投標保證金適用亂象法律規制研究

黃 羽 沛

(西南政法大學 民商法學院，重慶 401120)

投標保證金，是指在采購活動中，為了防止因投標人的不當行為給采購人帶來損失，由投標人根據一定的方式和金額向招標人所提交的，保證其規范參加采購活動的一種擔保方式[1]。主要指《中華人民共和國招標投標法》(以下簡稱《招標投標法》)第二十六條所規定的情形。投標保證金作為一種擔保方式，該制度目的在于保障供應商公平參與競爭，維護采購人或采購部門權益的法律手段，以保證采購活動的正常進行，但該制度在司法實踐中，由于法律規范不明等原因，卻暴露出諸多的問題，難以發揮其應有的制度安排，本文主要以投標保證金為研究對象，對投標保證金制度存在的問題進行探討，以此規范投標保證金制度之適用，維護采購秩序和市場經濟和諧穩定。

一、問題的提出

在現代社會中，采購制度在資源配置和資金利用上早已發揮著重要作用，無論是政府還是企業，都需要運用招投標的方式采購物資和服務，而投標保證金作為采購活動的主要擔保方式，在整個采購制度中顯得尤為重要。在以《招標投標法》《中華人民共和國政府采購法》(以下簡稱《政府采購法》)以及《中華人民共和國招標投標法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)等專門性法律規范所構建采購法律制度框架下，投標保證金之適用貫穿于采購活動的全過程，但由于有關其法律規定模糊不清，投標保證金性質厘定困難、流轉制度缺失以及投標人救濟途徑單一，致使胡亂收取、超期占有、非法挪用投標保證金，甚至肆意參照定金罰則進行收取等亂象頻發，使得投標保證金在諸多采購糾紛中也顯得尤其突出。根據北大法寶、中國裁判文書網等網站的相關數據表明，以“投標保證金”為關鍵詞進行檢索得出，投標保證金的利用及返還問題在司法實踐中較為突出，且司法糾紛大多集中于經濟發達省份。由于投標保證金的亂象，其擔保功能已難以發揮，在國家優化和改善營商環境的大背景下，不少省份都相繼取消了收取投標保證金的做法，并以投標承諾函等形式擔保供應商的相關行為。盡管部分地方政府在改革政府采購過程中逐步探索取消投標保證金制度，以減輕投標人的資金流轉壓力以及權益負擔，但對于非政府采購活動中，特別是大型企業的采購活動中，投標保證金依舊是目前擔保投標人資質和投標行為的主要手段，在現行法律框架下討論和規范投標保證金制度仍然具有理論和現實意義。本文在目前投標保證金所存在問題的基礎上，重點探究現階段投標保證金適用亂象產生的法律原因，并提出相應解決措施，以解決投標保證金在理論和實踐中存在的種種問題，規范采購活動，維護招投標各方主體的相關權益，促進交易秩序穩定有序。

二、問題產生的原因：法律規范的模糊性

將因投標保證金所產生的實踐難題上升到理論高度進行探究剖析，對于厘清理論難題，指導采購活動具有重要意義。具體而言，該問題產生的主要原因在于以下幾點。

(一)投標保證金法律性質不明

首先，從投標保證金本身上看，其擔保性質不明。一方面，從實踐上看，不少采購主體在進行招投標項目中，往往采用《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)合同編第五百八十七條所規定的定金罰則，若投標人未與之訂立合同，則沒收保證金，反之則雙倍賠償，但實際上適用定金罰則的前提是需要雙方合意形成定金合同，以擔保主合同之履行，且在合同形式上也需要標明“定金”字樣，投標保證金適用定金的有關規定是否具有合理性尚不可知。另一方面，從學界討論上看，對于保證金性質并未形成較為統一的觀點，主要爭議點在于其為金錢擔保還是物權擔保。有的學者認為，投標保證金本質是一種成約定金，因此具備適用定金罰則的理論基礎，并主張借鑒《工程建設項目施工招標投標辦法》第八十五條之規定。而有的學者則認為，依據《招標投標法》第四十五條，中標通知書對招標人和中標人具有法律效力，其認為中標通知書自發出后即產生法律效力，故將投標保證金應當為一種質押擔保，將投標保證金納入物權擔保的范疇[2]。其次，從收取主體的角度上看，投標保證金的收取行為性質不明。在政府采購中，政府代表國家行使采購職能，其具有國家公權力色彩，因此不少學者認為在政府采購中投標保證金的收取屬于行政法律關系而非民事法律關系，而對于普通的企業采購，則依據民事法律關系處理[3]。但問題是，對于使用國有資產進行采購活動但又作為普通市場主體的國有企業應當適用于哪種理論觀點進行解釋，鮮有學者進行討論。最后，從法律規范的指引上看，投標保證金適用后果難以界定。由于法律規范的模糊性，保證金的法律性質并非像《民法典》合同編第五百八十五條和第五百八十六條中所規定的定金和違約金一樣，有可供直接適用的法律規范和法律指引。有關投標保證金的法律規范，在《政府采購法》《招標投標法》中皆無直接規定，而僅僅是在《實施條例》第二十六條和第五十七條有所涉及，這就使得我們很難從僅有的幾部招投標法律規范中明確其法律性質，具體的法律適用則變得更加困難。因此，從不同的角度上來看，對于投標保證金的法律性質都難以準確界定，這也是導致有關投標保證金法律適用和實際操作中存在問題的主要緣由。

(二)制度安排上存在規范缺失

在以《招標投標法》《政府采購法》以及《實施條例》為主體所構建的現行法律規范框架內，有關保證金的制度安排上主要體現在保證金收取、保管與退還三個方面，但都存在不同程度的法律規范缺失，甚至存在法律空白。這使得在商事活動中，對于有關投標保證金的制度安排五花八門，難以統一，不僅嚴重損害投標人合法權益，也不利于市場經濟的穩定發展，更與國家優化營商環境的大方針相違背?？傮w而言，體現在以下三個方面：

首先，在投標保證金收取上。第一，從法律關系上看，有關投標保證金繳納行為與其基礎法律關系之關系存在爭議。在招投標過程中，由前期的預約合同和后期的正式采購合同所構成，有關保證金也可以分為投標保證金和履約保證金。預約合同之成立由合意行為和交付行為兩個行為構成，由上文可知，由于投標保證金性質不明，其投標保證金之交付究竟是定金還是質押擔保尚不明確，但無論是依據《民法典》物權編第四百二十五條還是依據《民法典》合同編第五百八十六條，都以該標的的實際交付為質押合同或定金合同的成立要件，提交招標保證金之行為應當為實踐性行為，也就是說交付投標保證金，投標人與招標人之間形成預約合同。而依據《招標投標法》第四十六條，中標人應按照招標文件的要求提交保證金，從法律規范上并不能得出投標保證金繳納與否會影響文件效力，該交付行為應當為諾成性行為，投標保證金的交付僅僅為預約合同的履行行為。第二，從實際操作上看，有關投標保證金的收取缺乏具體可行的標準。盡管《實施條例》作為《招標投標法》的細化文件，但依據《實施條例》第二十六條第一款之規定，不難發現，有關投標保證金的繳納要求有三點，即招標人在招標文件中要求、投標保證金繳納比例最高為招標項目估算價的2%、投標保證金有效期與投標有效期相一致。由此可見，該條法律規范屬于任意性規范，但落實到采購活動中，如何適用卻存在諸多問題。例如何種情形下應當適用投標保證金，是否在全部活動中都應當收??？投標保證金數額大小與投標人權益如何平衡等，這些問題在實踐中皆難以操作，且由于保證金制度產生的交易壁障和排他性交易屢見不鮮，部分招標人甚至通過制定相應的內部招投標文件，肆意擴大投標保證金的繳納比例與適用范圍。

其次，在投標保證金的保管上。由于法律規范的模糊性與商事活動發展的多樣性，不少招標人和招標代理機構對于保證金的保管存在著較大的隨意性。例如對于投標保證金的保管，不少企業采取一般存款賬戶進行管理，更有甚者采取個人賬戶收取，且部分企業由于規范性差、管理人員素質低等原因，對于賬戶內的投標保證金肆意挪用，投標保證金所屬賬戶顯示資金流不斷流動，保證金本身的保管存在極大風險，嚴重影響投標人的合法權益。此外，對于肆意挪用投標保證金的違法行為，現行招投標法律規范也并未規定相應的處罰措施，這就大大降低了挪用投標保證金的違法成本，且對于基于投標保證金所獲的投資收益等孳息如何處理，也缺乏相應的配套法律制度，導致商事交易中挪用投標保證金的行為屢禁不止。

最后，在投標保證金的退還上。第一，投標保證金退回時孳息難以計算。投標人盡管可以通過多種方式支付投標保證金，但對于投標保證金的退還本金時有關孳息的問題，存在疑難[4]。第二，對于超期退還投標保證金缺乏明確法律后果?！秾嵤l例》第五十七條第二款規定了在書面合同簽訂后五日內退還本金及孳息，但該條法律規范僅僅規定了行為模式而未規定相應法律后果，且由于有關投標保證金法律規范屬于任意性規范，有關投標保證金的具體內容主要基于招標文件，而由于招標文件往往對此并無規定，這就使得對于超期退還的后果判定顯得極為困難，投標人權益也難以保障[5]。此外，部分招標人擅自將投標保證金轉化為履約保證金之行為如何判斷，也亟須解決。

(三)投標人救濟途徑單一

由于在法律性質、有關保證金操作流程上存在的問題，投標人與招標人之地位往往處于不平等狀態，這就使得投標人的合法權益存在被侵權的法律風險。一方面從救濟制度上看，《實施條例》第六十條第一款規定了行政監督部門投訴，但是由哪個部門具體負責并無明確指引。同時第六十條第二款規定了投標人有權向招標人提出異議，對于司法層面的救濟途徑并未涉及。且在采購活動中，部分企業制定了相應的質疑處理制度，而有關質疑制度的相關規定僅存在于《政府采購法》第六章，而《招標投標法》和《實施條例》對此并未規定，該種制度設定的規范性存在疑義。此外，質疑處理部門由于缺乏針對質疑處理事項的知識儲備，是否能夠很好地處理相關的質疑尚不確定，且倘若被質疑者延遲回復或未做回復，如何救濟也并未規定，這就使得所謂的質疑程序淪為形式。另一方面，從司法實踐上看，舉證責任增加了投標人救濟難度。由于現行有關招投標的法律規范對有關投標人的救濟途徑規定過于簡單，對于相關舉證責任的規定更是存在法律空白，訴訟活動往往依據《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民事訴訟法》)第六十四條“誰主張，誰舉證”的舉證原則，對于招標人權益保護有所欠缺，其與投標人之間的地位存在事實上的不平等，一味將舉證責任負擔于投標人也使得救濟途徑本就單一的投標人救濟自身權益變得更加困難。

三、對投標保證金制度的改革建議

由于投標保證金的法律性質模糊不清，在理論和實踐上存在多種爭議，致使在現行商事活動中有關投標保證金的收取、保管和退還流程也難以得到有效規范，其結果就必然極大增加了投標人被侵權的法律風險，加之救濟途徑的單一，使得改革現行投標保證金制度已是刻不容緩。針對上文進行的相關分析，以下主要從三方面加以論述。

(一)明確投標保證金的法律性質

投標保證金法律性質上的模糊性是在司法實踐和商事活動中產生諸多爭議的首要緣由，因此改革現行投標保證金制度首先應當從現行法律框架下明確其性質，才能有效指導司法裁判與商事活動，合理解決現行存在的問題。具體而言，主要有以下三點：

首先，在性質上，投標保證金應歸類為非典型擔保，且屬于金錢擔保。關于投標保證金的法律性質，學界大多數學者都認為投標保證金應當歸屬于物權擔保，且屬于權利質權擔保，其法律依據在于《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國擔保法〉若干問題的解釋》第八十五條(以下簡稱《擔保法司法解釋》，現已廢止)，保證金可以作為動產質押的形式，并基于該條提出保證金需要被特定化并且轉移占有[6]。但此觀點存在諸多問題。第一，依據物權法理論，《民法典》總則編第一百一十五條規定了物權法定原則，而縱觀現行《民法典》物權編，并未涉及有關投標保證金的擔保，盡管目前物權法定呈現緩和的趨勢，但若以此將投標保證金認定為物權擔保不免過于武斷。第二，依據擔保法律規范，最高人民法院關于適用《中華人民共和國民法典》有關擔保制度的解釋第六十三條規定，法律未規定的可以作為擔保的財產設立擔保，合同有效，但未經登記不具有物權效力。由此可見，盡管投標保證金具備擔保物權的權利外觀，但在現行法律規范體系下，其不可能作為物權擔保，僅僅能作為金錢擔保，以交付作為招標文件中有關合同擔保條款的成立要件。第三，從權利性質上看，盡管招投標項目標的額往往較大，但該筆保證金所產生的法律關系也僅僅涉及當事人雙方，而依據《民法典》物權編第二百零七條之規定，物權往往涉及國家、集體等第三方主體權利，從該角度看，投標保證金也不宜定性為擔保物權。

其次，在歸類上應當作為一種獨立的擔保方式。目前有關金錢擔保的規定主要集中于《民法典》合同編的定金與違約金，由于違約金主要擔保合同的履行，在適用顯然與之不同，故部分學者將其歸為“定金”行列，但投標保證金與定金存在諸多不同。第一，在適用比例上，投標保證金與定金所適用的上限比例不同；第二，在法律后果上，投標保證金并未規定超出比例的法律后果，而定金則規定超出部分無效；第三，在形式上，投標保證金需要被特定化，而定金則不需要；第四，從締約雙方上看，投標保證金是一種單向擔保，而定金是一種雙向擔保；第五，從設定目的上看，定金具有一定懲罰性，故稱之為定金罰則，而投標保證金更多具有補償性特征[7]。且《擔保法司法解釋》第一百一十八條也規定了金錢擔保中未約定定金性質卻主張定金權益的，人民法院不予支持。此外，在司法實踐中，法院在認定定金是否成立，往往會考察形式要件，例如在云南省昆明市中級人民法院(2020)云01民終5092號楊某、云南京鵬房地產開發有限公司商品房預約合同糾紛中，法院以商品房認購協議書中未標明“定金”字樣否認了楊某主張依據定金罰則雙倍賠償的訴訟請求。因此，應當將投標保證金作為一種獨立的金錢擔保加以適用。

再次，保證金之收取是何種法律關系應當以公權力之適用為判斷標準。由于政府采購的特殊性，為了保證國家和社會秩序的和諧穩定，在政府采購中將投標保證金之收取認定為行政行為并無不當。但除此之外，對于包括國有企業在內的其他企業，應當以公權力適用為判斷標準?！睹穹ǖ洹房倓t編第三章規定了法人的類型，并將其劃分為營利法人、非營利法人和特別法人，而其中僅特別法人具備行使公權力的能力。國有企業盡管其資本構成屬于國有資產，但其在采購活動中一般都以市場主體參與，且并無公權力之適用，故對于此種情形下由投標保證金產生的法律關系應當認定為民事法律關系。且根據《政府采購法》第二條規定，其適用對象僅限于政府，對于其他主體難以適用[8]。

最后，在法律適用上應當構建以招投標法律規范為基礎、民事法律規范為補充的多元法律適用體系。由于采購活動的專業性，僅僅通過適用《民法典》等民事法律規范不足以規范采購行為，還需要適用《招標投標法》等專門性的法律規范。故在法律規范適用上不應獨立看待，在專門性法律規范無法適用時，應該用普通法律規范加以補充。具體而言，對于投標保證金問題，可以參照適用《民法典》合同編有關定金的規定，但同時不得違反《實施條例》的特別規定，且對于具體條款應約定的具體明確，例如通過投標保證金條款進行專項性規定，約定對于繳納的投標保證金比例不高于2%，同時對于違約情況之處理應當明確約定參照《民法典》合同編第五百八十七條處理。且從規范基礎上看，投標保證金的擔保目的在于擔保未來合同的訂立，《民法典》第四百九十五條規定當事人一方不履行預約合同約定訂立合同義務的，對方可以請求其承擔預約合同的違約責任，此條也為適用定金條款并主張投標人承擔預約合同的違約責任奠定規范基礎。

(二)完善投標保證金的相關制度安排

理論對實踐具有指導作用，在明確投標保證金法律性質的基礎上，應當積極指導相應的采購活動，完善投標保證金的相關制度安排，在投標保證金的收取、保管與退回上都予以規范，以此保護投標人利益，維護采購活動的正常秩序。

首先，在投標保證金的收取上應當明確法律關系、收取標準與繳納形式。第一，在法律關系上，投標保證金之收取應當屬于實踐性行為。在招投標活動中，往往是招標文件中規定了相應的保證金繳納要求，招標文件之性質依據《民法典》第四百七十三條，屬于邀約邀請，而投標人按照要求參與招投標，并且招標人表示認可的，分別屬于邀約和承諾，由此，有關正式合同訂立前所產生的以締結正式采購合同為目的的預約合同即成立。而投標保證金的繳納僅僅是招標文件之要求，其是否繳納由投標人自己決定，倘若投標人未繳納，預約合同不成立，其也不可能參與后續的招投標項目，因此，預約合同之成立的前提是投標人按照要求繳納投標保證金，其不可能為諾成性行為。第二，明確投標保證金具體的繳納標準?！秾嵤l例》中有關投標保證金之條款盡管屬于任意性規范，但從體系解釋上看，《招標投標法》第一條和《實施條例》第一條都表明該法是國家為了規范招標投標活動，其保護范圍包含國家和社會公共利益，故對于該條僅有適用上的任意性，并無自由調整繳納比例的任意性，因此，對于《實施條例》第二十六條所規定的繳納比例應當作為最高限額，企業在采購活動中不能超過標準收取投標保證金。但在利益平衡視角下，實踐中一刀切的做法有失妥當，企業可以在法定范圍內細化投標保證金的繳納標準，例如對于小額招標項目免收保證金，對于一般項目和重大項目可以依據重要程度劃分標準，形成以項目標的額為導向的層級繳納標準，且可以通過制定格式條款，形成保證金范本加以統一，或者依托電子采購平臺統一相應的采購規則[9]。

其次，建立和完善保證金保管及退還制度。第一，針對保證金的管理問題，對于投標保證金的存放應當要設立專門賬戶進行保管，同時對于賬戶資金流，應當加強財政部門監管，保證賬戶資金?？顚Ｓ?。同時，可以借鑒上海市政府出臺的《關于工程建設項目施工投標保證金實行集中提交的通知》和南京市政府出臺的《投資項目投標保證金代收代退暫行辦法》等辦法規定，由企業委托銀行負責收取和退還投標保證金及相關孳息，同時建立嚴格的責任制度，以此保證投標保證金的受益人是招標人。此舉既防止招標人對于投標保證金的違法使用，也可以明確招標人具有對該投標保證金的可得利益，將收益權與直接處分權相分離。第二，針對非法挪用以及超期占用投標保證金的行為，一方面應當要加強規范，依據《民法典》第九百八十五條和九百八十七條，對于非法挪用以及超期占用行為應當認定為不當得利，除了應當返還本金及所取得的利益外，還應當依法賠償投標人損失，且依據第九百八十八條，投標人對于返還請求權的范圍還可以擴展到第三人。在司法實踐中法院也支持此種觀點，例如在河北省滄州市運河區人民法院(2017)冀0903民初1377號萊茵貝格電梯(北京)有限公司訴滄州綠洲房地產開發有限公司投標保證金糾紛案中，法院認為對于長期占用不還投標保證金的行為，屬于不當得利，應在公開招標之日五日后開始計算返還金額。此外，由于招投標涉及社會公共利益，行政部門應當定期監管，并暢通投訴流程，對于違法挪用或超期占用行為進行行政處罰，同時法檢機關對于嚴重違法占有挪用投標保證金行為依據《中華人民共和國刑法》第二百七十二條之規定積極追訴。第三，針對部分招標人以商業慣例為由將投標保證金擅自轉化為履約保證金之行為，應當認定為無效。投標保證金于履約保證金所擔保的合同并不相同，在簽訂預約合同后，招標人依據投標人的交付和合同取得對于投標保證金的處分權，但在投標人中標后，預約合同完成，其設定的擔保也應當因主合同(預約合同)之解除而終結，此時投標保證金因合同解除發生回轉，招標人該種行為屬于無權處分。在遼寧省大連市中級人民法院(2021)遼02民終4879號德豪(大連)投資有限公司與安徽德豪潤達電氣股份有限公司糾紛一案中，法院認為，除非合同明確約定投標保證金轉為履約保證金，否則保證金應于簽訂合同后5個工作日內予以退回。

(三)拓寬投標人的救濟途徑

除了對投標保證金本身的相關問題進行明確外，由于投標保證金涉及投標人權益，討論投標人保護和救濟問題，是規范整體投標保證金制度不可缺少的一環。由于現行法律規范對于投標人的救濟較為缺乏，因此，以下將立足于招投標法律規范框架內對投標人救濟路徑進行完善，并依托其他法律規范，拓寬投標人的救濟空間。

首先，明確招投標兜底監督機構。有學者認為，《招標投標法》的立法敗筆就在于招投標過程中招標人與投標人權利的嚴重失衡，故對于招標投標法之討論應當著眼于完善投標人的投訴和質疑處理制度[10]。目前《實施條例》第四條規定了相關部門按職責劃分對招標投標活動進行監督，同時還應當設立兜底監督機構，對于采用國有資產的采購項目，依據《中華人民共和國國有資產法》第十一條，應當由國有資產監督管理委員會負責。而對于一般的私營企業，資產交易并不涉及國有資產，依據《中華人民共和國公司法》第六條，有關其兜底的監督機構應當為公司登記機關，即市場監督管理局負責，同時對于這些監督管理機構依據《實施條例》第四條第四款由監察機關實施監察。此外，對由監督管理機構應當要積極履行職責，實體審查和程序合規相兼顧，例如廣東高院發布的2018年十大典型案例之一的大連中?？萍及l展有限公司訴深圳市財政委員會招投標投訴處理糾紛案中，就明確指出依法負有監管職責的機關不僅要在調查程序上符合法律規定，更要在實體上查清事實，在處理結果上體現公平正義，依法保障投訴人的公平競爭權，為市場主體營造公平的營商環境。

其次，進一步完善現行招投標質疑制度。第一，針對招投標質疑制度的規范性，從體系解釋的角度上看，依據《政府采購法》第二條，其適用對象主要是指各級國家機關、事業單位和團體組織，并且要使用財政性資金，這就難以適用于國有企業和私營企業的采購活動，而對于部門企業借鑒《政府采購法》之規定制定的內部規范，一方面為投標者提供了新的救濟方式和司法前置程序，且對于招標人本身而言，其屬于對自己增加權利負擔，對于保證采購流程公開透明具有積極作用。另一方面其借鑒政府采購中的質疑制度，可以認定為是對《實施條例》第六十條第二款異議制度的延伸，因此，并不能由此簡單認定該類內部管理規范不具規范性。第二，針對處理質疑的專業性不足，對于投標人質疑的處理應當會同相關專業部門或第三方咨詢機構進行處理，而對于部分采用電子采購平臺進行的采購活動，可以探尋招標人與專家“雙方共治”的質疑處理方式，保證投標人的質疑能得到處理，防止質疑程序流于形式。而由于該類質疑制度屬于招標人的自我負擔，屬任意性規范，其所設定的質疑前置程序對于投標人不具有強制力，投標人可自行選擇提起訴訟或者適用質疑程序。第三，應當加強質疑制度與司法程序的銜接。對于招標人質疑回復不服的，投標人自然有權提起司法救濟，但在司法程序與質疑制度的關系尚且存在法律空白。應當認定質疑制度是招標人的內部處理程序，而司法程序之適用時外部處理程序，在投標人不服質疑回復后提起訴訟，并不意味著質疑程序結束，相反，訴訟程序有利于倒逼招標人對相關質疑進行二次確認，即有利于在訴訟程序開始前由招標人自行處置，減輕雙方采購成本，也有利于督促招標人不斷完善質疑制度，防止質疑制度形式化。

最后，在司法程序中加強招標人保護。引入司法程序對投標人之權益進行保障，對于規范招投標活動，平衡當事人雙方權益具有重要意義。當有關投標保證金糾紛進入到司法程序中，舉證責任問題便成了訴訟爭議之關鍵。由于招標人與投標人地位往往差距較大，完全依照《民事訴訟法》第六十四條誰主張誰舉證的原則并不利于在訴訟活動中保護投標人權益，因此，針對有關投標保證金的糾紛，可以探尋舉證責任倒置，由招標人舉證證明自己對于保證金的收取管理及退還等無不當行為，以此在訴訟活動中平衡雙方地位，保證司法裁決的公平正義。

四、結語

投標保證金作為招投標流程中的重要一環，對于擔保投標人信用，保證采購活動正常進行具有重要作用。但由于現行招投標法律制度尚不完善導致了采購活動中的亂象頻發，因此，在規范性質上應明確界定投標保證金的法律屬性，并且在明確法律屬性的基礎上，針對投標保證金的收取、管理與退還程序中的種種問題，進行重新闡釋。并針對投標人權益救濟問題進行拓展，以此從法律層面對于采購活動進行規范，從而在“十四五”大背景下，促進采購活動穩定有序，以此助推我國市場經濟進一步發展。