城市化背景下的“城中村”改造模式研究
——以廣東省廣州市為例

李 婧

（華南理工大學公共政策研究院，廣東 廣州 510640）

一、引言

城市化是人類社會發展到一定程度的必然趨勢。據國家統計局公布的數據，新中國成立初期，中國以常住人口衡量的城市化率為10.64%，到改革開放初期（1978 年），這一數值為17.9%，較1949 年僅增長了7.28%。①國家統計局https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0305&sj=2020隨著改革開放的深入，中國城市化的速度不斷加快，城市規模不斷擴大。2011年，中國的常住人口城市化率首次突破50%，并于2019 年增長至60.6%，戶籍人口城市化率也高達44.38%。隨著城市化的迅速發展，農村土地被大量征收，農村勞動力也逐漸向城市轉移，在這一過程中，位于城市邊緣地區的農村逐漸被城市包圍，“城中村”現象由此產生。

“城中村”是介于城鎮與鄉村之間的一種特殊形式，是城市發展到特定階段制度與行為主體相互作用下的產物。②賴亞妮、桂藝丹：《城中村土地發展問題：文獻回顧與研究展望》，《城市規劃》2019第7期。國際學術界也將“城中村”稱為“半城市化地區”，其特征表現為:具有較高的非農化水平和較低的產業人口聚集程度。③鄭艷婷、劉盛和、陳田：《試論半城市化現象及其特征——以廣東省東莞市為例》，《地理研究》2003年第6期。據相關研究統計，在大部分特大城市中，非戶籍常住人口在“城中村”居住的比例為45%—70%。④葉裕民：《特大城市包容性城中村改造理論架構與機制創新——來自北京和廣州的考察與思考》，《城市規劃》2015年第8期。

“城中村”處于城市管理體系之外，在產業結構和居民生活水平等方面均滯后于城市發展。在城市發展過程中，“城中村”在人居環境、社會治安、配套設施等多方面存在的問題日益凸顯。當前，我國城市發展的重點已由“增量擴張”向“存量優化”過渡，對“城中村”的改造也從改變“臟、亂、差”的微觀治理目標向城市和諧發展的宏觀愿景轉變。

廣東省廣州市作為改革開放的前沿陣地，其經濟發展態勢好、市場化程度高，廣州的“城中村”問題也頗具代表性。有鑒于此，以廣州市為案例，探討城市化背景下的“城中村”治理模式的演變，具有重要的實踐意義。

二、文獻綜述

（一）國內研究進展

對“城中村”的研究涉及政治、社會、經濟等諸多領域，對“城中村”的定義也帶有不同的學科特點。早期，有學者將“城中村”稱為“城市里的鄉村”，①敬東：《“城市里的鄉村”研究報告——經濟發達地區城市中心區農村城市化進程的對策》，《城市規劃》1999年第9期。認為這一現象是伴隨城市化速度的加快產生的。部分村落被納入城市區劃，其大部分耕地轉為國有土地，但其中的村民宅基地、自留地和自留山丘等卻保持原有的集體所有制，從而形成了以居住功能為主的社區，學術界稱之為“城市里的鄉村”。也有學者將“城中村”稱為“都市里的村莊”②李增軍、謝祿生：《都市里的“村莊”現象》，《經濟工作導刊》1995年第8期?！岸际欣锏泥l村”③田莉：《“都市里的鄉村”現象評析——兼論鄉村—城市轉型期的矛盾與協調發展》，《城市規劃匯刊》1998年第5期。等。近年來，學術界就“城中村”這一概念及其特征逐漸形成了基本共識，即“城中村”是在城鄉二元結構的影響下，具有“城”和“鄉”的雙重概念，④葉裕民：《特大城市包容性城中村改造理論架構與機制創新——來自北京和廣州的考察與思考》，《城市規劃》2015年第8期。土地為農村集體所有，⑤韓潮峰：《我國“城中村”問題的研究》，《經濟師》2004年第1期。主要居住群體是城市外來非戶籍人口，⑥葉裕民：《特大城市包容性城中村改造理論架構與機制創新——來自北京和廣州的考察與思考》，《城市規劃》2015年第8期。在人口政策、土地規劃、社會保障、資源環境等多方面明顯落后于其所在的城市。⑦⑧李增軍、謝祿生：《都市里的“村莊”現象》，《經濟工作導刊》1995年第8期。

國內對“城中村”現象的研究主要集中于“城中村”形成的原因，及其治理和改造方式。與“城中村”相關的學術研究興起于20世紀90年代末期，這一時期的研究主要圍繞“城中村”的“問題化”現象。楊安（1996）認為，“城中村”的形成是由于城市化的快速發展，城市面積的擴大和城市人口的增加導致部分村莊被城市包圍，由此出現了“城中村”現象。但無論是公共設施、環境衛生，還是治安狀況，“城中村”與城市之間均存在較大差距?！俺侵写濉比缤凹×觥?，是“落后與混亂”的表現，其存在是極大的隱患。⑨楊安：《“城中村”的防治》，《城鄉建設》1996年第8期。李培林（2002）通過對廣州市“城中村”的實地調研認為，“城中村”的形成是村民由“生存理性”到“經濟理性”的轉變?！俺侵写濉痹谕恋刂贫?、社會管理制度、“村籍”制度等方面，與城市之間存在著體制因素上的根本性差異，“城中村”的改造面臨政府、房地產商和“村民”之間的三方博弈。⑩李培林：《巨變:村落的終結——都市里的村莊研究》，《中國社會科學》2002年第1期。

2003—2008年，國內發表的“城中村”論文數量大幅增長，這一時期的研究主要圍繞“城中村”的治理和改造展開。閆小培等（2004）認為，“城中村”是一個“社會—經濟塌陷帶”，在管理和城市住房供給等層面存在巨大問題，并提出通過建立政府、村民、開發商三方利益均衡機制來加以改造。①閆小培、魏立華、周銳波：《快速城市化地區城鄉關系協調研究——以廣州市“城中村”改造為例》，《城市規劃》2004年第3期。吳智剛等（2005）通過研究廣州市文沖村的案例，提出二元土地制度是導致“城中村”問題的根本原因，改造“城中村”的核心是保障政府、城市和原村民三者的利益。②吳智剛、周素紅：《城中村改造:政府、城市與村民利益的統一——以廣州市文沖城中村為例》，《城市發展研究》2005年第2期。張俠等（2006）分析了政府、開發商、村民三方在“城中村”改造中的利益關系，認為政府為了實現利益目標，開發商為了追求利益最大化，村民受制于城鄉二元結構等因素都會對“城中村”改造產生影響，進而提出了要規范政府公權力、創新征地補償機制、保障利益相關者權利等建議。③張俠、趙德義、朱曉東、彭補拙：《城中村改造中的利益關系分析與應對》，《經濟地理》2006年第3期。張京祥等（2007）指出地方政府的“趨利性”和“二元政策”是“城中村”問題形成的重要原因，因而要從制度層面進行改革，形成農村與城市“一元化”的規制環境。④張京祥、趙偉：《二元規制環境中城中村發展及其意義的分析》，《城市規劃》2007年第1期。

2009年以來，相關的研究開始關注“城中村”的改造模式?？傮w來看，“城中村”的改造模式可以分為政府主導型、開發商主導型、村集體主導型三種模式。⑤葉裕民：《特大城市包容性城中村改造理論架構與機制創新——來自北京和廣州的考察與思考》，《城市規劃》2015年第8期。⑥張磊：《“新常態”下城市更新治理模式比較與轉型路徑》，《城市發展研究》2015年第12期?！罢鲗汀蹦Ｊ降膬烖c是“城中村”改造過程需要得到政府的審批或是由政府直接實施，政府起核心決策作用；其缺點是存在效率低下、難以激發市場活力的問題?！伴_發商主導型”模式的優點是開發商資金實力雄厚，工作效率高；其缺點是開發商追求自身利益最大化的同時，容易損害村民利益，引發社會矛盾?！按寮w主導型”模式的優點是在改造過程中可以充分考慮村民的意愿，改造效率高；其缺點是村集體的改造經驗和資金儲備不足，導致改造的低端化，不利于土地利用效率的提高。⑦廖海燕：《我國城市化進程中的城中村改造問題研究》，《特區經濟》2010年第4期。⑧葉裕民：《特大城市包容性城中村改造理論架構與機制創新——來自北京和廣州的考察與思考》，《城市規劃》2015年第8期。在此基礎上，學者們提出構建政府、企業與社會的多元合作治理模式，從而有利于協調多方主體利益。馮曉英（2010）在研究北京“城中村”改造模式時提出，要形成在政府主導下，鄉村組織、社區成員、社會單位和團體、NGO（非政府組織）等多元主體共同參與的合作治理模式。⑨馮曉英：《論北京“城中村”改造——兼述流動人口聚居區合作治理》，《人口研究》2010年第6期。

（二）國外研究進展

由于土地制度的差異性，國外沒有與中國的“城中村”概念完全相同的城市結構，與之類似的概念有“城市邊緣帶”“都市村莊”“貧民區”等。

1936 年，德國地理學家赫伯特?路易斯（Herbert Louis）最早提出“城市邊緣帶”（urban fringe），他在研究柏林城市地域結構時發現，隨著城市的擴張，一些原屬于城市邊界地帶的土地被市區吞并，但是其景觀并不與城市相容。⑩Louis H.，Die geographische Gliederung von Gross-Berlin,Stutgart:Englehorn,1936,pp.146-171.20 世紀50 年代，奎恩（Queen）和托馬斯（Thomas）提出大都市區（metropolitan region）地域結構，并將其劃分為內城區（inner city）、城市邊緣區（urban fringe）和城市腹地（urban hinter land）。?Howard J. Nelson,“American Cities in Perspective: with Special Reference to the Development of their Fringe Areas,”Economic Geography,vol.39,no.3(2016),pp. 279-280.在此基礎上，1968年R.H.普利沃（R.H.Whittaker）將城市邊緣區定義為“一種在土地利用、社會和人口特征等方面發生變化的地帶,它是位于連片建成區和郊區，以及幾乎完全沒有非農業住宅、非農業占地和非農業土地利用的純農業腹地之間的土地利用轉換地區”。①Pryor R.J.,“Defining the rural-Urban Fringe,”Social Forces, vol.47,no.2(1968),pp.202-215.20 世紀80 年代，以卡特（H.Carter）和維雷特（S.Wheatley）為代表的學者研究了城市邊緣區的特性及治理方法，重點強調土地利用的綜合性和人口社會特性的過渡性。②Carter H., and S. Wheatley，“Fixation Lines and Fringe Belts, Land Uses and Social Areas.”Transac‐tions of the Institute of British Geographers,vol.4,no.2(1965),pp.214–238.

“都市村莊”（urban village）的概念與我國的“城中村”概念存在一定的差異。美國著名人文地理學家約翰斯頓等（R.J.Johnston）在《人文地理學詞典》③〔美〕R.J.約翰斯頓著，柴彥威等譯：《人文地理學詞典》，北京：商務印書館，2004年，第773頁。中提出，都市村莊是“一種居民具有相同或相似的文化或種族特征的居住區，常位于內城或轉型地帶，是移民進入城市的聚集點”。另一種概念由美國著名城市經濟學家阿瑟?奧沙利文（Arthur O’sullivan）提出，他認為都市村莊是一種“現代城市郊區的次中心”，是“在生活、工作、游樂中，人與人、人與自然之間達到和諧關系”的一個場所。④李俊夫:《城中村的改造》，北京：科學出版社，2004年，第7-12頁。與上述概念不同，我國的“城中村”是融合了本地村民和外來移民的混合型社區。

“貧民區”（slum）在發達國家和發展中國家中廣泛存在。英國地理學者蘇珊?梅林（Susan Mayhew）將貧民區定義為“窮人住宅的聚集地，通常以混居和擁擠為特征”。⑤Susan Mayhew,《牛津地理學詞典》，上海：上海外語教育出版社，2001年，第453-455頁?！柏毭駞^”與“城中村”具有一定的相似性，二者同樣是隨著城市的快速發展，在城市范圍內，由外來人口和貧困人口集聚所形成的地理形態，具有混雜、擁擠的環境特征和以貧困、外來人口為主的人口特征。雖然發達國家和其他發展中國家的“貧民區”改造經驗可以為中國的“城中村”提供一定的借鑒，但需要注意的是，與西方國家不同，中國的城市化進程具有城鄉二元結構的特征，“城中村”治理需要面臨二元結構下的制度差異，比“貧民區”更具復雜性。

三、廣州市“城中村”改造的歷史變遷

廣州市是一個擁有2000多年歷史的特大城市。據廣州市統計局數據顯示（見圖1），2010年，廣州市的常住人口數量和戶籍人口數量分別為1270.19萬人和807.73萬人。到2019年，常住人口數量和戶籍人口數量分別增長到1530.39萬人和953.72萬人，9年間的增量分別為260.2萬人和145.99萬人。截至2019年，廣州市常住人口城市化率為86.46%，較全國平均水平高出25.86%。

圖1 2010—2019年廣州市人口統計圖

在經歷了城市人口、政治、經濟、文化等多方面發展的同時，廣州市的“城中村”現象和治理問題也日益顯現。廣州市的“城中村”是指在經國務院批準的市規劃發展區385 平方千米范圍內（不含番禺區、花都區，增城區、從化區）的138 個行政村，其中天河區24 個、荔灣區21 個、海珠區20 個、越秀區6個、白云區52 個、黃浦區15 個。2000 年9 月6 日，廣州市政府召開“城鎮建設管理工作會議”，將“城中村”改造納入城市發展的整體框架。

（一）“城中村”改造的歷史階段（2000年以來）

1.第一階段:“城中村”試點改造時期

2000 年，《廣州市城市總體規劃（2001—2010 年）》將廣州城市空間發展的基本策略定為“南拓、北優、東進、西聯”，此時廣州空間發展戰略核心是“拓展”。①廣州市人民政府官方網站，http://www.gz.gov.cn/zfjgzy/gzsghhzrzyj/xxgk/zxgh/content/post_5531632.html同年，廣州市開始推行“撤村改制”?！俺反甯闹啤笔窃谡闹鲗律罨r村體制改革的舉措，這讓“城中村”的居民進入“一種復雜的、技術先進的和不斷變動的生活方式的過程”。②羅吉斯：《鄉村社會變遷》, 杭州：浙江人民出版社，1988年，第309頁。為了進一步推動“城中村”的改造，廣州市政府于2002 年5 月發布了《廣州市關于“城中村”改制工作的若干意見》（穗辦〔2002〕17 號）。該意見重點涉及“城中村”“農轉非”、集體土地及房屋權屬、村委會轉居委會、農村集體資產處置、人居環境改造、社會保障等問題。這一時期的“城中村”改造主要由市政府負責，不允許開發商參與其中。

經過五年的發展，廣州的城市基礎設施和城市公共服務設施日趨完善，城市空間進一步外擴，初步形成了多中心都市，城市的政治和經濟地位得到顯著提升。③劉名瑞、黃鼎曦：《從拓展到優化與提升——廣州“中調”戰略內涵解讀》，《城市》2011年第8期。但是，隨著城市化的快速推進，城市人口規模迅速擴張，“城中村”的改造工程進展卻沒有實現同步，嚴重影響了廣州中心城區的基礎設施建設的推進和土地利用效率的提高。2006年，廣州在“八字方針”基礎上提出了“中調”戰略，形成了“南拓、北優、東進、西聯、中調”的“十字方針”，其核心是復興老城區，發展服務業，提升城市核心競爭力?！爸姓{”戰略的提出是廣州“城中村”改造進程中的一個轉折點，這一時期，政策開始允許房地產開發商介入“城中村”改造。④傅嘉：《新政下的廣州“城中村”改造策略研究》，碩士學位論文，華南理工大學，2013年。

2.第二階段:“三舊改造”時期

“三舊改造”即推動舊城鎮、舊廠房、舊村莊的改造。2008 年，廣州市委、市政府發布了《中共廣州市委辦公廳、廣州市人民政府辦公廳關于進一步完善我市“農轉居”和“城中村”改造工作的若干意見》（穗辦〔2008〕10 號）。2009 年，廣東省人民政府印發了《關于推進“三舊改造”促進節約集約用地的若干意見》（粵府〔2009〕79 號），廣州市政府發布了《關于加快推進“三舊改造”工作的意見》（穗府〔2009〕56號，以下簡稱“56號文”。）。自此，“城中村”改造進入“三舊改造”時期。

56 號文實施“一村一策、一廠一策”模式，鼓勵市場參與和自主更新，⑤朱一中、王韜：《剩余權視角下的城市更新政策變遷與實施——以廣州為例》，《經濟地理》2019年第1期。目標是在10 年內完成全市在冊138條“城中村”的整治改造，在3至5年內完成52條重點功能區“城中村”的整治改造。2010年以來，廣州市共公布了9條“城中村”改造試點，包括天河區的獵德村、冼村、小新塘村、林和村、越秀區的楊箕村、海珠區的琶洲村，以及白云區的棠下村、蕭崗村和三元里村。在“三舊改造”政策的推動下，廣州市許多“城中村”的基礎設施相繼得到改善。

3.第三階段:從“三舊改造”到城市更新

2015 年，廣州市城市更新局正式掛牌成立。廣州市政府機構改革方案將“三舊辦”納入廣州市城市更新局，“三舊改造”工作由城市更新局全部接管。2016年起，廣州開始實行城市更新“1+3”政策，即在《廣州市城市更新辦法》①《廣州市城市更新辦法》經2015年9月28日市政府第14屆182次常務會議討論通過，自2016年1月1日起施行。的基礎上，頒布了《廣州市舊村莊更新實施辦法》《廣州市舊廠房更新實施辦法》和《廣州市舊城鎮更新實施辦法》三個配套辦法。②2015 年12月29日，廣州市人民政府發布了《廣州市人民政府辦公廳關于印發<廣州市城市更新辦法>配套文件的通知》（穗府辦[2015]56 號），通知中包含《廣州市舊村莊更新實施辦法》《廣州市舊廠房更新實施辦法》和《廣州市舊城鎮更新實施辦法》的具體內容。2017年，廣州市政府印發了《廣州市城市建設第十三個五年規劃》（穗府辦〔2017〕28 號），提出了“政府主導、市場運作、全市統籌、綜合提升、利益共享、公平公開、歷史傳承、產業導入”的原則，強調了多元利益主體的合作模式。2020年8月，廣州市委通過了《關于深化城市更新工作推進高質量發展的實施意見》（穗字〔2020〕10號）和《關于深化城市更新工作推進高質量發展的工作方案》（穗府辦函〔2020〕66號），新一輪城市“1+1+N”政策體系逐漸形成。

（二）廣州“城中村”改造模式

按照改造主體的特點劃分，“城中村”的改造模式可分為政府主導模式、開發商主導模式以及村集體主導模式。

1.政府主導模式

政府主導模式是由政府直接出資，制定土地流轉收益分配政策，并負責“城中村”改造的實施和推進。這一模式的優勢在于政府可以完全掌控“城中村”的改造過程，并充分調動各相關部門的資源。然而，政府主導的“城中村”改造模式改造成本高，進展緩慢。③吳智剛、符曉：《廣州獵德城中村改造模式對我國城市更新的借鑒與啟示》，載《2008中國城市規劃年會論文》，大連：大連出版社，2008年，第2974-2981頁。1999年，廣州市政府明確禁止開發商參與建設“城中村”改造，實行政府主導的改造模式。但是，從1999年至2010年廣州亞運會前夕，廣州的“城中村”改造進展非常緩慢。究其原因，一方面由于政府的財力有限，無力承擔“城中村”改造中的巨額安置費；另一方面，在政府主導模式下，其他主體的積極性難以得到充分調動，政府與村集體和村民之間的博弈往往會引致低下的改造效率。

2.開發商主導模式

開發商主導模式是以開發商為主體，成立項目公司，負責“城中村”改造的整體方案和資金運作。開發商具有資金充足和效率高的優勢，能夠滿足“城中村”改造的拆遷、安置、補償等資金需求。但是，由于開發商的經營通常會優先追求商業利益的最大化，缺乏對城市規劃及村民的利益的全局性思考，導致“城中村”改造過程中開發商與村集體和村民之間的紛爭和對峙，造成不良的社會影響。1992年，廣州市曾經將市場競爭機制引入“城中村”改造工程，但是由于對開發商的逐利行為缺乏科學有效的監管，導致土地開發項目盲目上馬，爛尾地和爛尾樓現象頻出。④朱一中、王韜：《剩余權視角下的城市更新政策變遷與實施——以廣州為例》，《經濟地理》2019年第1期。1999年，廣州市政府開始禁止開發商參與“城中村”改造。直至2006 年，在實施“中調”戰略的同時，市政府重新允許開發商參與“城中村”改造。為了避免前度“爛尾”事件的發生，進一步規范開發商參與行為，廣州市政府出臺了《關于加快推進“三舊改造”工作的意見》（穗府[2009]56號），明確提出“政府主導、市場參與”的原則。

3.村集體主導模式

村集體主導模式是由村集體出資，以實現村集體利益最大化為目標。在這一模式下，失地農民的利益得到了充分的保障，村民具有較高的積極性，釘子戶現象一般不會出現。但是，村集體在開發經營方面存在的劣勢也比較突出:一方面，村集體缺乏足夠的資金支持，融資困難，導致“城中村”改造推進艱難；另一方面，由于村集體缺乏經驗，難以規劃設計出較好的“城中村”改造方案。⑤王海龍：《建構新型城市化時期包容性城中村改造模式》，《北京社會科學》2014年第3期。廣州市獵德村改造的過程中，采用了“以市、區政府為主導，以村為實施主體”的原則，政府負責提供政策支持，村集體負責籌集改造資金。經過改造，獵德村村民的居住環境和經濟狀況均得到了顯著改善。然而，由于村民的產權意識淡薄且依賴于“守護型”經濟，使得集體公司負擔加重，集體土地向國有土地轉制受到制約。①劉曄、劉于琪、李志剛：《“后城中村”時代村民的市民化研究——以廣州獵德為例》，《城市規劃》2012年第7期。

為進一步規范廣州市的“城中村”改造工作，廣州市于2015 年成立了城市更新局。同年，廣州市相繼出臺了《廣州市城市更新辦法》《廣州市人民政府辦公廳關于印發廣州市城市更新配套文件的通知》等政策，對土地收益的分配及補償范圍等進行了調整。2016年，廣州市政府編制了《廣州市城市更新改造總體規劃（2016—2020年）》。至此，廣州“城中村”改造工作進入新的常態化階段。在合作模式中，政府作為主導者和審批者，通過出臺相關政策規范開發商的行為，保障村民利益；開發商作為運作者，負責項目的具體推進和市場化運作，在充分理解政策的基礎上與村民協商拆遷補償；村民作為土地提供者，對項目能否開展具有投票權，只有80%以上的村民投票同意，舊改項目方可實施。②林美君：《基于利益博弈的廣州城中村改造優化研究》，碩士學位論文，廣東工業大學，2019年，第66-69頁。

四、廣州市獵德村改造實踐

獵德村作為廣州市“城中村”改造的典型案例，采取了“開發商出資、政府定政策、村委會協助”的模式，于2010年完成全體村民的回遷。其改造模式具有政府主導、市場參與的特點，實行“拆一補一”的拆遷安置模式。在“三舊改造”政策的支持下，獵德村的做法包括允許村民申請將集體用地轉為國有用地、允許出讓融資地塊并獲得返還收益等，其成功經驗對廣州市其他“城中村”的改造具有借鑒意義。

（一）獵德村的改造模式

獵德村位于廣州市天河區珠江新城南部，交通便利，地理位置優越，形成了具有嶺南水鄉特色的“梳式結構”。獵德村建村超過900年，村址占地31.33公頃，經濟發展用地23.3公頃，村落間水網交錯，里、巷沿河垂直于河道，民居分布于河道兩旁。③黃文煒、袁振杰：《地方、地方性與城中村改造的社會文化考察——以獵德村為例》，《人文地理》2015年第3期。改革開放以來，隨著城市的快速擴張，村屬人口和外來人口迅速增長，“握手樓”“一線天”等高密度住房增加，居住環境不斷惡化。特別是1994年廣州計劃建設珠江新城中央商務區以來，獵德村的農田被全部征收，村民不再務農，獵德村逐漸發展為典型的“城中村”。2002年天河區政府準許獵德村撤村改制，成立獵德經濟開發有限公司，獵德村改造工程正式拉開帷幕。

獵德村作為廣州“城中村”改造的第一批試點，于2007年動工改造，2010年完成了整體拆遷和村民原址回遷。獵德村的改造分為橋東復建安置區、橋西融資用地、橋西南村經濟發展用地三個部分。橋東作為復建安置小區，保留土地的集體所有屬性，改造期間興建了37棟復建房，總建筑面積達80萬平方米。橋西作為融資用地，地塊轉化為國有土地，土地以商業用地形式進行市場化拍賣，所得資金充作獵德村改造的項目資金。橋西南作為經濟發展用地，用來建設五星級酒店等集體物業產業。經過改造，獵德村居住環境得到大幅改善，村集體收入和村民收入都有顯著提升，土地效益得以充分發揮。村人口由改造前的1.8萬人減少到1.2萬人，本地人口與外來人口之比由5:6增加為1:1，房屋租金由每月20—30元/平方米增加至每月70—80元/平方米，租戶從業類型從以低收入外來打工者為主轉變為以白領為主。④殷?。骸毒C合指標視角下的城市更新策略研究——以廣州市城中村改造為例》，載《2018 中國城市規劃年會論文》，北京：中國建筑工業出版社，2018年，第656-664頁。

（二）獵德模式的經驗總結

獵德村改造是在廣州市政府推出“三舊改造”政策的背景下實施的，在改造之初就采取了“政府主導+以村為主+市場參與”的模式。

政府在獵德村改造中發揮主導作用，從政策層面進行統籌規劃，推動“城中村”改造。市、區政府為指導主體，主要負責明確改造的整體要求，統籌規劃和具體編制“城中村”的改造方案。①廣州大學“城中村”改造課題組：《城市發展進程中的民生關懷和政府責任——廣州市城中村改造中“獵德模式”的創新與啟示》，《中國行政管理》2011年第8期。在三方協同模式下，政府不僅將拆遷安置方案的設計交由獵德村委會負責，還將46 億元的土地出讓所得款全部撥給由村集體成立的獵德經濟發展公司，用于拆遷安置。與政府完全主導模式對比，“政府主導、市場參與”的優勢在于彌補政府財力不足的同時，兼顧開發商與村民的利益，有效地減少了“釘子戶”現象的發生。該模式的核心風險點在于進行有效的監管，在改造過程中，既要最大程度地發揮開發商的“行動力”優勢，又要避免因權力過度集中而產生貪腐現象。

村集體作為改造的實施主體，以村民自治的方式，負責土地的調查確權、征地拆遷、補償等工作。改造資金來源于整體改造和拍賣部分舊村土地，由獵德經濟發展公司負責組織實施。②廣州大學“城中村”改造課題組：《城市發展進程中的民生關懷和政府責任——廣州市城中村改造中“獵德模式”的創新與啟示》，《中國行政管理》2011年第8期。對“城中村”村民來說，補償安置是核心問題。根據獵德村村民集體擬定的《獵德村舊村改造村民房屋拆遷補償安置初步方案》，補償原則按照“拆一補一”的方案進行，即“拆1 平方米，補1 平方米”，如需增加安置面積，按3500 元/平方米的價格購買。如村民放棄安置面積，按照1000 元/平方米給予以補償。上述舉措充分保障了獵德村村民的利益，最大程度地滿足了村民的訴求，減少了因拆除違章房屋而產生的矛盾。

從開發商的層面看，開發商參與“城中村”的改造有利于資金的籌措和改造效率的提升。在獵德村改造過程中，開發商以投標者和出資者的身份參與，可以更好地發揮不同主體的優勢。政府嚴控規劃審批環節、監控資金的歸屬及使用，可以防止開發商與村民之間產生矛盾。③郭陽莉：《廣州市獵德村改造中補償安置問題與對策研究》，碩士學位論文，華南理工大學，2014年，第38-41頁。改造工程由獵德經濟發展有限公司組織實施，既代表了村民的意愿，又分擔了開發商在土地資金和拆遷補償等方面的資金支出，一定程度上減少了由開發商盲目投資形成的“爛尾”現象。

五、結論與討論

在快速城市化背景下，“城中村”問題既是一種必然產生的社會現象，也是城鄉關系中的現實問題。受到管理體制和地理區位的影響，“城中村”中亂象叢生，其改造和治理難度遠高于成熟的城市社區?！俺侵写濉备脑焓且豁棌碗s的系統工程，如何平衡政府、村民、開發商等多元主體之間的利益分配是“城中村”改造中的關鍵所在。

首先，政府在“城中村”改造過程中起決定性作用。政府部門要承擔主導者和引導者的作用，一方面，政府能夠發揮公共服務職能，為“城中村”改造提供公共資源及社會保障服務?！俺侵写濉钡母脑焓沟么迕裨镜纳罘绞桨l生了改變，政府應充分發揮保障職能，落實村民“市民化”后的管理和服務。通過進一步深化戶籍制度改革，引導農村人口向城市人口的有序轉移。另一方面，政府通過可調控的“杠桿”，協調各方參與主體之間的關系，做好統籌規劃；通過制定相關的政策性文件，規范“城中村”的改造流程，確保利益分配的公平性和合理性；充分發揮政府部門的監督力量，預防違規違紀現象的發生，保障村民的合法權益。

其次，“城中村”的土地性質屬集體所有，改造村集體用地要最大程度地保障村民的利益。村民的利益主要包括拆遷補償安置、村集體收益、改造后的社會保障政策等。但是，“城中村”村民的法律意識較淡薄，這不僅要完善針對“城中村”村民的社會保障政策安排，還要加強對“城中村”居民的普法宣傳，幫助他們從法律的層面維護自身利益。此外，還要進一步鼓勵村民和社會組織參與“城中村”改造。一方面，完善信息公開，賦予村民知情權和表達權，鼓勵村民通過村民大會、聽證會等渠道表達意見，強化公眾參與。另一方面，通過賦權增能，引導村民自治組織或其他社會組織參與，豐富基層民主協商形式，促進村民自治。

最后，要強化開發商在“城中村”的改造過程中的社會責任，在追求適度的利益的前提下，樹立良好的企業形象。通過分析廣州市的案例不難發現，“城中村”的改造不能完全依靠政府主導，須引入市場機制，以解決資金短缺的問題。但是，如果開發商過分追求利益最大化，卻忽略了“城中村”建設中利益主體的多元化特征，就會弱化改造的社會效益，造成損害村民利益、破壞生態環境的不良后果。因此，政府要通過加強政策導向和動態監管，有效規范開發商的逐利行為。開發商則應在保障村民安置房建設質量的前提下，適度追求商業利益，體現企業的社會擔當。