關于行政事業單位全面預算管理問題的思考

■朱平麗

（山東省壽光市發展和改革局）

引 言

財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。而預算編制是行政事業單位對未來一定時期工作的組織謀劃，它體現著國家的戰略和政策，反映了政府的活動范圍和方向，既是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐，也是國家宏觀調控的重要手段。因此，在建設國家治理體系與能力現代化的進程中，亟需加強對行政事業單位全面預算管理工作的研究。

1 行政事業單位全面預算管理概述

1.1 行政事業單位全面預算管理的主要內容

行政事業單位根據政府發展規劃，為了實現工作目標，保障行使管理事務活動和服務社會職能的順利實施，對業務開展和所需的財務資金進行全面的籌劃和預測，科學合理配置各項資源，秉承積極提升財政資金使用效能的理念，對所需的全部財政資金使用過程進行監督和剖析糾偏，對預算執行結果進行多維度的綜合評價，指導工作方向和進度的改善調整，進而推動實行工作目標，強化績效導向，堅持資金緊跟項目走，保障重點支出，更好的節約裕民。預算管理的重點在于“全”，要求做到全體員工都要參與，全部業務都要覆蓋，全部流程都要跟蹤。

1.2 行政事業單位全面預算管理的現實意義

1.2.1 有助于提升財政資金配置效率

盡管物質生活條件較以前有了顯著改善，但是我們在工作和生活中還是要堅持把艱苦奮斗、厲行節約、以儉修身養德、以儉興業強國的思想理念貫穿于社會的各行各業，方方面面。做好全面預算管理的工作，從工作的起點出發做好謀劃，把好鋼用到刀刃上，能更好的弘揚節約為民的理念，杜絕鋪張浪費的現象，在工作的開展進程中人盡其才、物盡其用，讓有限的財政資金更好的發揮服務社會和人民群眾的效能，在保障基本支出的同時，突出重點，做好重點領域的保障，特別是做好民生保障工作，大力提質增效，盡力而為，量力而行，不斷優化政府資金的使用結構和方式，提高政府資金配置效率和使用效率。

1.2.2 有助于優化財政資金支出結構

財政資金支出結構的演變受經濟發展的制約，與經濟發展所處的階段相輔相成，我國的財政資金支出結構是隨著我國經濟社會發展逐步推進的，財政支出結構調整取得了積極成效。盡管國際局勢復雜多變，但政府部門在經濟發展中擔當作為、穩中求進的的工作方向始終沒有變，在優先保障基本支出的同時，進一步深化財政支出結構改革，注重對實體經濟的支持，聚焦重點領域和薄弱環節，做到有保有壓，圍繞激發部門活力和創造力，將惠民政策實實在在轉化為發展的源動力，穩步推進經濟發展。兵馬未動糧草先行，預算管理在優化財政支出結構方面，率先做出總體布局，該保的基本支出、項目支出保障好，該減的低效支出、無效支出減下來，加大對教育、衛生等民生領域社會基礎設施的投入，嚴格控制三公經費支出，不斷優化財政資金支出結構。

2 行政事業單位全面預算管理目前存在的問題

2.1 全面預算管理意識不強

全面預算管理要求上至單位負責人，下至各崗位員工都要積極參與。但是工作過程中，在單位領導、同事以及所有人的思想意識里，預算編制、預算調整仿佛永遠都是財務部門的工作流程之一，只是財務部門份內的事情，既沒有樹立起預算意識，也沒有建立起成本效益意識，還沒有構建起全員參與的意識。預算編制工作主要由財務部門負責完成，業務部門參與度低甚至不參與，財務部門不了解業務目標和進展流程，業務部門不了解財務部門編制預算所需要的信息，預算編制所依據的基礎數據不充實不完整，導致預算編制脫離業務實際開展情況、準確度降低。有些財務部門為了完成工作任務，沒有充分考慮以前年度業務開展的實際營運情況和實際資金需求，只是在上年預算數據的基礎上，稍作修改就上報了預算數據，沒有充分考慮業務營運環境的變化對實際業務開展的影響，沒有考慮業務進展是否需要變更，資金需求是否有變化，造成部門預算和業務關聯性降低，容易造成財政資金資源錯配和重大浪費。

2.2 全面預算編制與執行過程不融合

沒有監督，就不能保證預算編制完美的執行效果，因此全面預算管理也要求預算全流程跟蹤。但是，在實際工作中，預算目標的確定即使遵循了先進性、可行性、適應性、導向性的原則，預算的編制方式即使采用了較為合理的上下混合式預算，預算的編制即使采用了最切合實際的方法，但是業務部門還是重編制，輕執行，后續的執行監督、績效考評等過程，往往流于形式，只在干好當下的工作上下功夫，沒有針對遠大的預算目標樹立行動方向，沒有對預算目標進行合理的分解，執行過程中沒有對照預算目標和實際工作展開對比分析，沒有找出差距產生的原因并及時對預算執行做出糾偏調整，無法確保預算目標的實現。

2.3 全面預算管理與績效管理銜接不到位

預算的編制、執行效果要通過績效評價來綜合評判，對照設定的預算標準，通過與實際工作業績進行定量和定性比對分析，目的是為了找出差距進行糾偏，找出差距的原因進行經驗的總結，提高行政事業部門的管理水平，讓財政資金的使用達到預期的效果，避免財政資金的浪費。沒有目標就沒有方向，績效目標是預算管理的行動指南和方向，是部門預算編制、執行、評價和財政部門建立項目庫、安排資金支出的重要依據?！罢l申請資金，誰設定目標”，預算部門在績效目標的設定時要做好細化量化工作，遵循績效目標可衡量可評價的要求，合理保證績效目標符合客觀事實，經過努力在一定時期可以實現?！罢l分配資金，誰審核目標”，經過調查研究和科學論證，審核評定預算目標是否符合實際、合理可行，審核合格后，方可進入項目庫，進入預算編制流程。但在實際工作中，預算績效考核指標設置不科學、考核過程沒有做到公開透明，考核結果無法完全客觀公正導致考評不嚴格、不合理、不到位，不僅讓預算目標難以實現，而且讓預算管理難以達到預期。

2.4 全面預算管理信息化建設滯后

網絡讓世界變得更小，大數據讓世界變得更精確，人工智能讓世界變得更智慧。因此，加強財政資金的預算管理，當務之急是要抓緊建設好利用好信息化的系統，為資金在撥付、使用、考核評價等環節的科學配置、提高使用效率提供支撐。但是工作中，全面預算管理的信息化建設沒有從各方面進行完善，業務的進展情況沒有數據支撐，無從知曉，預算資金的撥付使用沒有計劃，存在很大的隨意性，資金流向沒有跟蹤系統進行監督，缺乏透明度。

2.5 全面預算管理的監督檢查機制缺位

財政資金本是取之于民，用之于民，面對資源有限而需求無限的形勢，加強監管促進財政資金的質效提升至關重要，立足新發展階段，既要管住又要管好政府的錢袋子，把預算編制是否合理作為審查重點，積極推動零基預算改革和預算執行動態監管方案，保障重點和急需項目的重要環節始終運行在正常的軌道上。但在預算執行的過程中，仍然存在未按規定的額度和標準執行的情況，資金的支付和預算追加調整隨意無序，存在無預算、超預算支出的問題，影響預算的嚴肅性，沒有對預算執行的進展程度進行核查了解，存在預算執行過快或者過緩，預算資金撥付和業務進展程度不匹配，預算支付存在沒有嚴格執行規定的用途，出現借用和挪用現象，這些現象存在的原因在于監督檢查機制的缺失，嚴重影響財政資金發揮服務于民的效力。

2.6 全面預算管理人員隊伍素質不高

鑒于全面預算管理的復雜性，如果沒有業務素質超強的團隊，就難以保障預算編制的準確性，難以實現預算執行的科學性合理性。目前，部門預算的編制工作由財務部門負責完成，時間緊任務重，沒有足夠的精力對業務的開展情況和資金需求進行全面的了解，財務部門是專業的財務人員，業務部門是專業的業務人員，沒有打造一支既了解財務規范又了解業務流程的高素質復合型專業人才，難以實現全面預算管理的高質量編制，后續的按需撥付和高效使用也就無法對標執行，這就造成了財政資金難以真正按需撥付，難以更好的發揮服務社會的效能。

3 加強行政事業單位全面預算管理的對策

3.1 增強全員參與預算管理的意識

首先，各部門的主要負責人要有全員參與預算管理的意識，發揮引領導向作用，建設完善的預算管理系統，使預算的編制、執行、監督、評價等環節相互協調、相互制衡，成立專門的預算管理機構，負責預算的編制、執行、調整、考核評價等具體事宜。其次，根據工作需要，定期召開全體員工參加的預算工作培訓會議，集思廣益，讓員工人人都有參與預算管理的主人翁意識，人人都是預算執行過程的監督人，及時匯總和修正業務開展的流程、方法，確保規范合理的預算編制得到高效執行。

3.2 增強財務預算和業務進展的關聯性

無預算不支出、無目標不立項。要對業務進展和資金撥付實行動態管理，提升財政資金撥付和業務進展的匹配契合度，優先保障重點急需項目支出，堅持預算法定，嚴格執行人大批復的預算定額標準，嚴謹超預算無預算安排支出。召集財務部門負責人和業務部門負責人定期召開預算業務進展情況總結會，充分了解業務的進展情況和資金需求情況，按需申請業務開展需要的資金并及時撥付，以保障業務得以順利開展。

3.3 增強財務預算和績效管理的銜接度

花錢必問效、無效必問責，在預算執行的進程中，牢固樹立預算績效管理理念，將部門預算目標和績效評價標準同步編制、同步審核、同步批復，部門預算執行進度和績效目標評價同步監控，將部門預算和績效管理編制融合、流程融合、結果融合，績效評價結果作為預算資金撥付安排的重要參考依據，確保有預算執行就有績效考評，同時注重將預算目標和評價結果同步公開，接受監督，以監督為契機，提升預算執行的質量和效果。將績效考核結果與干部年度考核結果相關聯，將工作業績與個人綜合評價相關聯，以提高預算管理工作的積極性、自覺性、主動性。

3.4 加強預算管理的信息化建設

充分利用現代信息技術，推動建設預算管理信息化的進程，擺脫傳統預算管理弊端，提高預算管理標準化、信息化水平和預算管理的效率，建設集預算編制、預算執行控制、預算分析等模塊的全面預算信息系統，并與會計核算系統、人力資源等業務系統對接，避免成為信息孤島，實現網絡載體與預算管理的有機結合，提升預算管理的信息化水平。順勢而為，因勢利導，加強預算全流程監控管理，實現預算資金支付全過程來源清晰、流向明確，建立順向可控制和逆向可追溯的制度，實現預算支付和監督管理的數字化，實現部門數據互聯互通、數據共享和分析利用，有利于系統釋放活力，循道而行，功成事遂，從而更好的提供精準服務，更好的規范財政資金的使用，平衡各業務的資金需求，構建高質量發展的新格局，加強信息化建設，運用技術優勢，挖掘大數據價值，切實把信息技術的便捷和效率轉化為提升服務社會、履職為民的本領和能力。

3.5 強化預算管理的監督檢查機制

強化預算管理，加強社會監督，提升預算績效評價的可信度，把日常監督從臺前跑轉為幕后盯，利用大數據、互聯網把預算聯網監督建設好、運用好，解決預算管理監督難的問題。在編制預算時確保預算績效目標符合實際，執行措施具有可行性，在執行預算時做到花錢必問效，充分體現勤儉節約的原則，部門決算時，確保預算目標達到預期效果。積極引入第三方機構作為獨立的績效評價和預算流程監督主體，以評價和監督促管理質量和效率提升。

3.6 提高預算管理人員隊伍素質

提高預算工作質量的關鍵在于提升預算工作人員的業務素質，針對預算管理隊伍存在的專業能力不夠強的問題，作為部門負責人，要在著力培養集財務和業務能力于一身的高素質專業人才方面下功夫，積極促進業財融合，在圓滿完成預算工作的同時，注重跟進了解業務進展和資金撥付進度，保障資金撥付和業務進展相匹配，同時加強預算業務知識的培訓，包括定期組織員工開展預算法律法規的學習、預算編制流程的準確把握和預算編制、執行等環節應該注意的細節。雖然預算工作的困難多種多樣，只要拿出一把鑰匙開一把鎖的精益求精的工匠精神，就能吹糠見米，水到渠成，高質量的完成預算工作。

綜上所述，全面預算管理應從大處著眼，小處著手，關鍵處著力，通過對行政事業單位的工作要點做出規劃和部署，對工作視輕重緩急合理安排，堅持把保障和改善民生工作放在首位，?；径档拙€，不斷提升財政資金的使用效率，為我國的經濟社會事業發展提供有力支撐。