政府購買服務與事業單位社會化改革：以廣州市供銷社興辦社工機構為例*

管 兵 羅 俊

事業單位是具有中國特色的組織機構，承擔了大量的社會職能，是國家實現社會治理、提供公共服務的重要樞紐。改革開放后，傳統計劃經濟體制下的組織機構和管理模式難以滿足日益增長的公共服務需求，亟須進行改革。事業單位在管理模式上具有多重身份，“政事不分”“政企不分”“管辦不分”引發了尋租腐敗、公共服務質量下降等諸多問題。(1)朱光明：《非營利機構與我國事業單位改革的目標選擇》，《中國行政管理》2004年第3期。自20世紀80年代中期以來，中央政府開始著手對事業單位進行改革，改革的主要方向是市場化，實施路徑則是圍繞“公益性”這一基礎概念進行分類探索。(2)世界銀行：《中國：深化事業單位改革，改善公共服務提供》，《經濟研究》2005年第8期。在這一指導思想下，分領域按類別逐漸深化事業單位改革。2011年中共中央、國務院發布《關于分類推進事業單位改革的指導意見》，將事業單位劃分為行政類、生產經營類和公益類(該類型又細分為公益一類、公益二類)三大類型。但在當時，126萬個事業單位中只有10%會被轉制為企業，5%劃入行政機構，剩下的85%仍然是事業單位。(3)易麗麗：《公益類事業單位與政府關系類型研究——基于四種類型典型案例改革的比較分析》，《中國行政管理》2016年第12期。大量事業單位仍然面臨改革難題。如何通過改革保障事業單位的公益性、提升其專業性和效率是這一領域的重要問題。當前，在不少領域、不少區域雖然形成了一些事業單位改革的具體經驗，但如何在整體上平衡改革的多個目標，仍缺乏更具普遍意義的制度創新和實踐模式。

自上而下的頂層設計為改革確定了宏觀方向，但是由于事業單位內部巨大的異質性，不同領域、不同區域的事業單位發展存在顯著差異的外部條件和內部結構，因此，事業單位在面對改革時如何發揮主觀能動性，自下而上進行制度創新，具有同樣重要的意義。一旦個案性的做法實現了事業單位的可持續發展，在一定范圍內，也就具有了指導改革的普遍性意義。筆者及研究團隊在調研政府向社會組織購買服務的過程中，關注到一個非常典型的個案：廣州市供銷合作總社(下文簡稱“廣州市供銷社”)作為經營類事業單位，在向企業法人轉型的過程中通過成立社工機構，成功參與了廣州市的政府購買服務。在廣州市白云區進行探索性創新實踐的基礎上，又在全市范圍乃至全省范圍內拓展業務。廣州市供銷社在轉型過程中拓展了公益性的服務職能，并通過成立第三部門的社工機構，在市場化的競爭中實現了專業化，重新與政府鏈接起來，取得了一系列成功經驗。在學術研究中，供銷社作為一種傳統的經營類事業單位，關于其體制轉型的研究尚不多見。這主要是因為經營類事業單位涉及的領域廣闊，如何在改革中兼顧市場化、社會化與專業化的要求，在具體實踐中面臨較大挑戰，成功的案例不多?；诖?，本研究將以廣州市供銷社在政府購買社工服務中的經驗為素材，描述和分析供銷社在生存危機下的行動策略，并據此進一步探究經營類事業單位在社會化、專業化改革過程中的制度創新及其可能具有的普遍性意義。

事業單位改革的方向、挑戰與具體路徑

事業單位改革一直是行政體制改革的重要組成部分。截至目前，事業單位已經經歷了五輪改革。在改革開放之前，針對事業單位的發展與改革主要是就事論事的應對式改革；1978年后主要是下放一定的管轄權，實行“首長負責制”，事業單位分領域逐步恢復運行并提供相關社會服務；1992年黨的十四大之后，黨和政府相繼出臺了《關于黨政機構改革的方案》《中央機構編制委員會關于事業單位機構改革若干問題的意見》等一系列改革措施，明確了政事分開的原則，對事業單位實施社會化改革，具體措施是重新劃分黨政機關與事業單位事權，推動能夠自主經營的事業單位與黨政機關脫鉤；2002年黨的十六大進一步強調要加快推進事業單位分類改革，并在部分省市進行分類改革的綜合試點，基本確定了分類改革的方向。分類改革的具體方案在2007年黨的十七大上正式得到確立，隨后中共中央、國務院印發《關于深化行政管理體制改革的意見》，明確了“政事分開、事企分開、管辦分離”的原則，并將事業單位分為行政類、經營類、公益類三種類型，實施差異化的處置方式；2011年，中共中央、國務院發布《關于分類推進事業單位改革的指導意見》，進一步細分了公益類型的事業單位，并規定在2020年基本完成對事業單位的清理工作。

(一)事業單位改革的目標選擇

總體上，事業單位改革的思路已經由早期的完全市場化或完全社會化思路，轉變為更為復雜的分類改革模式和配套改革模式。根據1998年頒布的《事業單位登記管理暫行條例》，事業單位是國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。誠然，市場化改革有助于激發組織活力，優化資源配置，緩解政府的財政壓力，但市場手段在一些具有明顯外部性的領域難以發揮作用，(4)事業單位體制改革研究課題組：《事業單位體制改革中需研究解決的幾個原則性問題》，《管理世界》2003年第1期。而過度市場化則可能導致公共服務質量低下的問題。(5)朱光明：《政事分開與事業單位改革的路徑選擇》，《政治學研究》2006年第1期。因此，企業化改革僅限于生產經營類事業單位。而這類事業單位朝向非營利組織轉型的社會化改革同樣存在困難。盡管事業單位與非營利組織在功能上相近，但在性質上截然不同，事業單位并非嚴格意義上的社會組織或社會團體，也缺乏非營利組織生長的社會環境，在以非營利組織為改革目標的適用范圍上仍然存在不能普遍推行的問題。(6)朱光明：《非營利機構與我國事業單位改革的目標選擇》，《中國行政管理》2004年第3期。

由于完全的市場化或完全的社會化作為事業單位改革的目標在實踐中均存在一定局限，因此，在后續的改革中采用了更加務實的方案，致力于“脫鉤”和實現事業單位服務功能的具體目標。黨的十六大之后，改革試點強調建立事業單位法人登記制度，將直接的財政供給轉變為政府購買服務。引入政府購買服務這一做法既能較為平緩地推動事業單位與黨政機關脫鉤，同時又可以通過購買服務的方式在事業單位間建立起競爭機制，保障公共服務供給的質量。因此，在2011年分類改革進一步細化公益類事業單位的基礎上，財政部和中央編辦于2016年配套出臺了《關于做好事業單位政府購買服務改革工作的意見》，分類指導事業單位與政府購買服務相銜接。

(二)事業單位的內部異質性與實踐選擇

事業單位改革是一項持續性的事業，一直為學界所關注。概括而言，這一領域的研究可以分為如下三個維度：關于事業單位改革歷程的總體性研究、關于分類改革政策的執行研究、關于事業單位改革具體維度的研究。

1.事業單位改革的總體梳理及其實踐變遷

關于事業單位改革歷程的總體性研究主要包括：事業單位改革的總體歷程、事業單位改革在不同階段的任務和路徑取向、事業單位改革在國家行政體制改革中的定位和意義等內容。從早期的以解困為目標的應對式改革，到鼓勵“首長負責制”和實現自力更生，都有較為系統的研究。20世紀末，受世界范圍內公共服務市場化的影響，鑒于事業單位與非營利組織在職能上的重疊，建議事業單位向非營利組織轉型的呼聲較高。在梳理不同階段不同目標的改革爭議之后，有學者認為推進事業單位改革并非簡單地將其推向市場，而應該從事業單位在公共服務供給中的角色和地位出發，平衡多個目標之間的關系。(7)李文釗：《中國事業單位改革：一個概念性框架》，《中國行政管理》2009年第12期。有學者則認為無論是市場化還是社會化的路徑都夸大了市場和社會在公共服務供給中的作用，應當將改革思路調整為利益取向和參與過程的公共化。(8)孔超：《事業單位改革和發展的政治邏輯——“公共化”改革戰略的內涵及其制度安排》，《天津社會科學》2009年第2期?？傮w而言，學界認為過去幾十年的改革為事業單位發展確定了方向，奠定了宏觀的政策基礎，在一些領域也有所推動，未來改革還需要形成更具體的方案，進行更深入的推進。

2.事業單位分類改革政策的執行及其差異性

分類改革的初衷是應對事業單位規模大且異質性強的特征，而精細化的改革方案則需要更多實踐層面的具體經驗。事業單位的研究歷程與改革演變的歷程直接相關，因此在此過程中涌現出許多具體的實證研究。有的研究關注到宏觀層面政策執行的問題，認為政策文本并未清晰界分不同類型的事業單位，操作性不足導致了職能整合不理想、內部管理不完善等問題。(9)高紅、管仲軍：《論中國行政類事業單位改革的“破”與“立”》，《中國行政管理》2014年第2期。有的研究討論了分類的標準究竟該如何變得科學，以改善執行的績效。(10)俞路：《事業單位改革的五點思考》，《中國行政管理》2011年第5期。還有一些研究通過中觀層次的分析，介紹了省、市層面的實踐情況，如北京市探索事業單位“管辦分離”的不同模式，(11)黃強：《事業單位“管辦分離”改革探索中的北京模式》，《北京行政學院學報》2012年第4期。廣東省事業單位建立法人治理結構過程中的難點問題。(12)周曉梅、李學經：《事業單位構建法人治理結構的探索與思考——以廣東為例》，《中國行政管理》2015年第7期。也有研究從政事關系的角度來考察公益類事業單位，按照投入、產出兩個維度劃分了控制型、依賴型、輔助型和伙伴型四種關系類型，為公益類事業單位進一步細化提供對策。(13)易麗麗：《公益類事業單位與政府關系類型研究——基于四種類型典型案例改革的比較分析》，《中國行政管理》2016年第12期。這些研究主要以問題為導向，側重解釋和解決事業單位改革中的現實難題。

3.事業單位改革的具體維度及其治理績效

還有的研究嘗試從更一般性的角度來討論事業單位改革的具體切面。工資制度改革是事業單位改革的重要內容，如何在事業單位中調動工作人員積極性，提供有效激勵，為學界所關注。有學者系統梳理了科研事業單位中工資制度改革的趨勢，(14)熊亮：《我國科研事業單位工資制度改革的趨勢、脈絡和建議》，《中國行政管理》2019年第3期。分析績效工資改革中的難題；(15)劉昕：《我國事業單位績效工資改革的難點與對策》，《中共中央黨校(國家行政學院)學報》2019年第1期。也有學者結合具體案例對不同類型的工資制度改革進行比較研究。(16)何憲：《事業單位三類工資制度改革比較研究》，《中國行政管理》2022年第6期。人事制度改革也是事業單位改革的重心。劉永林等分析了四個直轄市140個案例的人事制度改革的具體情況；(17)劉永林、孔健結、金志峰：《新時代事業單位人事制度改革：實踐探索、主要訴求與實現路徑——基于京、滬、津、渝等四個直轄市140個案例的分析》，《行政論壇》2020年第1期。丁晶晶討論了事業單位職員職級設置的實踐和改革路徑；(18)丁晶晶：《事業單位職員職級設置：實踐探索與改革路徑》，《中國行政管理》2019年第9期。高勇和顏文華具體介紹和分析了一個事業單位公車改革的案例。(19)高勇、顏文華：《單位組織中身份權利的劃定過程——對A事業單位公車改革的案例研究》，《社會學評論》2022年第2期。從政府購買公共服務視角出發討論事業單位改革的研究也較為多見。徐家良和薛美琴從組織學的角度考察事業單位在政府購買服務中的身份重構和組織績效，發現不同類型事業單位具有差異性的購買模式，認為事業單位在參與政府購買服務的過程中能夠不斷提升治理績效，從而在重構身份的過程中獲得更多的合法性支持。(20)徐家良、薛美琴：《政府購買服務中事業單位身份重構與治理績效》，《中國行政管理》2015年第7期。上述研究有利于立體化呈現事業單位改革不同面向和維度的專業化情況，有助于拓展事業單位改革研究的普遍性意義。

(三)政府購買服務與事業單位改革的機遇

通過回顧前期研究，可以發現，此領域的研究尚存在以下不足：第一，事業單位改革的實證研究仍然偏少，尤其是個案研究。當前所見到的研究更多地將事業單位視為改革的對象，難以幫助我們從本位視角理解事業單位的處境，比如改革對事業單位帶來了怎樣的影響、事業單位應如何調適自身以適應情境變化，這些具體的問題亟須得到分析和解決。第二，經營類事業單位的研究較少，該類組織在改制后成為企業直接參與市場競爭，其生存邏輯能夠為深化公益類事業單位改革提供重要啟示。第三，既有研究更多地集中于事業單位改革自身，對其他相關配套措施的改革關注較少?；诖?，本研究將以廣州市供銷社為案例，力圖在這幾個方面提供新的素材，并進行理論分析。

事業單位改革并非獨自展開的，而是與市場經濟體制改革、政府行政體制改革、放管服改革等同步進行。這些外部環境的變遷為事業單位改革提供了制度背景，也明確了轉型方向。以供銷社為代表的經營類事業單位為例，一方面，供銷社要參與市場，提升市場競爭力；另一方面，供銷社要對接政府改革，保持其公益性的本質。作為政府放管服改革的重要政策工具，政府購買服務近年來成為政府推進事業單位改革的重要機制。那么，政府購買服務是如何助力供銷社改革并規范其社會化與專業化目標的？供銷社又是通過何種具體機制參與政府購買服務并實現政府的服務目標的？本文將主要圍繞以上問題展開分析。

政府購買服務與廣州市供銷社改革探索

廣州市供銷社是廣州市直屬正局級事業單位，依照公務員法進行管理，設有理事會、監事會，共有內設機構13個、編制114人，履行行業管理、政策協調、資產監管、教育培訓等職能。自1956年建社以來，廣州市供銷社主要從事農村商業流通的經營活動，包括物資的收購、供應、城鄉間貿易等。1982年機構改革后，全國供銷社系統先后進行了“三性”“五個突破”“六個發展”三個大方向的改革，具體包括：社會化，推動“官辦”變“民辦”；管理模式改革，自主經營、自負盈虧；立足商品生產系列化服務，加強生產經營，拓展服務內容。供銷社的市場化改革與事業單位改革的總體目標是一致的，實現自主經營是經營類事業單位改革的主要方向。但是不少地方的供銷社在財政“脫鉤”和市場化競爭的雙重壓力下陷入了生存困境。在此背景下，廣州市供銷社積極調整經營方式，通過辦“外向型企業”合資合作，建立了流通網絡，并以借船出海、借雞生蛋、借梯上樓等方式向海外拓展業務，從而實現了扭虧為盈。(21)吳杰華：《廣州市供銷社辦外向型企業的做法和效果》，《商業經濟文薈》1988年第5期。

這一時期“謀生存”對供銷社至關重要，但其在市場化改革中過度追求利潤，導致了農村商業、生產的公共服務質量低下，甚至缺位。這有悖于供銷社長期以來面向農村地區的組織定位和服務傳統。為應對這一問題，1992年商業部供銷合作管理司在《供銷合作社建立發展農業服務體系的研究報告》中，再次強調了供銷合作社在農業社會化服務體系中的地位和作用，并提出了新的目標：堅持合作社的服務宗旨，以市場為導向，以流通為主體，以科技為先導，建立與發展多形式規?；霓r業服務體系和高效的多層次服務網絡，促進農村商品經濟的發展。實際上，此時的供銷社已經具有了事業單位和企業的雙重性質。2002年之后廣州市供銷社進一步探索社企分開，逐漸將經營業務剝離并組建了市場化的企業法人。截至2022年4月，廣州市供銷社已經擁有企業139個、莊稼醫院38家、社工服務機構10個以及各類經營服務網點4200多個。盡管供銷社仍然保留了行政機關，但在法人化獨立經營、公共服務供給方面基本實現了改革目標。除了持續進行的市場化改革，廣州市供銷社成立的10個社工服務機構以及由此實現的社會化和公益化改革目標也是改革中的亮點。

(一)廣州市供銷社改革的機遇

2006年，廣東省被中央確定為事業單位分類改革5個試點省之一，從而開啟了探索性改革的歷程。而供銷社業務領域相關政策的出臺為供銷社系統的改革創造了良好的政策環境，也為組織能力拓展和績效提升創造了機會和條件。

1.再生資源回收的探索

廣州市于2005年開始探索再生資源的回收利用管理與網絡體系建設工作，出臺了《廣州市再生資源回收利用管理與網絡體系建設工作方案》。方案指出，要在整合現有回收網絡的基礎之上，加快再生資源回收體系的建設，實現綜合利用從而推進可持續發展，具體目標是要建成包含“社區回收，市場集散交易，綜合利用處理”三個層次的回收網絡體系。在社區回收和市場集散交易環節，方案明確指出供銷合作社同城市規劃部門和環衛部門充分配合開展社區工作，在實現自身資源整合的同時，要融入再生資源回收利用工作當中。該項工作從2005年開始在芳村區和白云區慶豐村進行試點；2008年前基本完成越秀、海珠、白云、荔灣、天河等老城區的回收網絡建設，并建立了東南西北四個集散交流中心；2010年完成整個網絡體系的建設。這一業務的開展讓供銷社在全市范圍內建立了結構化的服務網點。

2.社會主義新農村建設和鄉村振興計劃

2006年，中央一號文件《中共中央 國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》(中發〔2006〕1號)提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務，為做好當時和此后一個時期的“三農”工作指明了方向。廣州市委市政府及時發布了關于貫徹中央部署的實施意見，提出廣州的經濟發展水平已經具備了工業反哺農業的條件，農民在生活生產方面總體上落后于城市居民，統籌城鄉發展有利于現代化大都市建設和構建社會主義和諧社會。進入新時代以來，關于農村發展和鄉村振興的政策不斷出臺，這些政策為供銷社在農村地區開展業務提供了政治上的動力和支持。廣州市供銷社在其網站上公示的發展方向就是以為農服務為根本宗旨，推動鄉村振興、促進城鄉環境綜合治理等。

3.迅速發展的政府購買服務

政府購買服務將不同主體引入公共服務供給的隊伍當中，由此也將市場機制嵌入在事業單位的改革進程中，從內部對事業單位展開現代管理的改革。(22)句華、張向東：《農村事業單位改革與政府購買服務銜接機制研究》，《探索》2017年第1期。廣州市政府于2007年開始在社會工作服務領域正式推行政府購買服務，由海珠區政府率先出資200萬元向啟創社工服務中心購買青少年服務項目。在調研考察了香港的經驗之后，廣州市出臺了《關于學習借鑒香港先進經驗推廣社會管理改革先行先試的意見》，試點“家庭、兒童、老年、青少年、殘疾人服務，社區發展，社區矯正，勞動關系協調，就業培訓”等九大類政府購買社會服務項目。2010年，廣州市民政局和廣州市財政局聯合印發了《推進我市社會管理服務改革開展街道社區綜合服務中心建設試點工作方案》，由市區財政配置4000萬元資金推進20條街道的家庭綜合服務中心的試點工作。2011年，廣州市委市政府出臺《關于加快街道家庭綜合服務中心建設的實施辦法》，開始在各個社區推廣政府購買服務。截至2018年底，廣州市在城市街道和鄉鎮(包括特定的村居)，成立了近兩百個家庭服務中心。借助其城鄉服務網點的優勢和服務工作經驗，供銷社在參與政府購買服務中形成了獨特優勢。

(二)廣州市白云區供銷社的嘗試

盡管廣州市城市化率已經超過70%,但仍然存在一定規模的農村地區。供銷社在農村基層社會治理、公共服務均等化領域發揮著重要的作用。廣州市供銷社下屬的白云區供銷社率先嘗試市場化、社會化改革。白云區供銷社于1993年成立了“白云區供銷總公司”，并在1997年根據白云區機構編制委員會發布的《關于理順區供銷合作總社和區供銷總公司關系的通知》要求，按照政企分離的原則將白云區供銷總公司與白云區供銷社相分離，供銷總公司以企業化的方式運作，而供銷社則作為事業單位發揮職能。

1.傳統業務模式更新

在過去的幾十年間，白云區的城市化進程持續推進，區供銷社隨之調整工作業務內容，在資源回收領域進行城鄉網點布局。白云區供銷社首先在慶豐村開展資源回收試點。2004年7月，白云區供銷系統配合區再生資源管理辦公室開展打擊盜賣和非法收購城市公用設施專項行動，參與管理回收行業、打擊非法收購市政設施。區供銷社和區再生辦通過實地走訪調查對區內452個廢品回收點的布局和具體情況做了詳細調查，通過分析區內回收的現狀和問題進一步對現有的網點進行整合，規范經營管理模式，之后再將慶豐村的社區回收試點經驗予以推廣。2006年由區供銷總公司牽頭成立了廣州市淘寶再生資源回收連鎖經營有限公司，承接再生資源回收的具體業務。

2.培育發展社會組織

2006年，廣州市供銷社系統為破解生產困境，以白云區社下屬的4個基層社為試點，組織閑散職工結合社會需要開展以家政服務、職業介紹為主要內容的低償社區綜合服務。該做法既解決了富余職工的工作崗位問題，又探索了社區服務的可行模式。

白云區供銷社在業務探索過程中逐步在城鄉社區和村莊中建立了服務網點，這為承接政府購買服務打下了基礎。2009年，白云區供銷社下屬白云區供銷總公司出資籌辦成立了廣州市白云區恒福社會工作服務社(2015年更名為“廣州市白云恒福社會工作服務社”，下文簡稱“白云恒?！?，開始探索“政府主導、民間運作、社工義工聯動”的綜合性發展的社會服務新模式，承接白云區各個層級的購買服務項目。在白云區最早一批18個街道的家庭綜合服務中心項目中，白云恒福承擔了其中7個，占比非常高。每個家庭綜合服務中心的資助金額是200萬元/年，每次招投標合同期限為3年，之后白云恒福又到其他區競投包括家庭綜合服務中心在內的各種項目。截至2019年8月，白云恒福已經在越秀、番禺、海珠等區陸續承接了家庭綜合服務。經過不斷發展，白云恒福組建起一支由社會工作師、心理咨詢師和人力資源師組成的社工服務隊伍，人員規模達到200余人，成為廣州市規模最大的社工機構。白云恒福也因為其服務質量和專業水平得到相關部門和社會大眾的肯定，先后被授予“白云區青年文明號”“白云區志愿服務先進集體”等榮譽稱號。

(三)制度模式的擴散

如今，白云恒福已經成長為具有一定知名度的社工品牌，這一制度模式成為供銷社制度創新的一個亮點，迅速在廣州市供銷社系統內擴散。

1.社工機構擴散

從2010年開始，廣州市供銷社和部分區供銷社開始組建社工機構，承接政府購買服務，并依托供銷社的資金和網絡在城鄉主動開展服務。2012年，市供銷社出資成立了廣州市恒福社會工作服務社(下文簡稱“廣州恒?！?，荔灣、海珠、花都、從化、增城等區社也相繼成立社會工作服務機構10余家，在廣州市形成了供銷社系統的社會服務體系。根據供銷社官方媒體中華時報網統計，截至2019年5月，廣州市供銷社系統累計獲得政府購買服務項目資金總額超過1.7億元，覆蓋了廣州市約11%的街道，惠及人口約170萬。(23)廣東省廣州市供銷合作社：《立足城市供銷社特點 打造服務城鄉居民綜合平臺》，中華合作時報網，2019年5月13日。此外，恒福系社工機構還承接了其他政府部門和社會團體購買、資助的專項服務項目近20個，項目金額超過700萬元。2014年6月，廣州恒福獲中國社區發展創新獎。

與此同時，廣州市供銷社服務社會化的改革還走出了廣州。2016年9月，廣東韶關市供銷社注冊成立韶關市恒福社會工作服務社，與廣州市供銷社開展全面合作，在韶關市推動城鄉社區服務體系建設。廣州市供銷社系統的社工機構還積極參與周邊地區的政府購買服務項目，在佛山、東莞、中山等地都能看到恒福的招牌。

2.業務向農村擴散

除了承接政府購買服務的項目，恒福系社工機構還在農村地區為農民提供社工服務，將廣州市的社工服務從城市擴展到農村。2014年，廣州恒福率先在從化鰲頭鎮新圍村探索建設廣州市第一家農村社區綜合服務中心。在總結試點經驗的基礎上，相繼在從化、白云、增城、花都等區建設了13家村級社區綜合服務中心。其中白云區供銷社拿出140萬元在鐘落潭鎮、江高鎮等農村地區設立了5家村級社區綜合服務中心，由白云恒福負責運營。農村社區綜合性服務堅持以公益服務為主，經營性服務為輔，并探索出兩種模式：一是“增城區增江街模式”，即建設增江街社區綜合服務中心，以此為輻射源，分別建設了大埔圍村、聯益村、初溪村社區綜合服務中心，發揮了資源聚集和服務輻射的作用；二是“從化區鰲頭鎮新圍村模式”，由村“兩委”提供服務場地，供銷合作社提供建設運營經費，除了開展供銷社服務農村的傳統業務之外，還開展“430”課后托管、親子教育、長者服務、上門體檢等專業化社工服務，打造服務農民生產生活的綜合平臺。新圍村社區綜合服務中心獲評廣東省“五星級”農村綜合服務中心。

此外，廣州恒福還舉辦了“沃野鄉伴”大學生農村服務公益微創投活動，資助大學社工專業學生參與農村公共服務創意活動，為大學社工專業人才提供專業指導和實踐平臺，積累農村服務的相關經驗。

3.社工人員專業化

隨著社工服務的全面鋪開，恒福社成為承接政府購買服務的重要載體和服務城鄉社區的專業平臺，組織成員的專業性逐漸提高。以廣州恒福為例，通過內部發掘培養社工人才、外部面向社會招聘，形成了一支專業的人才隊伍。據紀念廣州恒福八周年的公眾號推文《我八歲了，很高興認識你》的介紹，截至2020年3月，市恒福社100余名社工中，大專以上學歷占比88%，社會工作師持證率達61%。機構還聘請了12名專業督導對各服務中心的社工人員和志愿者進行督導培訓，交流國內外同行業的先進經驗，為保障服務的專業化、本地化提供了有力的專業支持。

改革創新的路徑依賴與邊界拓展

供銷社原本是集體所有制性質的經濟組織，承擔了市場缺位的相關職能，商業是其傳統核心業務。改革開放之后，全國供銷總社發出“扭虧為盈”的生存口號，商業經營對其更為重要，組織成立之初所具有的服務性質逐漸弱化，加之所有制性質被多次調整，產權變得模糊，以至于供銷社不被國家認為是集體的，不被職工認為是農民的，不被農民認為是自己的。(24)李濤、張富春：《體制機制改革:供銷社綜合改革的方向與實踐路徑選擇》，《經濟問題》2016年第8期。定位不清、機制不活導致組織功能喪失，這也是事業單位普遍存在的一個問題。

按照分類改革的思路，供銷社從業務上看屬于經營類事業單位，應當逐步轉制為企業。供銷社也逐步落實了“政企分開”，注冊成為企業法人。其中，市、區兩級供銷社逐漸成為資產管理的平臺組織，承擔著部分政府授權管理的職能，保留少量直接的資產管理業務，經費的來源也是財政核撥；基層供銷社則基本實現了向現代企業轉型，自主經營，自負盈虧。

供銷社盡管是經營類事業單位，但是也具有公益性，承擔著社會服務的職能。對供銷社而言，興辦社工機構的成功經驗強化了其公益屬性，通過參與政府購買服務將組織與行政資源重新鏈接起來。這一做法跳出了分類改革中將自身定位為單一類別的既定思維。作為經營類事業單位，供銷社若完全市場化會面臨極大的風險，而在組織定位上向公益性靠攏則能夠獲得較為穩定的行政資金的供給。因此，供銷社結合了市場化和公益化兩條路徑，探索出一條獨特的發展路徑。相較于純經營類事業單位，它能獲取更具保障的行政資源，確保組織平穩過渡；相較于公益類事業單位，企業化的經營模式與經驗使其更具競爭性。

(一)改革的路徑依賴

供銷社的改革依然受到組織環境的影響。經濟層面的改革受原有制度場域的影響較少，圍繞市場經濟展開的國有企業改革和集體產權改革的多次嘗試，給供銷社的經濟職能改革提供了良好的制度環境。市場化轉型使得供銷社能夠獲得更多的經濟回報，因而有著突破原有制度的內生動力。而社會服務職能的改革則依賴于行政層面的推動。廣州市大力推動政府購買服務，為供銷社的公益化轉型提供了機會。白云恒福就是在2009年以來廣東省開始嘗試探索向社會組織購買服務的大背景下，結合白云區供銷社自身的具體情況而成立的。在2015年發布的《廣東省供銷合作社綜合改革試點實施方案》中，進一步提出“結合‘三舊’改造和新型城鎮化建設，統籌整合供銷合作社存量土地、房產資源，建設城鄉社區商貿服務中心或經營服務綜合體；積極參與建設農村綜合服務社和城鄉社區服務中心(站)，承接政府購買公共服務，為城鄉居民提供多層次、專業化社會服務”。

供銷社跨越邊界去開展社會工作和社會服務是否能夠保證專業性？當我們深入了解了廣州市供銷社尤其是白云區供銷社的實踐之后，就會發現這些拓展服務其實有著循序漸進的經驗積累軌跡。從成立至今，供銷社服務農民、溝通城市與農村的工作性質一直沒有變。在廣州市推進城鎮化的巨變中，白云區供銷社面臨著轉型壓力。隨著農業生產能力減弱、城市地區擴張，白云區供銷社繼續強化農村服務工作，在市供銷社的統一指揮下，建立垃圾回收體系，開展農村電子商務工作，在轉制社區中繼續開展服務，努力化解轉型中的難題。截至2019年底，供銷系統在留守兒童心理健康教育、安全教育、素質教育以及留守長者保健、精神關懷等多方面開展具體服務?！肮╀N社又回來了”這樣的評論，為組織的存續和發展提供了合法性。

(二)改革的邊界拓展

事業單位在改革當中的自主性是推動變遷的動力之一。政府購買服務最直接的作用是為社工機構提供資金，同時也為社工機構提供活動空間。2011年廣州市決定推廣家庭綜合服務中心的做法，力度大，服務定位精準，在資金和活動空間上對社工機構發展都非常有利。白云恒福由于在相關領域已有一定的積累，這一新政策成為其進一步發展和拓展服務邊界的重要契機。

在這一過程中，我們看到了供銷社從傳統業務走上公共服務道路，從白云區一地推廣到全市供銷社系統，并擴展到附近區域，為其他地區的供銷社改革和政府購買服務提供了經驗啟示。當供銷社在公共服務領域積累了豐富的經驗之后，他們又回到農村，服務農民，回饋傳統服務對象。與此前供銷社的“政企分離”改革相呼應，供銷社的第三部門化極大地豐富了供銷社的業務內容，工作邊界在行動中得到了拓展，打破了其在分類改革中的類別，具有可復制性、可持續性。

(三)影響改革績效的關鍵因素

可以說，廣州市恒福系社工機構在承接政府的項目數量與資金、在社工界的行業口碑、在傳統業務領域的強化、在社工人才培育、在創新擴散影響等方面都取得了不俗的成就。從宏觀的視角來看，廣州市恒福系社工機構的成功經驗主要受三方面因素的影響。

第一，黨和國家更加重視回應人民的公共服務需求。隨著經濟社會的發展，人民群眾對美好生活的追求將會越來越強烈，而現實提供服務的能力仍有較大缺口。公共服務的水平與各地區的財政能力息息相關，當前在比較富裕的地區可以看到更活躍的政府購買服務。但是，隨著放管服改革和政府購買服務實踐的推行，以及地方經濟的發展，政府攜手社會力量共同提供更廣泛更專業的服務必將成為大趨勢。

第二，社會工作事業發展處于最好的時期。近十五年來，社會工作事業迅速發展，尤其是在像廣州這樣的經濟發達城市。其中，社工人才是決定社會力量能在多大程度上與政府配合、提供公共服務的重要影響因素。廣州市供銷社之所以能夠走在改革的前列，與廣州市有著較大規模和較高素質的社工人才隊伍密切相關。廣州市是一個高等教育較為發達的城市，多所大學設立了社工專業，源源不斷地培育社工專業人才。這為廣州市積極開展政府購買服務奠定了人力資源基礎。當政府推出大規模購買服務的項目時，可以迅速地培育社工機構并讓它們參與進來。

第三，事業單位在行政體制改革的大背景下積極提升和拓展自身組織能力。政府購買服務有著相對嚴格的招投標程序，使得第三部門內部存在激烈競爭。如果供銷社不具備提供社工服務的能力，那么在競爭中就會被淘汰。在這種激烈競爭的環境中，廣州市供銷社尤其是白云區供銷社，根據外界變化和社會需求及時調整工作方式和業務邊界，真正深入到城鄉服務中去，為后期有效參與公共服務打下了堅實的基礎；否則即使有參與機會，其組織能力也不足以支持。

對于事業單位公益化或者第三部門化改革來說，尤其是朝向公共服務方向的改革來說，上述三個因素具有一定的普遍性意義。事業單位能夠在自身的傳統職能領域繼續發揮作用，并根據經濟社會的變化拓展邊界，參與公共服務，獲得新的活動空間，其社會化、專業化、公益化的改革目標就容易實現。

改革的制度情境與內生動力

從本文探討的廣州市供銷社改革案例來看，事業單位構成的復雜性給分類改革的政策制定與執行造成了較大困難。供銷社作為主要從事農村商業的事業單位，在主體上應當轉型為企業，實際上供銷社也是這么做的。但在實踐中，供銷社又致力于社會化改革，創辦了社工組織，通過政府購買服務實現了與財政資源的重新鏈接，使供銷社的業務邊界得到進一步拓展，公益性質的建構重塑了供銷社的合法性。這種較具創新意義的改革經驗為深化行政體制改革乃至推進國家治理現代化提供了許多啟示和可能。

(一)制度情境與改革路徑選擇

廣州市供銷社的公益化改革是一系列制度變遷的后果。中央和地方性的政策構成了具體的制度情境，塑造了改革方案的策略集。具體而言，中央自上而下的城鎮化、鄉村振興、城鄉一體化發展戰略和廣州市本地的政府購買服務政策，匯合在一起，為位于農村區域并直接服務于農村的白云區供銷社提供了現實可行的改革策略。白云區供銷社利用自身的組織優勢和業務能力，承接服務農村的政府購買服務也就成為自然而然的結果。在進入這一領域之后，白云區供銷社逐漸把業務擴展到城市地區，后來廣州市供銷社再把這一模式擴展到全市，順理成章。由此我們可以看出，改革一方面依賴于頂層設計塑造的宏觀制度環境；另一方面，具體的改革路徑又并非是事先“設計”出來的，而是在具體的制度情境中逐漸“生長”出來的。

廣州市供銷社的改革案例提供了一種事業單位改革的現實可能性，并形成了一種模式。在黨和國家更加重視回應民生需求的時代背景下，利用供銷社的傳統優勢，在鄉村振興、城鄉一體化、重視公共服務等一系列政策的相互配合之下，這一模式可以在其他地區進行復制，也可以在相似的事業單位改革中被借鑒，不僅有助于鏈接政府、社會與市場，也有助于鏈接城市與鄉村。

(二)制度演化的內生動力

在事業單位改革中，黨和國家一直在努力為事業單位尋找合適的定位，并通過分類的方式將其角色固定化，事業單位的改革進程是在宏觀制度的塑造下展開的。但事業單位并非改革的完全被動接受者，組織本身有其適應性，一些組織能夠從重構的國家、市場、社會三者的關系中重新找到自身的定位。不同稟賦的組織在環境變化的演化過程中有著差異化的路徑，一些獲取資源能力不強的事業單位努力在分類改革的過程中謀求行政或者公益一類的定位，以依賴原有的資源供給；而類似本文所探討的供銷社，一方面通過傳統商業業務的法人化改革提升了組織的經營能力，另一方面則是將業務拓展至公益領域，與國家大政方針相對接，獲得了額外的收入來源和合法性認同。最終，在整個供銷社的組織體系中形成了區縣以上供銷社仍是事業單位，但在基層基本實現了公司化，在部分地區則實現了服務職能的社會化這一格局。這與分類改革的總體思路有著并不完全一致的邏輯，在改革的過程中分類的邊界被模糊了，但與單純謀求體制資源的那種“變通”不同，這是符合改革目標的行為。這種行為更多的是組織依托所處環境不斷適應和探索的結果。

(三)事業單位改革的多重路徑

改革是一項復雜性工程，歷史與實踐都顯示改革具有不可預期性、非線性、適應性的特征。有限理性和信息差等結構性障礙增加了改革有效設計和實施的難度，不同路徑的選擇可能產生新的風險和問題。事業單位改革具有多領域多區域的現實復雜性，雖然頂層設計規定了分類改革的大方向，但具體到特定領域特定區域的事業單位，并沒有明確可操作的方案。在這個意義上，自下而上的探索和個案的成功經驗模式就顯得特別重要。廣州市供銷社第三部門化的改革實踐為有能力從事社會服務和社會工作的事業單位提供了可行、漸進且穩妥的方案。這一方案的內在邏輯是：路徑延續—邊界拓展—功能再生—組織再造。事業單位依托自身的傳統本職業務，隨著新時代新的需要與時俱進拓展邊界，獲得新功能，從而在組織上實現了以正式的方式改組事業單位或者促進事業單位新生。而整個改革路線的演變過程環環相扣，走出了一條探索性的發展道路。對這一模式的系統總結，將有助于理解事業單位改革的豐富實踐，并不斷探索和創新可行模式。