重大傳染性疾病疫情公共衛生體系常態化建設

郝思嘉，熊林平

(海軍軍醫大學衛生勤務學系衛生事業管理學教研室，上海 200433)

新冠疫情暴發之后，我國各省、市、自治區陸續迅速啟動重大公共衛生事件一級響應機制，通過國務院統一決策部署和指揮，有序組織協調行政區域內的公共衛生應急處置工作，在短時間內控制疫情，取得國際公認的抗疫成果。在現階段，我國應建設以專業公共衛生機構為核心、以基層醫療衛生機構為網底、以綜合大醫院、傳染病?？漆t院為疫情監測哨點的“三位一體”的公共衛生服務體系[1]。

1 我國公共衛生體系存在的不足

我國在應對此次新冠疫情時，醫療資源一度陷入緊缺狀態，主要體現在公共衛生應急醫療服務人員、場地提供和物資儲備不足等，導致疫情前期中央緊急召集全國醫務人員馳援武漢，建立火神山、雷神山、方艙醫院并且加急生產口罩、防護服等應急物資。這雖然體現出我國眾志成城抗擊疫情的速度和力量，但是也反映出我國平時在公共衛生體系投入的資源數量不足，在發生突發公共衛生事件時，無法用已有的資源存量迅速有效應對突發重大傳染性疫情的狀況。

1.1 公共衛生人力資源增長緩慢 占全國衛生人員比例持續下降從2015年到2019年我國專業公共衛生人員數量可以看出，我國公共衛生人力資源呈緩慢增長趨勢，但是從全國衛生人員宏觀角度來看，公共衛生人力資源在全國衛生人員中占比呈下降趨勢，并且占比較少(表1)。以2019年為例，醫院778.2萬人(占全國衛生人員60.2%)，基層醫療衛生機構416.1萬人(占全國衛生人員32.2%)，專業公共衛生機構僅89.6萬人(占全國衛生人員6.9%)[2]，專業公共衛生機構人員數明顯低于醫院和基層醫療衛生機構人員數。我國2015—2019年疾病預防控制中心人數整體呈下降趨勢(圖1)，2019年我國疾控人員總數不到19萬人，比2003年的SARS時期下降2萬多人，跌幅超過10%[3]。在抗擊新冠疫情中，全國調集346支醫療隊、4.26萬人支援武漢，彰顯我國的大國精神，但是也反映出公共衛生人力資源數量遠遠不足以應對突發公共衛生事件。同時，公共衛生人力資源的素質有待提升，從此次新冠疫情中可以發現，尤其是基層公共衛生隊伍人員素質偏低，對突發公共衛生事件不能迅速有效處置[4]。

表1 2015—2019年專業公共衛生人員數

圖1 2015—2019年中國疾病預防控制中心人數

1.2 公共衛生物力資源投入不足 機構數逐年遞減2015—2019年由于國家資源整合，計劃生育技術服務機構減少導致專業公共衛生機構個數減少，我國公共衛生財政投入逐年增加，專業公共衛生機構數量卻連年下降(表2)，是因為我國公共衛生財政投入的增量主要體現在基本公共衛生項目的投入上，并沒有直接投入到專業公共衛生機構，說明我國對專業公共衛生機構重視程度不夠。

2015—2019年疾病預防控制中心機構數逐年遞減(表2)，從此次抗擊新冠疫情可以看出，我國的疾病預防控制中心開展的疫情監測調查與信息收集、報告等工作在抗疫中發揮著關鍵作用，但是在突發性傳染病得到有效控制后，全國各地出現疾控機構合并、資源投入不足、人員裁撤等情況，對疾病預防控制中心的重視和投入降低，尤其是對基層疾病預防控制中心的投入大幅度縮減，導致基層疾控機構編制和人員嚴重不足[5]，在2020年末的河北聚集性疫情反彈中暴露出基層衛生防控公共衛生體系的短板，我國基層疾控機構的常態化建設迫在眉睫。同時在此次新冠疫情中，口罩、護目鏡等防疫用品物資緊缺，呼吸機等醫療救治設備、醫院床位等場地不足，嚴重影響疫情救治工作，雖然我國通過擴大生產線、建造方艙醫院等措施迅速有效解決物資、場地供應不足的問題，但是也暴露出我國常態化物資儲備體系的短板。

表2 2015—2019年專業公共衛生機構和

1.3 公共衛生財政支出增長率呈下降趨勢 占醫療衛生支出比例連年下降公共衛生財力資源是公共衛生體系投入資源中與健康高度相關的、有限的資源，它具有極強的公共性、公益性和福利性。我國自新醫改以來財政公共衛生支出持續增長，從2011年1 000億元的財政規模增長到2018年的2 038.52億元，但是公共衛生支出的增長率并不穩定，波動較大且呈下降趨勢，并且公共衛生支出占醫療衛生支出比例連年下降，從2011年的17.4%下降至2018年的13.7%(表3)。同時，突發公共衛生事件支出較少，財政公共衛生支出按項目支出分為重大公共衛生服務、重大公共衛生專項、突發公共衛生事件應急處置、其他公共衛生支出，2018年突發公共衛生事件應急處置支出金額為6.78億元，僅占公共衛生總支出的0.3%[6]。這說明我國在新冠疫情發生之前，在公共衛生(尤其是突發公共衛生事件應急處置)支出相對不足，資金較為緊缺。我國醫療衛生支出與公共衛生醫療支出占GDP比重始終維持在低水平，以2018年為例，醫療衛生費用總支出占GDP 4.6%，公共醫療衛生經費支出占GDP比例僅1.7%。

表3 全國財政公共衛生支出情況(2011—2018年)

2 加強我國公共衛生體系建設的幾點建議

目前全球重大傳染病疫情頻發，針對我國公共衛生體系存在的不足和傳染病全球化的國際形勢，我國應該加大公共衛生資源投入數量和質量，調整投入比例，增加預防投入，加強基層公共衛生體系建設和公共衛生體系法制建設。

2.1 加大公共衛生資源投入數量和質量

2.1.1 人力資源方面 擴大疾控人才隊伍，完善公共衛生服務人員激勵機制，健全相應的薪酬制度，充分調動人員積極性，提高工作效率，完善績效考核制度，吸引并留住公共衛生人才，逐步提高公共衛生人員占全國衛生人員的比例。同時優化公共衛生人力結構，吸引高素質人才和學科帶頭人，在待遇、科研經費、職稱晉升等方面給予政策傾斜，建立人才培養和人才合力流動機制，進一步健全公共衛生人才培養體系，增加公共衛生人才數量并且提高公共衛生人才隊伍整體素質[7]。

2.1.2 物力資源方面 我國應該增加專業公共衛生機構尤其是疾病預防控制中心的數量，同時，在新冠肺炎中暴露出的全國性物資短缺問題亟待解決，我國應加快建立突發公共衛生事件物資儲備機制，將防疫物資儲備作為常態化工作來完成，明確統一的防疫物資標準，制作防疫物資目錄，構建現代防疫物資儲備體系，擴大物資儲備的方式，實物儲備和生產能力儲備兩手抓。同時要提高全民基本防護物資儲備意識和能力，借鑒日本和其他國家的全民儲備體制，每一個家庭都要配備防護物資儲備箱，以備不時之需[8]。

2.1.3 財力資源方面 公共衛生財政支出是公共衛生體系建設的基礎和必要條件，我國應對突發公共衛生事件的資金主要來源是政府公共財政支出，除應該加大公共衛生財力資源投入以外，還應整合社會資源，如金融、保險等，形成資金多元化投入，更有利于建立公共衛生常態化長效機制[9]。除此之外，我國應學習和借鑒世界衛生組織(WHO)和國際其他國家的應對方法，實行應急預算制度，把未來可能發生的突發公共衛生事件支出納入國家財政預算，建立突發公共衛生事件的應急處置儲備基金，把“戰時”資金支出在“平時”儲存起來，用于常態化風險管理和緊急處置資金支出。

2.2 調整公共衛生資源投入比例

2.2.1 增加預防投入 2015—2019年專業公共衛生機構人數明顯低于醫院人數，尤其是疾控預防控制中心的人數呈逐年下降趨勢。據調查，2010—2014年我國疾控中心人員數量減少3 070人，與此同時醫院人員總數增加152萬人[10]，這說明我國仍處于“重醫輕防”的狀態，并且健康教育普及率、知曉率始終處于低水平狀態，特別在農村地區、西部地區，根據2012年的監測數據顯示，我國居民基本健康素養水平為 8.80%, 處于較低水平，“重醫療、輕預防”的觀念普遍存在[11]，所以從根本上來說要加強健康宣傳教育，改變人們重醫輕防的思想，并且資金投入向預防傾斜。

2.2.2 加強基層公共衛生體系建設 基層是重大傳染性疾病疫情發生時最先到達暴發點和實施應急措施開展救援的重要機構，目前我國基層公共衛生體系整體實力、人才隊伍、物資儲備都落后于城市公共衛生體系，無法滿足我國建設常態化公共衛生體系的實際需求，所以我國的公共衛生資源投入要向基層傾斜，提高基層人力、物力、財力資源投入比例，健全縣、鄉、村三級公共衛生服務網絡和考評機制，加強農村、社區基層防控能力，提高基層公共衛生服務的公平性和可及性，推進基層公共衛生體系的建設。2020年人均基本公共衛生服務經費補助標準為74元，新增5元經費落實到鄉村和城市社區，用于基層醫療衛生機構開展新冠肺炎疫情防控的人員經費、公用經費支出，加強基層疫情防控經費保障和提高疫情防控能力，強化基層衛生防疫。

2.3 加強公共衛生體系法制建設常態化疫情防控的基礎是法治，科學立法是有效防控的前提，強化公共衛生法制保障，要針對疫情防控工作過程中暴露的問題，積極推進突發公共衛生事件應對法、傳染病防治法等法律修訂和制定工作，從法律上完善重大新發突發傳染病防控措施，明確中央和地方、行政機關和專業機構的職責，推動修訂《傳染病防治法》和制定《突發公共衛生事件應對法》進程，保證疫情防控工作有法可依、有據可行[12]，同時普及公共衛生安全和疫情防控相關法律法規，提高全民知法、懂法、守法、護法、用法意識和公共衛生風險防控意識。