨穩定。但同時，我國發展不平衡不充分問題仍然突出，城鄉發展和收入分配還存在差距較大，農業基礎地位、農村民生保障、基層社會治理還存在較多弱項。對此，黨的十九屆五中全會提出，“十四五”時期經濟社會發展主要目標之一是“國家治理效能得到新提升”“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”[5]?？梢?，農村社區治理現代化不僅關系到農業、農村的全面發展和進步，也是落實鄉村振興戰略的最重要環節。

在推進鄉村振興戰略的實踐中，實現“良好的社會治理是滿足人民對美好生活向往的重要條件”[6]。然而，“農村社區基層治理中存在的應急碎片化、決策短期化、管理多門化、職權商品化等傾向”[7]，制約著農村社區治理現代化的實踐成效，也使農村社區治理面臨多重風險與困境。這些風險治理主要包括：自然生態系統破壞帶來的居民生存發展風險、利益矛盾糾紛引發的社會穩定風險、集體產權改革不到位帶來的經濟發展風險、基層腐敗和黑灰勢力引發的權力運行風險、鄉村債務累積帶來的財務風險、突發性公共事件帶來的生命安全和身體健康風險[8]。這些風險因體制機制錯位、民主管理虛位、治理能力缺位、治理保障空位等原因，致使農村社區治理陷入一定困境，尤其是多重風險疊加極易引發上訪、聚眾、游行、示威等群體性事件，最終影響農村社區和諧穩定有序。

一是農村治理制度內部結構存在矛盾。根據我國相關法律規定，鄉鎮政府與村委會之間應是“指導與被指導”的關系，但就目前的實際情況而言，大部分鄉鎮政府與村委會之間的關系則更多是“鄉政村治”的關系，即鄉鎮政府對村委會是行政指導與協助的關系，實際上并沒有在二者之間形成穩定的固有的“指導與被指導”關系，這就弱化了鄉鎮政府的指導地位。從而造成我國農村社區治理制度在內部結構上存在一定的沖突和矛盾，其主要表現為：鄉鎮政府與村委會之間權責關系不明確，組織結構不清晰，利益分配不協調，村民自治呈邊緣化傾向等。

二是農村社區治理財力和相關公共服務產品供給匱乏。從相關統計來看，鄉鎮基層政府財政較為薄弱，多數存在負債。這種隨時面臨財政收入赤字的現狀，一定程度上導致農村社會的財政陷入難以為繼的困境，進而致使治理能力缺失。公共服務的供給本身能較好地滿足鄉村人民對美好生活的需求，但由于供給的公益化特性，以及鄉鎮普遍存在財政短缺，從而導致農村公共產品服務的有效供給程度遠遠落后，由此致使村民生活水平和質量偏低，農村社區治理效果不明顯。

三是農村社區治理主體單一僵化。在邁向農村基層社會治理現代化的時代進程中，傳統的農村社區治理模式陷入治理主體單一的困境。然而，隨著農村治理現代化進程的不斷加快，單一的治理主體顯然已跟不上時代發展的要求，以及不能滿足人民群眾多元化的治理需要。比如，在推進鄉村治理現代化的過程中，應建立健全城鄉融合發展體制機制，而單靠村委會這一治理主體或者鄉鎮政府是難以實現的。此外，農村社區的精英與人才處于不斷流失的態勢并未緩解，鄉村人才資源不斷流失，導致農村呈現出“能人不在”和“在人不能”的鄉村治理狀態。

三、新時代提升農村社區治理現代化水平的路徑

新時代構建共建共治共享的基層治理格局，不斷建立健全的“自治、法治、德治”相融合的鄉村治理體系，是當前農業、農村發展的客觀要求，也是農村社區治理現代化的必然趨勢。與此同時，伴隨全面實施鄉村振興戰略的時代進程，農村經濟社會轉型升級與實施鄉村建設行動同步推進，則是現實驅動。

(一)健全鄉村治理政治制度，創新社區治理模式

新時代要提升農村社區治理現代化水平，首要條件是建立健全的基層治理制度，通過不斷創新基層社會治理模式，努力完善基層社會治理制度，逐步改進基層社會治理方式，進而全面推進鄉村振興戰略的實施和建設。

一是劃清鄉鎮政府與村級組織的治理權。為了避免出現權責不清、互相推諉、多頭管理等問題，更好地協調發揮鄉鎮政府與村級組織在基層治理中的作用，各地鄉鎮政府和村級組織應充分梳理各自的職責，尤其在治理事權上要有清晰明確的權力界限和權責范圍，從根本上解決制度管理上存在的矛盾沖突。鄉鎮政府要主動將權力下放，充分給予村級組織自主權、管轄權，逐步減少對村級組織治理工作的干預。同時，又應該與村級組織建立起穩固的、可信賴的領導與被領導、管理與被管理的組織關系，在對于一些發展方向問題和村委會難以解決的問題上，鄉鎮政府應提供充分指導和幫助。與此同時，村級組織也要明確自身的自治權和管理權，主動推進鄉村經濟社會發展，同時與鄉鎮政府保持密切聯系，接受鄉鎮政府的指導和監督。

二是轉變鄉鎮政府職能，完善鄉村治理結構。作為國家治理基層組織的鄉鎮政府，在鄉村治理中起著重要的組織、引導、推動、監督作用。當今社會，要推進鄉村振興戰略，實現農村社區治理現代化水平提升，離不開鄉村政府的參與和引導。然而，鄉鎮政府并非全能，不能深入了解農村的每個角落，不能包攬鄉村治理的所有事務。因此，鄉鎮政府要努力適應發展需要，積極轉變職能，通過簡政放權、因地制宜、取長補短等方式完善鄉村治理政治結構，做到有的放矢、伸縮有度、里外兼顧。在處理重要問題上，既不能濫權，更不能缺位。應充分發揮村級組織在鄉村治理中的積極作用，為鄉村治理現代化提供新時代新樣本，進而為構建新型鄉村基層治理體系給予強有力支持。

三是全力構建高效簡約的基層治理體制，努力規避農村社區風險。新時代，要提升農村社區治理現代化水平，就必須全力構建起簡約高效的基層治理體制機制，通過優化政府部門職能配置、深化基層黨組織體系建設、改革鄉鎮黨組織機構、構建農村社區風險預警機制等措施，改變過去上下級間的單線管理現象和條塊化應對模式，進而重點解決經濟問題調解、社會應急管理、生態環境保護、文化教育協同、公共管理服務等問題，通過建設精簡服務型鄉鎮政府，真正讓鄉鎮政府在新時期基層治理中能夠高效運轉起來[9]。

(二)整合農村經濟社會資源，推進鄉村經濟社會全方位轉型

農村社會蘊含著豐富的經濟社會資源，新時代如何充分發揮農村經濟社會資源的整合效應、協同效應，對推進農村社會實現鄉村振興有一定的促進意義。因此，以融合鄉村社會資本為補充，重塑鄉村經濟鏈條，引領構建農村社區治理新模式，有助于加快鄉村經濟全方位轉型。

一是充分開發優良的傳統鄉村社會資源，實現與現代化因素的融合。在中國廣袤的農村大地，我們不能忽視傳統鄉村所蘊含的豐富社會資源，其中包括農村人力資源、農業技術資源、農村管理資源、農村信息資源等。新時代，要推進實現農村社區治理現代化，就應充分尊重和利用傳統鄉村社會資源，主動將其與現代化科學技術、現代生產經營、現代管理方式相結合，使其在當今時代發揮出更大的作用和價值。當然，開發優良的鄉村社會資源不能僅僅依靠村民們的自覺性，還需要村委干部與鄉鎮政府的大力支持與配合。一方面，村干部和鄉鎮政府要深入了解鄉村，充分挖掘鄉村社會資源，并結合現代化方式與手段，為鄉村經濟轉型發展提供支持；另一方面，村民們作為農村社區治理的參與者和受益者，也應加快思想觀念轉變，主動開發傳統鄉村社會資源，群策群力參與治理。

二是以市場需求為導向，推進鄉村產業特色發展。要實現鄉村振興，產業興旺是基礎。黨的十八大以來，鄉村產業快速發展，促進了農民就業增收和鄉村繁榮發展。但是，“資金、技術、人才向鄉村流動仍有諸多障礙，資金穩定投入機制尚未建立，人才激勵保障機制尚不完善，社會資本下鄉動力不足。鄉村網絡、通訊、物流等設施薄弱，發展方式較為粗放，創新能力總體不強，外延擴張特征明顯”[10]。因此，鄉村社會要堅定不移地以市場需求為導向，以地域特色為基礎，以生態保障為底線，不斷推進鄉村產業特色發展、創新發展、綠色發展、協調發展，從而為我國農業、農村現代化發展奠定堅實物質基礎。

三是構建市場權益保障型訴求表達和回應體系。利益訴求表達的過程，也是實現“共建共治共享”社會治理格局下，不同參與主體充分協商的過程。因此，應充分利用網絡資源和新媒體等平臺，讓廣大居民在直接參與經濟行為的社區治理中表達利益、建言獻策和協商解決各類問題，有助于釋放和消解農村社區內部因經濟行為而引發的社會矛盾和風險。建立健全鄉鎮政府（乃至更高層級政府）對農村社區民眾利益訴求的回應體系，重點是利用互聯網建立村民—小組—社區—基層政府聯動機制，在盡可能短的時間內向社區村民作出訴求回應，進而由鄉鎮政府統一調配各種資源，做到精準服務，切實維護民眾合法經濟權利。

(三)運用網絡與吸引精英并重，構建多元化治理主體新格局

事實表明，傳統的治理平臺在“互聯網+”時代已不能完全適應農村社區治理現代化的要求。因此，以開放鄉村治理平臺為引導，建構多元化治理主體新格局，就成為農村社區治理現代化的必然選擇。

一是打造陽光透明村委會，實現網絡化治理。隨著村民自治的深入落實，村民的參與熱情與意識不斷提高。當前，互聯網與經濟社會生活密不可分，在各領域發揮著重要作用。農村社區要提升治理現代化水平，可以因地制宜充分利用互聯網創建村委會微信公眾號（針對人數較少的農村社區則可以直接建立微信群），通過定期推送相關工作內容、開通村民問題反饋平臺等方式實現和村民的即時互動。借助村務公開或針對某一具體問題進行網上討論，汲取村民智慧，實現協同治理農村社區。

二是鼓勵和推動民間社會組織參與農村社區構建良好的治理秩序。從目前的實踐看，民間組織在農村社區治理中發揮積極作用，可以使農村社區更加穩定。通過將傳統的農村基層治理模式改善為多元主體治理的格局，不僅有利于社區居民積極參與社區事務，而且還可以更好地貫徹政府的各項政策。因此，村委會要大力扶持經濟型和文化型鄉村社會組織，在帶動鄉村經濟社會發展的同時，還能滿足社區居民對豐富文化供給的需求。

三是培育現代公民精神，助力構建高質量的多元化主體治理格局?！耙龑Ч姺e極參與社會治理不僅僅是效率問題，更涉及社會治理的合法性問題。本質上說，社會良治就是社會公眾的福祉”[11]。構建高質量的多元化主體治理格局，離不開村民的主動參與?，F代公民精神的培育和踐行是實現村民高質量參與農村社區治理的內在基礎。因此，要不斷深入開展村民自治教育，如通過專家講座、小組學習、網絡教育、知識競賽、學習平臺積分等方式鼓勵村民參與學習，調動村民學習積極性，從而強化村民的民主意識，使村民逐漸將平等法治、公正自由、公民責任等精神內化于心、外化于行，最終助力鄉村治理現代化穩步前進。