行政事業單位內部控制存在的問題及對策分析

■馬仕洲

（深圳市干部人才健康管理中心）

1 行政事業單位實行內部控制的重要性

1.1 是會計信息質量的有力保障

行政事業單位需要定期向社會提供真實完整的財務和預決算信息，內部控制制度的建立，是財務各個業務環節有序開展的基礎，是營造良好的內部控制環境的保障。內控制度下設立的預算、收入、支出、采購、合同、資產和工程等制度流程，為會計人員準確反映單位經濟活動信息提供了規范和引導。而對員工特別是道德觀的建立和勝任能力的提升，是會計人員提供高質量會計信息的有力保障。

1.2 是單位經濟活動的規范路徑

單位應根據內部控制制度，結合單位實際情況，建立一套嚴密的內控體系。具體應包括四個方式：業務流程以資金為核心，梳理經濟活動；評估風險現狀，揭露風險點；建設業務財務相結合的制度體系；信息化落地，固化業務流程。這四個內部控制建設的方法，是單位經濟活動的規范路徑，也是單位從事后管理、事中管理延伸到事前管理的重要抓手。

1.3 是財政資金使用的安全基石

一個制度覆蓋到位、員工認識到位、建設拓展到位、信息聯動到位、考評結合到位的內部控制制度，是確保財政資金安全規范運行的基石。從預算編審、預算指標、支出管理、財務核算四個以預算為主線的管控環節，關聯采購、合同、資產、項目等業務層管理，能夠全過程推進財政資金使用管理系統化監督工作。

2 行政事業單位內部控制存在的問題

2.1 對內部控制認識不足，對內部控制重視不夠

一般而言，企業都有一套完善的內部控制制度，這套制度可以極大地降低企業的經營風險，提高經營管理效率，最終提高經濟效率。而行政事業單位由于其經費來源主要來自財政撥款，主要體現的是社會效率，經濟效率的考慮較少，這讓很多管理者心里沒有這根弦，對于內部控制缺少一個全面客觀的認識。認為內控就是約束，使業務開展束手束腳，只是理想化的一個理論體系，導致內控要求常常只是“印在紙上，掛在墻上”般的流于形式。財務工作容易被認為是簡單的“預算要錢，報銷花錢”的事，而忽略了預算、收支、采購、資產等方面的全面管理。單位內部各部門也僅僅關注自己手頭上的業務，注重上級對本部門工作的績效評價，而鮮有人關注內控工作，往往認為內控工作只是內控部門的工作。很多單位雖然有一套制度規定，但制度流程不健全，覆蓋不全面，議事規則流于形式，內控工作形同虛設，只有在年度內控審計時手忙腳亂的增補流程資料，敷衍了事。

2.2 為內控而內控，內控與中心工作割裂

行政事業單位容易陷入的一個誤區，就是內控與單位的中心工作割裂開來，單獨建內控制度，單獨搞一套內控手冊。很多單位單獨設計一套內控信息化系統，與原有的制度融合度很低，各個系統之間的兼容性不好，給單位增加了額外的工作量，增加了審批程序，手續繁瑣。造成一線工作人員有抵觸情緒，因沒有和中心工作結合，領導不重視，財務部門推不動。因此很多單位不愿意搞內控，上面要考核，下面就應付，走形式。

2.3 過分依賴外力，隊伍建設缺失

行政事業單位由于編制緊張，單位財務人員往往身兼多職，關鍵崗位職責不夠清晰無法輪崗，缺乏定期培訓的機制，業財融合度不高，財務管理意識不強，隊伍建設滯后。內控可以借助外力，但由于完全依賴中介，導致咨詢過程中本身的附加價值無法體現，知識轉移和梯隊培養無法有效實施，也無法及時接收外部最新最先進的內控管理經驗。中介人員從最初的力量補充最終演變成“唯一力量”，單位內控制度建立后就再也沒有優化和完善，逐漸偏離業務實際，最終淪為無法執行的“一紙空文”。

2.4 崗位職責混亂，流程無法有效執行

行政事業單位定崗定編的組織架構在很大程度上保證了人員的穩定性，但與此同時，也影響了內部控制機構的獨立性，各部門橫向協調管理意識薄弱，內控管理人員多為兼職，分工無法明確，推諉扯皮時有發生。沒有明確關鍵崗位或關鍵崗位的職責不清晰，無法實行輪崗機制，缺乏對其進行定期培訓和評估的能力，獎懲機制不健全。崗位是具體業務流程的執行關鍵點，無法有效執行的制度流程最終也無法實現其管理目標。

2.5 內部控制的信息化程度低

在這個信息變革巨大的時代，很多單位的內部控制信息化程度卻仍停留在十年前的水平，部分管理者認為財務數據敏感，甚至還對信息化心存顧慮。單位各個業務流程出現系統覆蓋不全面、多系統不兼容、一線人員操作不熟練等問題。單位經濟活動與系統反饋的信息嚴重脫節，溝通不及時，業務處理嚴重滯后，導致工作效率低下，扯皮現象叢生，人員大量時間浪費在各個審批環節，財務分析對決策的建議作用更無從談起。

3 行政事業單位加強內部控制的對策

3.1 自上而下，從意識上重視內部控制工作

行政事業單位要以財政部《行政事業單位內部控制規范》要求為指導，通過引入企業管理中的經營思維和績效管理，加快推進完善制度建設和精細化管理。要成立以單位負責人為核心的內控領導小組，作為內部控制的最高領導機構，負責審定內部控制制度建設規劃，研究審定重大風險事項和重要業務制度流程，督促單位內設機構落實內控要求。單位管理層的重視和參與，利于內部形成一種積極的內控管理環境，確保各項內控工作有序開展。

內控不是某個人或者某個部門的獨角戲，我們強調的是全員內控。針對單位情況，對內要建立一套集政策解讀和理念宣傳貫徹、內控實施及管理優化、內控運行及業務操作三位一體的培訓體系，對外通過聘請老師開展內控管理業務授課，組織開展內控知識競賽，聯系兄弟單位外出學習調研等方式，持續強化內控管理對單位日常業務開展的影響力，形成全體員工知內控、一線人員懂內控、關鍵崗位會內控的良好態勢。

3.2 業財融合，從預算入手體現財務內控制度核心位置

內部控制制度建設的核心三件事，就是管理制度化、制度流程化、流程信息化。內控建設并不是將單位原有的制度完全推倒重來，而是將內控融入原有制度，是對單位原有業務體系制度的一次整合和細化，部門與部門、業務與業務之間有沖突的要協調一致，缺失的部分需要補全，一些籠統寬泛的無法落地的制度需要細化，提升業財融合度。例如單位原有的管理制度可能側重于業務的合規性，而忽略了對業務執行效果的評價，內控則可以從業務執行情況的評價入手，通過考評與部門乃至個人績效掛鉤，從而促使業務部門從源頭入手，讓業務開展與制度建設高度融合。讓制度既體現業務的合規性，也反映業務的合理性。

而流程化就是將制度落地的過程。行政事業單位的預算管理可以說是貫穿整個經濟活動的關鍵因素，因此我們流程化的抓手，就應該體現在對預算的編制、執行、控制和績效管理的全流程把握上來。具體來說，通過將單位預算的大盤子通過細化到部門，壓實各部門各自的責任、工作內容、授權、執行時間點等，形成部門領導倒逼員工高質量完成經濟業務活動的良好機制。而這種高質量完成工作的要求，就會成為各業務部門完善業務流程的內驅力，流程只由真正規范和促進工作開展，才擁有了生命力，才能避免出現制定出來就束之高閣的尷尬境地。

制度流程一旦與業務高度融合，必然是一個像毛細血管一樣延伸在各個角落的存在，而管理這種基礎化、碎片化的業務流，需要一個貫通全局的體系，這個管理體系就是信息化，通過信息化管理對業務活動的各項流程進行全方位管控，使得分散的管理節點有機的連接起來，發揮一個業財融合的內控體系對單位管理決策的影響力。

3.3 強化培訓，打造一支業務過硬的內控建設隊伍

要解決單位內控中介包辦一切的現實問題，首先我們要有做好內部控制這件事的精兵強將。行政事業單位內部控制的建設，絕不是一兩個專職工作人員或者一個部門“單打獨斗”的事情，打造一支業務過硬的內控建設隊伍，既是對業務骨干的要求，也需要單位管理者的重視，各部門真正動起來。具體我們可以通過三個方面來推進。

（1）提高調研的能力。只有通過調研才能把事情搞明白是什么、為什么，進而提出怎么做。從群眾中來，到群眾中去，是我們黨根本的工作路線。這也是我們做好單位內部控制工作的重要抓手，外部機構和兄弟單位先進的管理理念和管理方法，內部各業務部門的實際需求，都是我們最好的實踐經驗。

（2）提高解決問題的能力?，F在我們很多單位對內控的理解過于強調合規性，而忽視了效率，出現了許多“被簽字”現象。開展內部控制的目標之一就是提高效率，絕不是越嚴越好，層層加碼。我們要就事論事，立足于實際，點對點地解決問題。防止員工出現抵觸情緒，提高解決問題的能力。

（3）提高業務能力。工作任務重、時間不夠往往成為我們忽視業務培訓的理由。在這個信息網絡化的時代，我們可以通過線上學習與集中學習相結合的方式，科學靈活的調整各自的學習培訓時間。通過部門交流，提升單位整體的內控知識水平。

3.4 明確崗位職責，形成閉環管理

行政事業單位可以自上而下設立一套決策層、管理層、使用層三個層級的內控管理層級，設置崗位說明書，明確每個崗位在內控管理閉環中的職責，通過科學合理的考評懲戒機制來促使崗位所在人員擔負起各自的職責內容。建立一套細化到崗位的評價指標體系，將內控執行情況與個人考評直接掛鉤，嚴格履行考評結果，責任實行“買單制”，有問題要搞清楚問題的根源，量化效力和效果。做好各個業務制度的銜接問題，避免預算、采購、合同、支付、資產管理等業務模塊間出現相互矛盾和真空地帶的情況，這也是解決部門之間內耗和推諉扯皮的關鍵。例如，以往很多行政事業單位的國有資產容易出現使用率低下的問題，源頭就是需求采購信息不對稱，各部門銜接不暢導致的。閉環管理即是從預算的編制、采購的流程、合同的簽訂，資產入庫使用和后評價等全流程進行把控，從單位整體業務發展的需要出發，在保證單位整體系統閉環的前提下，各部門作為子系統也做到閉環管理，實現動態平衡。

3.5 智能控制，利用信息化促進內控體系跨上新臺階

內控管理系統建設是以保障、支持、預防為基礎，提升管理能力和工作效率為目標的系統化工作。機控替代人控是發展趨勢，要建立以內控、日常運行管理相結合的信息系統基礎平臺，為內控管理的整體性打好基礎。將內控運行管理嵌入信息系統中，通過建立涵蓋預算指標管理、預算執行、采購管理、合同管理、資產管理和建設項目的在內的全業務鏈條信息系統，讓經濟活動業務流程和控制規則流程化，實現自動流轉和主動提醒預防。要設置逐級審批權限，對越權審批、不符合程序、提交審核的資料不齊全的情況要予以杜絕，從系統層面自動防止違背內控規定的行為出現，盡量不讓人為因素對審批過程產生影響，確保各項業務信息及時準確，讓日常工作的出錯概率降到最低，使得單位決策和執行可控制、可追溯、可檢查，推動內控管理的有效實施，在提升單位內部履職能力和管理水平的同時，形成厲行節約反對浪費的長效機制。同時，要解放人力，讓人員把精力投入在更加重要的管理性事務中去，而不是投入大量精力去處理已有制度規定、業務約束要求的日常事務中。要進一步明晰部門職責，解決分塊管理導致的信息割裂，提高部門協同工作能力，提高信息時效性和關聯性，為實現業務信息得到有效公開與共享提供可能。另外，智能化信息化的內控系統還具有傳統內控管理模式不具備的擴展性，單位可以及時的將最新的文件要求和管理需要通過系統更新的方式快速的落到基層，落到實處。且可以根據單位實際情況，由基礎逐步到各個領域覆蓋，由易到難，先積累經驗再逐步擴展，減少內控制度推行過程中的阻力，最終建成一個具有單位業務特色的完備流程控制的內部控制系統。

4 結 語

綜上所述，行政事業單位建立一套權責一體、相互制衡、流程暢順、執行到位、科學合理的內部控制制度，有利于提高會計信息質量、規范經濟活動路徑、安全使用財政資金，自上而下的增強內控管理意識，將內控制度融入業務當中，通過打造一支業務過硬的內控建設隊伍，信息化建設等手段，建立長效的監督機制，讓內控建設切實提高單位的整體管理水平。