實現信息治理一體化的理念和方法

摘? 要：信息已經成為當今社會的核心資源，也是社會治理的重要對象。社會各界已經形成要建立有效的信息治理體系，實現信息治理一體化的共識。文章根據分工協作在工業化進程中的演進規律，結合古今中外信息治理的經驗和案例，總結出實現信息治理體系的一體化需要考慮的因素：國家統一掌控各類全局性信息資源，為全社會提供服務;在高度復雜的現代社會，為實現信息治理的一體化，需要進行合理的專業分工，化繁為簡，易于實現;實現體制機制、法規標準等方面的一體化是實現信息治理一體化的基礎。

關鍵詞：數字化;信息孤島;信息治理體系;美國統計;法規標準

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A

DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2021.10.01

Ideas and Methods to Realize the Integration of Information Governance

Zhang Huaqin

（Information Center of National Energy Administration of the Peoples Republic of China，Beijing，100045）

Abstract：Information has become the core resource of todays society and an important object of social governance，all sectors of society have formed to establish effective，information governance system to achieve a consensus on the integration of information governance. The article is based on the evolution law of the division of labor and cooperation in the process of industrialization，combined with ancient，the current experiences and cases of information governance at home and abroad have summarized the factors that need to be considered to realize the integration of the information governance system：the state controls all types in a unified manner，global information resources provide services for the whole society;in a highly complex modern society，in order to achieve the integration of information governance，it is necessary to cooperate the professional division of labor is easy to implement;the integration of institutional mechanisms，regulations and standards is to achieve the integration of information governance the basics.

Key words：Digitization;Information islands;Information governance system;American statistics;Regulations and standards

一、問題的提出

伴隨著現代化進程的迅速推進，我國的信息化建設也日新月異，其影響已經滲透到人們日常生活、工作的方方面面。在信息化建設過程中仍普遍存在信息孤島、低水平重復開發等問題，只有挖掘出產生這些問題的原因，采取有效的措施克服這些問題，才能建立起有效的信息治理體系，實現信息治理的一體化。

二、分工協作的啟示

莊子說：“魚相忘乎江湖?！盵1]人往往對習以為常的事物熟視無睹。分工協作是遍及現代社會的基本工作形式，或許由于分工協作過于平常，才未能引起學界的足夠關注。馬克思指出：“協作是一般形式，這種形式是一切以提高社會勞動生產率為目的的社會組合的基礎，并在其中任何一種協作中得到進一步的專業劃分?！盵2]包括信息治理一體化在內的許多工作都具備分工協作的形式。

通過具體的事例能更形象、更深刻地了解分工協作的特性。以一次性紙杯為例，制造一次性紙杯涉及制造紙的機器，制造杯子的機器，制造包裝袋的機器，還要有運輸原材料、機器、成品的車輛、公路、鐵路等，繼而又涉及制造這些機器、原材料、公共設施的機器，細分下去，制造一次性紙杯子的生產體系究竟涉及了哪些元素，已經復雜到難以一一指明。也就是說，紙杯的制造過程涉及一個極其復雜的、社會化分工協作的生產體系。[3]在現代社會，紙杯、飛機等各種產品，其制造過程都是通過分工協作的方式由多個廠家共同完成的，這與古代科技產品的制造是截然不同的。因此，社會化分工協作的生產體系是現代科技產品的一個普遍的、根本的特點，也是區別古今科技產品的標準。[4]

據亞當·斯密在《國富論》中的記載，英國在前工業時期，已經形成了初步的社會化分工協作的生產體系。瓦特蒸汽機的廣泛使用，在設計、制造、推廣升級多個方面都是依托了這種分工協作的生產體系才得以完成的。瓦特蒸汽機開創了利用社會化分工協作體系進行科技創新的先河，并由此成為古今科技創新的“分水嶺”。[3]

隨著瓦特蒸汽機的推廣應用，與蒸汽機配套的各種生產設備也不斷涌現。這些設備的出現使采礦、紡織、航運、鐵路等很多行業發生重大改變，社會化分工協作的生產體系也得以迅猛發展。而蒸汽機及與其相配套的各種設備的制造又帶動了機械工業的迅速發展。馬克思指出：“在英國，機器發明之后分工才有了巨大進步?！盵5]例如，當時的紡紗工人和織布工人以前大多是農民，由于有了機器，現在紡紗工人可以住在英國，而織布工人住在東印度。在機器發明以前，一個國家的工業主要是用本地原料來加工的。由于蒸汽機的應用，分工的規模已使脫離了本國基地的大工業完全依賴于世界市場、國際交換和國際分工?？傊?，機器對分工產生了極大的影響，只要一種物品的生產中有可能用機械制造它的某一部分，生產就立即分成兩個彼此獨立的部門。[5]

在馬克思列舉的紡紗工人和織布工人分工的例子中，因大機器的推廣而出現的專業的紡紗廠、織布廠使紡織行業產生了普遍的專業分工。其中的專業紡紗廠不再局限于某個家庭的需要，而是著眼于滿足社會的多個方面的需要。大機器生產使生產效率大幅度提高，擴大需求對象使銷售量大幅度提高，從而通過分工使生產規模大幅度提高。這個事例表明，分工會帶來專業化、規?；霓D變。事實上，通過分工實現專業化、規?；?，形成社會化的分工協作，這既是遍及現代社會生產、科研、管理等各個方面的基本形式，也是深刻認識信息治理一體化的基本理念。[4]紙杯的生產實現現代化，并不在于紙杯子制造廠涵蓋的生產過程多，關鍵是有一個社會化的分工協作的生產體系能夠支撐各個生產環節。由此可見，一個單位的信息化、數字化，并不僅僅取決于本單位的信息系統的覆蓋程度，社會化的分工協作的信息服務程度也是一個重要的方面。

計算機、網絡是現代化進程中人類社會的重要發明，在信息治理方面發揮了重要作用。計算機、網絡帶來的新的社會分工向專業化、規?；姆较蜣D變。如果各單位只是為了本單位的需要去收集信息，并為此進行信息系統建設，習慣上會以為這樣就是實現了信息化。然而，從分工協作的角度來看，就如同紡紗和織布沒有實現分工的家庭作坊一樣，這樣的做法是不能實現專業化、規?；?。實踐表明：這種各自為戰的信息系統會導致信息孤島等問題，引起信息化建設的紊亂。就是說，各自為戰的信息系統越多，距離專業化、規?；哪繕嗽竭h。

因此，在信息治理工作中，專業化分工使各個專業的信息治理規?；?，服務于全社會，形成社會化的分工協作的信息支撐體系，這是信息治理現代化必須要考慮的問題。

三、國內信息治理的案例和實踐

20世紀90年代初，很多企業紛紛進行信息系統開發，一時間形成了信息化建設的熱潮。例如，燃煤電廠起初紛紛建立各自的燃料管理信息系統，雖然這些信息系統建立初期大都會有明顯的效果，但這種各自為戰的系統開發導致信息孤島、低水平重復建設、難以維護升級等問題的出現。為解決這些問題，相關部門采取了很多措施，如以數據為中心的系統開發、系統整合、系統開發的產品化等，但都不能奏效。這使得在信息化建設中長期推行的“統一規劃、統一標準、統一開發”的“三統一”原則難以落地，而信息孤島等問題越來越多。

計算機、網絡的應用普及后，不少省級電業管理局以省局為單位統一開發燃料管理系統，數據由省局統一掌控，依托廣域網，供下屬電廠共同使用。為適應信息系統的運行，省局制定了一系列的管理制度和技術標準，對工作崗位、運行機制進行相應的調整。在省電業管理局的層面實現了燃料信息管理的一體化。但從發電集團公司的層面看，信息孤島的數量減少了，其規模卻加大了，信息治理一體化的目標仍然沒有實現。

企業的集團總部統一組織燃料信息系統開發時期，數據由企業集團直接掌控，統一為企業集團內部各電廠和各方面的管理部門提供服務，系統的維護升級歸口信息中心等技術支撐部門負責，并在更大的范圍內推行統一的制度標準，理順體制機制，這才使“三統一”原則落地，徹底解決了信息孤島等問題，實現了燃料管理信息治理的一體化。這給信息治理帶來兩點啟示：1.從分工協作的視域看，這種企業集團統一掌控數據的方式，恰恰符合信息化建設的專業化、規?；囊幝?。在紡紗與織布的這種傳統的工業化分工中，紡紗通過滿足社會的多方面的需要，大幅擴大生產規模，而燃料管理信息化建設的規模則需要更大，要達到全面覆蓋、一體化的程度。2.在集團公司層面實現燃料管理信息治理的一體化，所用的信息系統并非由省局或燃煤電廠的燃料管理信息系統擴充或者是整合得來的，而是一切從頭開始，將原有的信息系統推倒重來。

信息治理體系的完善并非必須經歷信息孤島的彎路。例如，氣象信息治理體系就沒有走過信息孤島的彎路。我國的氣象工作覆蓋面很大，縣級以上均設有氣象部門;氣象工作涉及的數據量也很大，即便是在計算機、網絡技術出現之前，數據處理、傳輸能力很低的情況下，也沒有出現信息孤島等問題。計算機、網絡技術普遍應用之后，建立了國家統一掌控的、大規模的氣象數據中心，氣象工作水平也得到迅速提升，現已經躋身世界一流的行列。氣象信息治理體系的成功有以下3點經驗：

第一，著眼點高。從創辦氣象工作體系開始，建立全國統一的氣象體系一直是氣象部門的明確目標，由此奠定了氣象信息治理一體化的基礎。這一方面使得氣象工作能服務于全社會，所有需要氣象預報的組織或個人，都不必自行開展氣象工作，只需要接受氣象部門提供的服務即可。另一方面使得氣象工作能集中使用社會資源?！稓庀蠓ā芬幎ǎ骸捌渌魏谓M織或者個人不得向社會發布公眾氣象預報和災害性天氣預報?！盵6]這不僅使得各種用于氣象工作的人力、物力資源都能集中投入氣象部門，避免了重復建設的資源浪費，也避免了多部門進行氣象預報的紊亂。

第二，一體化管理氣象信息。信息治理能夠一直處于一體化的狀態，原因在于采取了全面的管理措施，是崗位設置、運行機制、法規標準多個方面共同作用的結果。管理層面的一體化是氣象信息治理實現一體化的基礎。

第三，氣象預報的形成要依托詳細分工的、嚴密的組織體系。這種由分工協作體系支撐完成的報告與臨時組織專家寫報告是截然不同的。國外的許多智庫機構做得風生水起的原因是由于具有不斷完善的分工協作的組織體系。氣象部門通過總結經驗教訓，持續對體制機制等方面進行自我完善。是否具有不斷完善的、分工協作的組織體系，是判斷一個機構是否具有現代化形式的一個標準。

燃料管理信息和氣象信息的治理都實現了一體化，其經驗表明：1.推進信息治理一體化，要從整體著眼。如果從局部著眼，分散進行，則會走彎路。2.實現信息治理一體化，僅從計算機、網絡等技術層面著手是不夠的。體制機制、法規標準等方面的一體化是實現信息治理一體化的基礎。3.實現信息治理一體化，需要經過持續完善。無論是技術，還是管理都已沒有不能逾越的障礙。

四、美國信息治理的案例和經驗

美國作為目前最大的經濟體，在信息治理上有其獨到之處。在能源領域，由美國能源信息署（簡稱“EIA”）全面負責能源統計工作，EIA在職員工600多人，每年經費數億美元。EIA既擁有統計、法規標準、數學、計算機技術等多專業的技術團隊，也擁有完備的法規和技術標準體系、大規模的信息系統、統一掌控的全面能源統計數據。這些團隊能夠針對全社會各個方面的需要，提供相應的統計分析產品，實現美國能源統計工作的一體化。ETA是美國能源管理體系中的重要組成部分，其不僅對美國經濟的平穩運行發揮了重要作用，也是在國際能源領域具有重要影響力的部門。

除了美國能源信息署之外，美國聯邦政府還直接掌控十多家類似的大規模的統計機構，如經濟統計管理局、人口普查局、國家農業統計局、國家教育統計中心、司法統計局、勞工統計局、國家衛生統計中心、運輸統計局等。美國政府統一掌控、依法運行、高度專業化分工的統計體系具有以下特點：

1.美國的國家統計體系是高度集中的。絕大部分的政府統計職能集中在聯邦政府一級，各方面的統計數據由聯邦政府直接掌控，從國家層面實現了信息治理的一體化。雖然美國是一個聯邦制國家，各級地方政府擁有獨立的行政權力，可以按自己的需要設置各類行政部門，但地方政府鮮有設置統計部門的。這有效地避免了信息孤島和重復建設等問題。

2.美國國家統計體系具有明確的專業分工，多個專業統計機構分工協作，共同構成了完整的美國統計體系。

3.全面的統計數據作為國家戰略資源，由美國聯邦政府直接掌控，已成為美國作為現代化強國的重要支柱。

美國的統計體系之所以取得成功，除了從總體著眼、體制機制跟進的因素外，采用分工協作的形式也是其中的重要因素。

五、中國古代的信息治理

中國的信息治理源遠流長，并取得過非凡的成就，并且這些成果影響久遠。

商鞅變法之后建立的信息治理體系，西周采風等制度化的調查研究，是國家直接掌控各類統計數據的完整的信息治理體系，對國家的強盛和持續發展起到重要作用。[7]在當時技術、工具條件都極為有限的條件下，能建立起完整的信息治理體系，關鍵是在體制機制、法規標準等管理方面實現了一體化，值得學界深入研究、借鑒。

作為中醫的經典，《黃帝內經》的基本素材來源于古人對生命現象的長期觀察、大量的臨床實踐以及簡單的解剖學知識。[8]這需要許多代人持續地、制度化地對信息進行收集、整理和分析研究，也就是以嚴密的信息治理為基礎?！饵S帝內經》中的運氣學說、天人合一等中醫基礎理論則是依據天文觀察研究成果逐步形成的。而“運氣學說誕生之時，中國古代天文學已達到相當精確的水平”[9]。中國古代天文學實施觀測的時間更長，如濮陽西水坡45號墓的研究表明，早在6000多年之前，我國對于天文、四季的觀測就已經達到很高的水平，“古人觀天象……對于我國以農業為主體的先民來說，有著十分重大的意義，它直接關系到我國先民的生存及其生命的延續”[10]。在遠古時期，知識和觀察研究只是掌握在高層的統治者手里，這些觀察研究是當時的統治者為了生產、生存的需要而組織進行的，并對生產、生活、醫療保健等方面的社會活動發揮了重要影響。

關于八卦的形成，《易經》上說：“古者包犧氏之王天下也，仰則觀象于天，俯則觀法于地，觀鳥獸之文與地之宜，近取諸身，遠取諸物，于是始作八卦，以通神明之德，以類萬物之情?！盵11]《易經》明確指出八卦是在國家層面開展研究取得的成果：這種“俯仰觀察”并非某個圣賢的行為，而是一代又一代人觀測、驗證、提煉的持續研究。支撐這種長期觀測研究的恰恰是一體化的信息治理。

封建社會在漫長的演進過程中，包括信息治理在內的各個方面的治理能力是逐漸衰敗的。宋及其之后的朝代，“國家再不為田立制度，對民間土地占有之差距再不過問而聽任之，國家所著眼計較者盡在財政稅役之入。從這層意義上說，國家完全喪盡了自戰國孟軻所言‘制民之產的功能，無視民之生存基地些許保障，而純粹變成一種聚斂機構”[12]。只有收稅，沒有管理，也就不再需要有關管理等方面的信息。這使得信息治理體系逐漸萎縮、崩壞，以至于一代又一代的學人致力于“為往圣繼絕學”，卻不知道往圣在創立“絕學”時，憑借了穩固的信息治理體系，也就不知道建立信息治理體系本身就是重要的“絕學”。

高效的信息治理體系曾經為中華文化的形成和壯大作出了重要貢獻，也是中國傳統文化的一個極為重要的組成部分，“這是尚未引起足夠關注的、極其寶貴的文化遺產”[7]。在中華文化復興的過程中，必然要建立新的、更加完備的信息治理體系。

六、結束語

綜上所述，無論是古代還是現代，信息治理能力都是治理能力的重要組成部分。國家強，則必信息治理能力強。在今天，實現信息治理一體化，已是社會普遍的認識。為此，要考慮3點因素：1.各個層次的信息治理要從全局著眼，自上而下，統一組織，以保障信息治理體系的規?；l展，避免重復建設。其中，各類全局性的信息資源要由國家統一掌控，為全社會提供服務，形成社會化的信息服務體系，由此形成國家信息治理體系的主干。2.在高度發達的現代社會，通過分工降低復雜性，從而易于實現預定的目標，這是一個普遍性的規律。即便是一個企業集團，也不可能通過一個信息系統解決所有的問題。國家的信息治理體系要有專業分工，多個專業的信息治理體系分工協作，共同構成國家層面的信息治理體系。在各個專業分別實現信息治理一體化的基礎上，實現全面的信息治理一體化。3.實現體制機制、法規標準等方面的一體化是實現信息治理一體化的基礎。

信息治理一體化是我國優秀的文化傳統之一，現代化的今天也有很多值得總結的經驗。吸納古今中外的成功經驗，取精用宏，建立具有中國特色的、世界一流的現代化信息治理體系，這是一個值得深入研究的課題。

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