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我國金融高水平開放問題研究

2021-08-30 08:28劉非鄭聯盛
理論探索 2021年3期
關鍵詞:金融開放金融安全金融改革

劉非 鄭聯盛

〔摘要〕 2018年以來我國金融開放的進程加快、范圍擴大、深度加深,取得了新進展。在構建雙循環新發展格局中,高水平金融開放的必要性和重要性更為凸顯。但是,目前我國的金融高水平開放面臨著市場競爭加劇、內部統籌要求更高、資本流動管理難度加大、國際頭寸結構性扭曲深化以及金融穩定與金融安全沖擊等風險。為此,需要從以下六方面著力:綜合施策,構建金融開放發展新范式;減少內部阻力,著力金融內外雙向開放;打通開放堵點,推進金融高水平開放;優化倒逼機制,促進國內金融深化改革;守住風險底線,審慎推進資本項目開放;注重系統思維,構建國家金融安全體系。

〔關鍵詞〕 新發展格局,金融開放,金融安全,金融改革

〔中圖分類號〕F830?? ?〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175(2021)03-0084-09

2018年以來,在黨中央的戰略部署下,我國金融開放加速推進,金融內外互動進入新的發展階段。2020年5月黨中央提出構建雙循環新發展格局以來,金融開放的戰略進一步強化,金融高水平開放成為我國經濟發展模式轉型升級的重要任務,成為新發展格局中構建開放型經濟新體制的基本保障。金融開放是一個系統工程,不僅涉及金融服務業開放和金融市場開放,而且還需要與國內經濟改革相匹配,與內外經濟互動相統籌。雖然金融開放并不必然帶來金融風險,但是金融開放可能重構金融風險的總量與結構。在新發展格局中,如何認識我國金融開放的地位和作用,全面梳理金融高質量開放的風險與挑戰,以及更好地進行政策應對,成為一個重要議題。本文在梳理我國金融開放最新進展的基礎上,重點強調金融開放在新發展格局中的雙向鏈接功能,并全面梳理金融開放可能面臨的風險,最后提出有效防控風險和實現金融高水平開放的政策建議。

一、我國金融開放的最新進展與戰略強化

2008年全球金融危機的爆發使得我國金融開放進入一個反思和調整階段。由于多方面的原因,外資金融機構在國內金融體系中的地位和作用有所弱化,這引發外資金融機構以及國際社會對我國金融開放的某種質疑。2018年以來,我國金融開放加速推進,開放的范圍擴大、深度加深,取得了新進展。在雙循環新發展格局下,我國金融開放戰略得到強化,金融部門進入高質量開放新階段。

(一)金融開放新階段與金融開放加速推進

我國一直以自主、有序、平等、安全的方針為行動指南,大力推進金融開放,并取得了積極的成效,有效支撐了我國經濟高速發展 〔1 〕。但是,全球金融危機的爆發,促使我國對金融開放政策作出深刻反思,金融開放與金融穩定呈現出更為顯著的權衡思維,我國在金融開放的部分領域保持審慎態度,更多從防風險、防外部沖擊以及促進國內金融機構“走出去”等角度來考慮金融開放問題。同時,因風險管控、合規要求以及對房地產、地方融資平臺、非傳統信貸等的“禁入”規定,外資銀行發展相對較慢,與中資銀行在發展速度、資產擴張、業務規模和利潤總額上開始出現實質性分化,外資銀行新增人民幣貸款甚至出現萎縮狀況(見表1)。2011年外資銀行資產規模占比約為2%,這是外資銀行資產規模占比最高的時點,其后逐漸下降至2016年第3季度的1.24%。2016年第4季度后該占比有所提升,但基本穩定在1.6%左右 〔2 〕。由于銀行業在我國金融體系中占居主導地位,銀行業對外開放的問題特別是外資機構在華的自我發展、市場競爭和監管適應問題成為日益凸顯的政策問題。外資金融機構及其母國政府也開始對中國金融改革與開放政策有所怨言,甚至將其視為對華關系的重要“靶子”。

2018年我國金融行業對外開放進入新的歷史階段。同年4月10日,國家主席習近平在博鰲論壇發表重要講話時指出,“中國開放的大門不會關閉,只會越開越大”,并要求加快對外開放步伐,大幅放寬包括金融服務業在內的市場準入。隨即,中國人民銀行行長易綱于4月11日在分論壇“貨幣政策正?;鄙闲剂藬U大金融業對外開放的11項具體措施和時間表(簡稱“老十一條”)。2019年7月20日,國務院金融穩定發展委員會辦公室公布了11條更新的金融對外開放措施(簡稱“新十一條”)。兩個重要的開放政策不僅涵蓋了金融服務業開放,而且涉及了金融市場開放,同時還將開放主體的范圍從銀行、金融資產管理公司、證券公司、基金管理公司、人身險公司和期貨公司擴展到貨幣經紀公司、評級機構等支持類主體。

從新老十一條的具體內容來看,金融開放主要體現在外資參與金融機構業務的放開,具體來說包括四個方面:一是持股比例放開。取消銀行、金融資產管理公司、證券公司、基金管理公司、期貨公司、人身險公司外資持股比例限制;對商業銀行新發起設立的金融資產投資公司和理財公司的外資持股比例不設上限。二是業務范圍放開。鼓勵在信托、金融租賃、汽車金融、貨幣經紀、消費金融等銀行業金融領域引入外資;擴大外資保險經紀公司、外資銀行業務范圍,允許符合條件的外國投資者來華經營保險代理業務和保險公估業務;不再對合資證券公司業務范圍單獨設限。三是設立條件放開。允許外國銀行在我國境內同時設立分行和子行;不再要求合資證券公司境內股東至少有一家是證券公司,全面取消外資保險公司設立前需開設2年代表處的要求。四是在對外金融開放的體制機制建設上,我國探索并基本實施準入前國民待遇加負面清單管理制度。

2018年以來,我國遵循以下三條基本原則推進金融業對外開放 〔3-5 〕:一是實施準入前國民待遇和負面清單原則,與國際金融開放的基本規則保持匹配。金融服務業開放中非常重要的一個國際實踐就是采用負面清單管理模式,這種模式也正在成為貿易金融高水平開放的基本準則。二是金融業對外開放將與匯率形成機制改革和資本項目可兌換進程相互配合,共同推進,對資本項目開放整體仍然保持穩健推進的政策基調。三是在金融開放的同時,重視防范金融風險,注重金融監管和金融治理的體系建設,使金融監管與金融開放相匹配。

基于新一輪金融開放的三條基本原則,在新老十一條開放舉措的帶動下,2018年以來金融業對外開放進入高質量開放階段,并呈現出四個重要的特征。第一,廣度擴大。此輪開放涉及幾乎所有金融牌照,不僅涵蓋了銀行、保險、證券、資管、期貨、信托、不良資產管理等主要金融業務領域,還涉及支付、托管、信用評級等一系列金融基礎設施牌照。第二,深度加深。在此輪開放中,外資機構進入中國市場的方式更加靈活,可經營的業務資質更加豐富。銀行、保險、證券、公募基金等領域均放開了外資持股比例上限,允許外資設立控股合資、獨資和控股集團,大幅放開業務資質,降低展業申請門檻。外資機構可以通過更加靈活和個性化方式參與中國市場。第三,外資入場速度加快。上一輪開放中,眾多國際領先金融機構已在中國初步建立起業務布局;新一輪開放政策顯著增強了我國市場對外資的吸引力,各類外資機構積極響應,紛紛加速入場。第四,制度匹配程度高。我國金融體系的結構性改革與本輪對外開放的匹配較為及時,政策合意水平明顯提高。注冊制落地和多層次資本市場體系逐步完善,資本市場機構投資者和國際投資者占比持續提高;科創板審核周期顯著縮短,科技獨角獸企業也越來越傾向于回歸國內資本市場;在粵港澳、長三角與京津冀等重點區域密集落地了一系列金融支持政策,推動了重點地區金融行業開放和資本項目開放,并加快建設成國際化的金融中心、匯聚金融要素和金融人才等 〔6 〕。

(二)新發展格局與金融高水平開放

在黨中央的戰略部署下,我國持續加大金融開放力度,國務院金融穩定發展委員會、人民銀行、銀保監會等相關部門推出一系列政策,在市場準入、業務范圍、經營便利等方面不斷優化,金融開放取得了積極的進展。2020年,黨中央審時度勢,提出了構建以國內大循環為主、國內國際雙循環相互促進的新發展格局,在雙循環新發展格局下,金融高水平開放的重要性和緊迫性都大大提升,金融高水平開放的地位和作用將進一步強化。

首先,加大金融開放是防止“硬脫鉤”的基礎保障。在新冠肺炎疫情全球大流行和中美博弈深化的過程中,全球產業鏈、貿易投資和金融體系面臨顯著的“硬脫鉤”風險,加大金融開放是防范“硬脫鉤”的有效舉措和基本保障。為了保持與全球產業鏈的鏈接,實現金融體系對全球化資源配置的服務功能,我國需要繼續堅持改革開放的發展戰略,在金融領域實施高水平開放。

其次,加大金融開放是緩釋中美摩擦的重要方式。拜登政府上臺以來,美國通過修復盟友關系、全面聯合盟友對中國施壓,同時又注重成本收益與競合交互,中美博弈進一步深化。在安全領域,美國強調遏制或競爭;而在非安全領域或金融等優勢領域,美國則持相對開放和合作態度。這將為我國實施更高水平開放提供重要的政策空間,同時也要求加快金融開放,以保持內外金融市場的連通性。

再次,加大金融開放有利于鏈接內外兩個市場。全球化時代金融互動是較難隔離的。雙循環新發展格局仍延續此前我國內外兩個大局和內外兩個市場統籌的政策邏輯,仍然注重內外資源的互動。在新發展格局中,更好地利用外部資源是內循環暢通和穩定的重要支撐,是發揮市場在資源配置中的決定性作用的有效保障,更高水平的金融開放可以更好地鏈接內外兩個市場,統籌內外兩種資源,促進內外兩個循環。

最后,加大金融開放有利于深化金融改革以及金融治理體系建設。長期以來,改革開放是我國的基本國策,金融開放的政策初衷是毋庸置疑的。但是,外資金融機構對于中國的金融開放存在政策落實不到位、技術性難題多、開放獲得感不足等“感知”,這與我國金融改革亟待深化、金融監管與金融治理體系亟待完善是相關的。我國正在通過更大范圍、更高水平的開放,深化金融監管體系改革,以提升金融治理能力和治理水平,更好地監管內外金融機構,促進金融更高效服務實體經濟和雙循環新發展格局。

二、我國金融高水平開放面臨的風險

金融開放并不一定會引發金融風險或金融安全問題,但是在日益復雜的國內國際形勢中,特別是在新冠肺炎疫情全球大流行可能對全球化以及國際金融市場帶來中長期影響,中美博弈深化也可能使得雙循環面臨諸多不確定性的情況下,我國需要從戰略高度來認識金融高水平開放的潛在問題與風險。

(一)金融開放可能引發較激烈的市場競爭

如前所述,金融開放主要包括金融服務業開放和金融市場開放,前者主要是外資金融機構進入中國市場并提供多樣化金融服務,后者主要涉及外資金融機構在中國各類金融市場進行投資的問題。2008年國際金融危機以來,國內金融大發展,外資金融機構的發展則相對緩慢,其在金融服務業的作用和地位有所下降,但是隨著新老十一條為代表的金融開放政策的實施,外資金融機構加速進入我國金融體系并提供相應的金融服務。

金融更快速度、更寬領域、更廣范圍的開放,可能會使得外資金融機構進入、業務開展和市場競爭達到一個新的水平,使得國內金融機構面臨重大的風險。第一,外資金融機構在細分領域的優勢將較快地轉換為競爭優勢,從而對國內金融機構造成競爭壓力,使得國內金融機構面臨市場損失等風險。比如,擅長零售的銀行就可能對國內銀行的零售業務特別是消費貸款、信用卡等造成直接的沖擊;又如,外資投資銀行將在國際市場融資、大宗商品、外匯市場和衍生品市場等領域凸顯優勢。第二,在負債端上,外資金融機構利用全球市場進行資產負債統籌,特別是利用母行市場影響力在國際市場進行便利且低廉的負債,從而對國內金融機構的負債業務尤其是主動負債業務造成較大影響。第三,在資產端上,外資金融機構通過綜合優勢在境內展業獲得收益率相對較高的資產,使得國內“資產荒”背景下的資產配置面臨更大的競爭壓力,同時國內金融機構資產負債表管理的挑戰將實質性加大。

由于外資金融機構提供的多樣化金融服務可能對國內金融機構造成一定的競爭壓力,這使得部分國內金融機構或部門對金融開放持保守態度,并成為延緩甚至制約金融高水平開放的重要內部根源。在基礎服務、負債端和資產端等方面的競爭擔憂使得國內金融機構和相關部門對金融開放較為審慎,從而在管理制度、市場準入、業務開展以及監管溝通等多個領域形成了“堵點。

金融開放引致更加激烈的市場競爭,的確是一個重大的風險點,為此,國內金融機構和相關部門的擔憂有其合理性。但是,金融開放并不必然導致金融風險,金融競爭更不能成為金融開放的阻礙因素,比如英國、美國、新加坡以及我國香港地區的金融系統都十分開放,但這些經濟體金融體系的風險并不必然比其他經濟體大。當然,更大范圍和更深層次的金融開放對于金融風險的影響是需要密切關注并進行有效應對的。

(二)金融開放對改革的倒逼機制潛藏風險

在雙循環新發展格局中,金融高水平雙向開放更加重要且急迫,是內外兩個市場統籌和內外兩個循環相互促進的必然要求和必要保障。只有實施更大范圍的金融開放,實現更深層次的內外市場互動,雙循環新發展格局才能有序進行,市場在資源配置中的決定性作用也才能更好地發揮。同時,開放一直被認為是一種倒逼機制,金融開放是倒逼金融改革的重要推動力。高水平金融開放要求國內金融改革必須與之進行匹配 〔7 〕,尤其需要完成重大金融改革的“家庭作業”,否則可能導致金融開放難以進行或改革與開放難以匹配的新風險。

為了適應金融開放加速推進的要求,國內金融改革有四個亟待補齊的短板:一是金融要素定價市場化體系亟待健全;二是金融市場競爭水平有待提高;三是直接融資與間接融資的結構完善;四是金融消費者保護亟待提升。比如,在金融要素定價市場化改革中,利率市場化決定、匯率形成機制、國債收益率曲線形成機制是金融要素定價機制優化的三大任務。如果利率定價不合理,那么匯率定價的市場化水平就會受到較大影響,進而資本流動、跨境資產配置等與金融開放相關的資源配置就受到重大的市場約束。

但是,金融開放對國內金融體系改革的倒逼機制可能引發重大的金融風險。比如,存量和增量、短期和長期、資產和負債、本幣與外幣等的匹配將會更加困難,潛藏的金融風險也會更加復雜。國內金融開放的節奏和內容需要考慮國內經濟周期、結構轉型和內外統籌等更加多元的因素,如果一味強調對金融開放的匹配性,過快或過度倒逼國內金融改革,可能引發重大的金融穩定問題。同樣以利率改革為例,我國金融穩定的基礎是銀行體系穩定,而銀行體系穩定目前仍然依賴于較大的息差收入,如果利率市場化過快推進,部分銀行由于負債端競爭壓力可能會進行高息攬儲,疊加資產端的“資產荒”及其較低的收益率,銀行資產負債表可能迅速惡化,進而引發銀行系統的金融穩定問題。

(三)金融開放面臨資本流動管理能力短板

2018年以來,我國持續加大金融開放力度,國務院金融穩定發展委員會、人民銀行、銀保監會等相關部門推出一系列政策,在市場準入、業務范圍、經營便利等方面不斷優化政策。與此同時,外資流入規模也在持續擴大,當然其中可能存在短期跨境套利資本的流入。金融市場開放不斷深化,短期資本流動更加頻繁,對國內金融穩定可能帶來潛在的風險。未來,我國需要在金融開放和金融風險之間保持必要的平衡,而短期資本流動管理或是一個重要的短板。如何有效防范和化解因短期跨境資本流動帶來的一系列風險,也是擺在我們面前的重要挑戰。

我國金融開放的基本邏輯是以我國國情為基礎,以開放推動國內改革為目標,同時充分考慮到我國金融市場的承受能力,并與我國金融監管能力相匹配,避免為追求開放而開放,最終實現金融改革開放促進國內經濟發展的目的 〔8 〕。這種漸進式改革的思維充分體現在資本項目開放上,雖然我國金融開放水平在持續提高,但是資本項目仍然存在部分管制的狀態。隨著資本項目開放的推進,短期資本流動的動態管理和風險防控更加重要。

在防范化解金融風險過程中,短期跨境資本的監管是極其重要的。從國際經驗來看,金融市場特別是資本項目的開放很大程度上會帶來跨境短期資本流動的風險,帶來較為顯著的短期資本流動管理壓力??缇扯唐谫Y本流動的風險主要表現為三個方面:一是泡沫化風險。許多新興經濟體出現的資產泡沫、金融危機以及貨幣危機都與短期國際資本大進大出有密切關聯。短期跨境資本流動一般規模都比較大,且投機性強,偏好股票市場和房地產市場投資,容易誘發資產泡沫,同時對外匯市場的投機性較為顯著。二是資本逃逸風險。短期跨境資本流動受到利率、匯率、風險、政策、交易成本等因素的影響,具有強波動性、大規模變動、易逆轉的特點。由于金融市場波動受到預期影響,短期非理性行為可能引發“羊群效應”導致金融市場動蕩。一旦出現市場較大波動,短期國際資本可能迅速撤退,甚至出現嚴重的資本逃逸。三是跨市場傳染風險。目前,外國資本可以通過深陸港通、債券通等渠道快速進入或撤出中國市場,跨境資本流動的波動性有所加強,也間接導致了國內其他金融子市場大幅波動。隨著開放程度提高,不同子市場的風險可能迅速傳染至其他子市場,引發跨市場傳染風險的沖擊。一定程度上,資本項目管制是我國有效應對外部風險、部分隔離外部沖擊以及保障金融穩定的“最后防火墻”。一旦資本項目實現全面開放,那么以短期資本流動為代表的金融風險將進一步顯性化,甚至成為系統性金融風險的重大環節。

(四)金融開放可能加劇國際頭寸結構性扭曲

我國金融部門資源內外互動呈現重要的結構性扭曲特征,并潛藏重大的不確定性,這可能在金融開放加速推進中進一步顯性化。我國國際收支平衡表中的經常項目結構性與資本項目結構性以及國際投資凈頭寸表中的公私結構性在開放中需要得到更緊密的關注。比如,金融加速對外開放對內外互動和結構特征的影響可通過國際投資凈頭寸表進行分析。

第一,公私結構體現在資產和負債凈頭寸上。對于私人部門,我國經濟主體主要以資源引入以及外商直接投資為主,呈現對外部較大的凈負債;對于公共部門,我國主要以政府外匯儲備資產投資為支撐,對外配置資金和資產,而外匯管理部門作為統一出口在投資方面實施“走出去”,即公共部門持有巨額的凈資產。我國金融部門“走出去”弱于“引進來”的水平,尤其在私人部門表現得更為顯著。

第二,公私結構體現在資產收益或負債成本上。對于私人部門,對外負債具有較為顯著的融資性質,比如在海外市場公開發行、發債融資或外商對內直接投資,對國際金融市場資源的需求是較為強烈的,整體的負債成本也是較高的。比如,部分房地產企業由于國內政策受限轉道香港進行融資,不僅以較高的收益率發行債務,同時還以美元等外幣作為融資貨幣,面臨利率和匯率雙重風險。對于公共部門,對外投資以外匯儲備資產運用為主,基于流動性、安全性和增值性的管理原則,主要配置于發達經濟體國債等流動性好、安全性高但增值性弱的資產。在新冠肺炎疫情沖擊下,全球主要發達經濟體實施零利率甚至負利率,我國外匯儲備資產投資的收益率可能在中長期保持較低水平。在資產端收益率較低和負債端成本較高的情況下,我國對外投資整體收益率可能為負,如果金融開放程度深化,私人部門對外負債可能進一步增加,國際投資正的凈頭寸面臨被侵蝕的風險。

第三,公私結構還體現在家庭部門對外投資被抑制上。目前,我國資本項目管制主要是以個人項目或證券類投資為主,即個人或家庭部門的對外投資是被管制的,只能通過QDII、港股通等有限方式進行。當金融開放進一步深化,尤其是資本項目更大程度放開之后,我國企業和居民可能大幅地加大對外投資的規模和力度,這雖然有利于增加我國在外資產規模,但可能使得資本呈現凈流出的情況。資本大量流出在較為危急時刻可能迅速轉變為資本逃逸,這將對國際收支和國際投資凈頭寸產生巨大的負面影響。

我國國際投資凈頭寸的風險還體現在外國投資者對中國的“超額”收益上。由于我國是發展中國家,增長速度和投資回報率均較高,不管是國外的主權財富基金,還是私人部門的金融機構,在投資中國的資產中均能獲得更好的回報。比如,2020年我國經常項目為順差,而投資收益卻是高達7340億元的逆差①。但是,由于國內對外投資的公私結構存在一定程度的扭曲,疊加外資投資國內收益率長期高于我國投資境外收益率(甚至為負),我國國際投資凈頭寸可能被進一步弱化。

(五)金融開放可能加大金融安全風險

金融安全是國家安全的重要組成部分,維護金融安全是關系我國經濟社會發展全局和現代化國家建設的戰略性與根本性大事。在雙循環新發展格局下,金融開放更加深入,金融風險可能面臨更加復雜的形勢,金融穩定和金融安全的風險更加嚴峻。金融穩定涉及的主要問題是系統性金融風險的防范與化解,其中包括時間維度的系統性風險威脅和空間維度的風險傳染防控。金融安全是在國家主權的基礎之上貨幣資金融通的安全和整個金融體系的穩定,以保障資金順暢融通、市場平穩運行和資源有效配置的動態均衡性 〔9 〕。金融安全是更高程度上的金融穩定,是主權維度下的金融穩定。金融安全涉及金融政策主權、國家貨幣穩定、金融基礎設施、市場體系穩定、金融數據安全以及國際金融治理等領域。

以政策主權為例,在美元主導的國際貨幣體系下,金融開放程度越高,各國金融市場與美國貨幣金融政策的關聯性和同步性就越緊密。2014年以來,在美國量化寬松政策調整中,阿根廷比索貶值超過90%;2021年第1季度,因通脹壓力加大、國債收益率快速上升以及美聯儲貨幣政策可能進行調整,國際金融市場震蕩,資本流動更加嬗變,巴西、土耳其、俄羅斯等相繼加息,其中,土耳其政策利率加息200個基點至19%,如此之高的利率將會抑制經濟增長,但是,在美國政策調整中,土耳其等國的加息行為又是無奈之選。

雙循環新發展格局中的金融安全必定是一個內外統籌的金融安全。在新發展階段,需要考慮外部因素對我國的外溢效應,也需要考慮國內因素和市場體系對外部沖擊的反饋機制,重點防范內外風險與安全因素共振引發系統性金融風險或全局性金融安全問題。正如習近平所言,防止發生系統性金融風險是金融工作的永恒主題。金融開放、金融穩定和金融安全的有效統籌是構建新發展格局的應有之義。

三、針對風險的幾點對策建議

我國的金融開放是為了更好地服務于改革開放大局,為了更好地服務于實體經濟發展大局,為了推動形成國內國際雙循環相互促進的新發展格局。內外雙循環新發展格局的構建是需要通過市場微觀經濟主體來實現的,金融開放以及金融循環是需要以金融機構為支撐、以金融產品和服務為媒介、以金融市場為渠道來進行的。為了實現金融高水平開放,我國需要綜合施策,內外統籌,雙向開放,深化改革,著力應對潛在風險,保障金融安全,有效促進雙循環新發展格局。

(一)綜合施策,構建金融開放發展新范式

面對復雜的國內國際形勢,加大金融開放是有效統籌國內國際兩個大局、有效鏈接全球產業鏈和有效形成國內國際金融市場互動的重要途徑之一。但是,當前我國面臨著諸多的困難和風險,需要運籌帷幄、多措并舉、綜合施策,構建與新發展階段和新發展格局相適應的金融開放發展新范式。在體制機制改革上,要全面實施準入前國民待遇和負面清單管理模式,統籌負面清單模式與業務牌照發放的關系。在市場競爭引導上,要積極有序地推進金融機構和業務開放,實質性增加外資金融機構的數量,逐步拓展外資金融機構的業務范圍,積極引導有序的業務與市場競爭格局。在內外統籌上,一方面要以我為主,以國內經濟周期、經濟結構和產業布局的現實情況及金融需求作為金融開放的基本前提;另一方面,要內外統籌,以區域經濟融合、產業鏈修復和國際分工協作作為金融開放的重要目標,形成以我為主、內外統籌的金融互動新機制。在政策舉措上,要構建一個體制機制國際化、金融機構準入、金融業務漸次開放、金融市場深度參與和金融監管與治理匹配的綜合開放政策體系。

(二)減少內部阻力,著力金融內外雙向開放

在雙循環新發展格局下,我們需要改變觀念,減少開放的內部阻力,同時,堅持風險底線,著力內外統籌,構建一個內外關聯更為緊密的金融體系,為新發展階段經濟社會發展提供要素支撐和資源配置支持。

一是克服開放恐懼癥。金融開放并不必然帶來重大的金融風險或金融安全威脅,以金融風險或金融安全為由來拖延金融改革與開放的進程是不妥的。要像在2005年后人民幣匯率改革中剖析“升值恐懼癥”一樣,尋找新階段“開放恐懼癥”的內在根源和體制約束,并通過進一步的改革開放和針對性的政策舉措來應對。

二是實施穩步推進的開放策略。金融高水平開放,不能走跳躍式開放的路子。不考慮內部風險承受能力,貿然加速金融開放甚至走向金融自由化是非常危險的。由于金融開放在一定程度上是不可逆的,因此更要考慮金融開放、金融改革、風險管理和金融監管的有效匹配,以便系統性地加以推進。

三是著力對內開放和對外開放相統籌。一方面,加速對內開放進程,注重公平市場環境建設,給予不同產權結構的微觀主體平等的經濟金融參與權和資源配置權,以培養內部競爭有效的市場體系和更加完善的金融功能。另一方面,積極擴大對外開放,以對外開放促進內外循環、暢通國內循環,以統籌內外兩個市場和內外兩個大局為關鍵舉措,“引進來”和“走出去”相結合,通過深化金融對外開放和提升市場機制彈性來優化內外金融市場對實體經濟的支持功能。

(三)打通開放堵點,推進金融高水平開放

在新發展格局中,要把金融改革開放任務落實到位,同時根據國際經濟金融發展形勢變化和我國發展戰略需要,創新實施新的改革開放舉措,推進金融高水平開放。

一是機構準入開放。進一步加快金融業雙向開放進程,堅持自主、有序、平等、安全,落實準入前國民待遇加負面清單制度,著力放寬外資金融機構準入要求。重點是要改進股比管理,放寬銀行業、證券業和保險業的外資準入限制,推動金融機構、產品和服務體系的開放,在持股比例、設立形式、業務范圍等方面給予外資更大的空間。

二是金融市場開放。主動進行內外市場關聯,有序推進重要金融市場的對外開放,著力擴大國內股票和債券市場開放。支持符合條件的國家和地區的主權機構和商業機構等投資境內債券市場,支持符合條件的外國政府類機構、國際開發機構、境外金融機構及非金融企業在境內發行人民幣債券。進一步完善QFII、RQFII、QDII、陸港通、債券通、滬倫通以及其他開放的相關制度安排。

三是處置技術性堵點,完善金融監管,優化金融治理。以高水平金融開放為要求,深化準入制度、交易監管等改革,加強監管協調和監管服務能力,提升金融治理水平和治理能力。解決境外投資者在不同賬戶之間的頭寸轉換問題,提高資金使用效率。研究引進境外機構分層托管,建立多級托管模式和名義持有人賬戶。提高開放條件下經濟金融管理能力和防控風險能力,提高參與國際金融的治理能力。

(四)優化倒逼機制,促進國內金融深化改革

以金融開放為突破口,優化倒逼機制,促進國內金融體系深化改革,以金融要素價格市場化改革、金融機構市場化主體建設、金融市場資源配置機制完善為“三支柱”,進一步發揮市場在儲蓄投資轉換以及資源要素配置中的決定性作用。

在金融要素價格市場化改革上,強化貨幣市場短期利率的基礎地位,逐步弱化甚至取消存貸款基準利率,消除信貸市場利率和貨幣市場利率的“雙軌制” 〔10 〕。繼續完善人民幣匯率形成機制以提升匯率定價市場化水平,基于貿易權重的貨幣籃子來完善人民幣匯率形成機制。擴大國債市場規模,夯實國債收益率曲線完善的“物質基礎”,確定國債收益率作為無風險收益率的“政策定位”,逐步強化其長期利率的“政策錨”。

在金融機構市場化主體建設上,重點發展多層次、差異化的存款性金融機構,尤其是構建多層次、廣覆蓋、有差異的銀行機構體系,避免簡單的網點擴張而非功能拓展;借力新興技術構建技術水平強、覆蓋范圍廣、服務效率高、商業可持續好的數字普惠金融機構體系;大力發展并發揮專業性金融服務機構的供給,尤其是著重提高法律、會計、審計、評級等專業服務的市場約束力。

在金融市場資源配置機制的完善上,一是堅持市場中性原則,對內外金融機構和不同經濟體給予同等的市場主體地位。二是優化間接融資和直接融資、股權融資與債券融資結構,推進科創板和注冊制試點,建設多層次資本市場體系。三是重點突破信貸市場、貨幣市場、債券市場分割,有效鏈接外匯市場,形成統一的市場體系。四是深化金融市場功能定位、機構退出破產、信息披露機制、市場懲戒體系、監督管理體制等改革,夯實市場運行的法律約束與制度基礎。

(五)守住風險底線,審慎推進資本項目開放

金融開放并不必然導致風險,但是金融開放需要把住風險底線。為此,應著力對內對外重點領域的風險防范和處置,同時根據我國國情穩健推進資本項目開放,并保持適度的資本項目管理要求。一是堅持風險底線。秉承風險底線思維,深刻認識金融開放存在的風險和挑戰,對金融風險、系統性金融風險和金融安全有更加清晰的認識,尤其要強化外部沖擊和內外因素共振的風險防范和處置。二是有效防控重大風險。對外重點加強對以美國為代表的主要發達經濟體政策外溢性、短期資本流動、資產市場估值重構、匯率大幅波動以及宏觀杠桿率過高等環節的監測、防范與處置;對內強化外匯、房地產、股票、債券等主要資產市場的風險跟蹤和有效處置,分類施策,精準防控,有效降低各市場風險水平并著重防范跨市場傳染;在短期資本流動管理上,需要加強對短期資本流入、資金投資以及資本流出的合規管理與審慎監管。三是注重協調統籌。統籌協調人民幣匯率形成機制、資本項目開放和人民幣國際化等改革進程,尤其需要重點統籌金融開放與資本項目自由化,著重探索資本項目不能完全開放的條件下如何更加有效地實施金融市場雙向開放 〔11 〕。四是實施適度資本項目管理。要循序漸進地推進資本項目開放,重點把控資本項目管理這一“最后防火墻”,堅決守住不發生系統性金融風險的底線。五是建立健全外資安全制度。從長期發展看,資本項目開放或資本自由流動對我國經濟發展和內外經濟互動是必要的,但是金融風險和金融安全的現實訴求則是基礎性的??山梃b國際經驗,建立適當的外資投資安全審查制度,以作為負面清單管理模式下的金融穩定和金融安全保障。

(六)注重系統思維,構建國家金融安全體系

金融安全是國家安全的重要組成部分,維護金融安全,是關系我國經濟社會發展全局和現代化國家建設的戰略性與根本性大事。在推進金融開放過程中,必須與國家金融穩定和金融安全相統籌。一是強化系統全局思維。堅持系統性金融風險防控是金融工作的永恒任務這一要求,將內外兩個循環、內外兩個市場和內外兩個大局相統籌,注重外部沖擊對內部風險的誘發機制,著重防范處置外部因素與內部因素共振的潛在系統性金融風險,構建基礎設施穩健、政策主權自主、資源配置有效、數據信息穩定的國家金融安全體系。二是強化金融基礎設施安全保障。充分認識美國在美元為主導的國際貨幣體系中對全球金融基礎設施的把控權,著力構建非美元的支付結算體系和相關金融基礎設施,保障內外金融市場體系聯通。三是強化金融貨幣政策主權,以我國經濟周期、結構演進和市場建設為基礎性決策依據,以人民幣匯率形成機制改革為突破口,提升金融市場彈性和韌性,著力保障人民幣幣值穩定、金融市場體系平穩和資源配置機制有效。四是強化數據與信息安全?,F代科技已經被廣泛地應用于金融系統之中,特別是新冠肺炎疫情全球大流行使得國際社會數字化轉型被“催化”加速了,信息及數據成為金融部門的核心資產,甚至可以部分替代抵押資產成為金融風險防控的核心。在金融開放過程中,需要強化數據采集、存儲、分析和應用等安全體系建設,將數據及信息安全從技術安全層面提高至國家安全層面,加強國家級金融信息系統建設,著力保障國家金融數據安全。

注 釋:

①數據來自于2020年中國國際收支平衡表。

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責任編輯 于曉媛

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