技術嵌入數字政府建設的障礙及其消解路徑*

徐媛媛 嚴 強

問題的提出

2022年4月19日，中央全面深化改革委員會第二十五次會議指出，加強數字政府建設是創新政府治理理念和方式的重要舉措，對加快轉變政府職能，建設法治政府、廉潔政府、服務型政府意義重大。這是繼黨的十九屆四中全會提出要“推進”數字政府建設、十九屆五中全會提出要“加強”數字政府建設之后，黨中央對數字政府建設的進一步明確及深化。黨的二十大報告從加快構建新發展格局，著力推動高質量發展的戰略高度，提出“加快建設數字中國”。數字政府作為引領數字經濟及數字社會發展，實現整體的生產方式、生活方式及治理方式數字化變革的核心，再次成為學界關注的焦點。

數字政府建設的本質是利用信息技術變革政府履職方式和治理手段的一個行政過程，是將新型數字技術與現有的組織體系進行結構化、制度化整合，以形成新的治理模式的過程。數字政府建設的實踐表征是政府存在狀態的變革，即政府機構日常辦公、信息收集與發布、公共服務、社會治理等政府事務以各種智能終端、移動網絡通信、人工智能等技術為支撐，在數字化、網絡化的環境下展開，(1)何圣東、楊大鵬：《數字政府建設的內涵及路徑——基于浙江“最多跑一次”改革的經驗分析》，《浙江學刊》2018年第5期。政府不再僅是傳統意義上的辦公場所，而是一個可以精準回應社會需求的賦能平臺。因此，如何實現新型技術應用與傳統科層組織體系的融合是當前數字政府建設面臨的核心問題，也有學者稱之為技術與組織的適配性問題，(2)王謙、曾瑞雪：《社會技術系統框架下“數字政府”風險分析及治理》，《西南民族大學學報(人文社會科學版)》2020年第5期?；蚴恰凹夹g應用邏輯與科層組織邏輯之間的沖突問題”。(3)劉祺：《當代中國數字政府建設的梗阻問題與整體協同策略》，《福建師范大學學報(哲學社會科學版)》2020年第3期?；谥袊鴶底终ㄔO的具體情境，這實際上是一個政府組織如何吸納新型技術，或者說技術嵌入數字政府建設會遇到哪些制約性、障礙性因素的問題。對此，本研究將嘗試著做出解答與回應，以期為理論探尋及實踐開展提供些許啟示。

技術與數字政府關系：技術賦能論與組織制約論

針對技術與組織關系的研究，有兩種基本的理論模型：一是技術對組織的建構，認為技術引入組織后會重塑組織的結構或影響組織結構的變遷；二是組織對技術的建構，認為組織既有的結構直接影響技術的應用及創新。(4)邱澤奇：《技術與組織的互構——以信息技術在制造企業的應用為例》，《社會學研究》2005年第2期。對“技術與數字政府”關系的已有研究，顯然也沒有完全脫離這兩種理論模型的思維邏輯，形成了“技術應用與科層組織融合”的兩種不同的觀點：一是技術可以直接重塑政府組織的“技術賦能論”；二是組織結構選擇性吸納技術的“組織制約論”。

(一)技術賦能論

技術賦能論的邏輯是技術自身的物質性和工具性內含著技術可以同時重新排列、認定組織工作流程及成員權限的技術“剛性”和“強制性”，進而自然地實現組織流程的再造并與組織結構體系相融合。

技術賦能嵌入數字政府建設，主要表現為“技術連接—流程驅動—再造結構”(5)胡重名：《“政府即平臺”是可能的嗎？——一個協同治理數字化實踐的案例研究》，《治理研究》2020年第3期。的過程?！凹夹g連接”是數字政府建設的開始，是有關操作性議題上的技術支撐體系與組織結構的橫向及縱向連接。技術支撐體系包括依托云計算、大數據、物聯網、移動終端等構建的云+網+端的基礎設施、互聯互通的數據資源以及高效協同的業務應用。(6)逯峰：《整體政府理念下的“數字政府”》，《中國領導科學》2019年第6期?！凹夹g連接”為“加強公共數據開放共享、推動政務信息化共建共用、提高數字化政務服務效能”(7)翟云、程主：《論數字政府的“大問題”：理論辨析、邏輯建構和踐行路向》，《黨政研究》2022年第1期。等改善治理效率和治理質量的遠景目標提供了前提條件，隨著這種“連接”的深化和拓展，技術已經不只是外在的資源，而成為組織治理結構的內在要素，驅動組織治理過程的業務流程創新。新的業務流程脫離傳統的物質空間架構，不同于政務辦事領域以互聯網為基礎的集中性、一站式服務模式，而是基于虛擬組織的“橫向協同”且“無處不在”的管理和服務，既有的組織結構此時因技術嵌入重新規定的業務流程規則，而必須重新調整自身的組織結構，實現數字化組織形態的轉型。這就引發了技術賦能政府組織在治理結構、治理方式、治理過程等方面的深層次變革。

首先，政府的治理結構從碎片走向整體?！凹夹g嵌入”破解傳統的高度專業分工的政府體制所帶來的政務服務部門主義、各自為政的“碎片化”現象，(8)曾維和：《當代西方整體政府改革：組織創新及方法》，《上海交通大學學報(哲學社會科學版)》2008年第5期。增進部門條塊聯動，為跨部門協作聯動治理提供契機，為政府治理帶來了“去中心化”的治理結構。(9)黃新華：《技術嵌入市域社會治理：優勢、風險與規制》，《國家治理》2021年第1期。其次，政府治理方式的數字化、智能化?！凹夹g嵌入”實現政府數據、社會數據、物聯網數據、互聯網數據的融合共通，驅動并重構公共服務、協同辦公、精準監管、綜合執法、大應急等政府業務的快速數字化和智能化，(10)崔樹紅、劉全力、唐立庭：《數據時代背景下“數字政府”技術架構研究與應用分析》，《信息系統工程》2019年第7期。新冠肺炎疫情期間，健康碼等數字智能技術在疫情防控、風險研判、復工復產等方面的創新應用，為重大風險治理提供了新的可行路徑。第三，政府治理過程的透明化、精細化?！凹夹g嵌入”突破了傳統社會治理情境中，政府只能依賴有限范圍的信息聚合或經驗判斷來識別社會問題和需求，難以彌合治理主體和治理需求之間信息不對稱的罅隙，(11)郁建興、樊靚：《數字技術賦能社會治理及其限度——以杭州城市大腦為分析對象》，《經濟社會體制比較》2022年第1期。使政府基于海量的數據信息展開運作，實現了政府運作過程的數據整合及公開透明?；凇罢雌脚_”理念構建的全國政務服務一體化平臺，精準挖掘民眾的服務訴求，實現公共服務產品供給的精準化、個性化。

(二)組織制約論

組織制約論的邏輯是技術嵌入并不必然引發組織體系的結構整合?！凹夹g僅僅是組織結構化的誘因”，“在技術和組織的關系中，關鍵不是技術形塑組織，而是組織結構如何吸納技術”，(12)闕天舒、呂俊延：《智能時代下技術革新與政府治理的范式變革——計算式治理的效度與限度》，《中國行政管理》2021年第2期?！凹夹g成功嵌入組織的關鍵在于，組織結構內部能夠適度分離，并產生容納技術要素的結構裂隙”。(13)王磊：《情境、認知與策略：技術嵌入組織的邏輯——以新冠肺炎疫情防控中武漢市紅十字會為例》，《求實》2021年第3期。因此，技術的應用是組織對技術的執行過程，這個“技術的執行過程”受到掌握技術“進”“出”選擇權的組織剛性的制約，這種組織的剛性表現為科層組織的結構特征、權力體系及運行機制等對技術執行及技術效能發揮所產生的制約。具體而言：“由于政府科層制內的技術嵌入更多取決于壓力型體制下的政治邏輯而非單純的技術邏輯”，“公共部門在建設城市大腦類數字平臺過程中并不完全是效率指向，組織內自上而下的行政推動和組織間的政績錦標賽驅動著各級組織開發各類場景和應用，沒有實際發展的投入增長使技術陷入懸浮于組織的困境”，(14)郁建興、樊靚：《數字技術賦能社會治理及其限度——以杭州城市大腦為分析對象》，《經濟社會體制比較》2022年第1期?！皺M向上部門系統、市縣系統之間存在各種各樣的護城河防護欄，縱向上垂直部門之間存在大量信息煙囪、隔離帶”，(15)劉淑春：《數字政府戰略意蘊、技術構架與路徑——基于浙江改革的實踐與探索》，《中國行政管理》2018年第9期。部門利益分化形成的條塊分割格局造成了碎片化的管理結構，導致了技術信息運作的部門化，以及信息的更新遲緩，難以構建整體的、可共享的數據資源系統。信息技術的嵌入不僅未能改變傳統體制，反被科層制所吸納，被用來鞏固科層組織結構及其碎片化形態，從而成為治理變革的新障礙。

上述研究成果為本研究奠定重要的理論基礎，但依然存在不足之處：一方面，技術賦能論過于強調技術的優勢，忽略了技術嵌入的過程并不是一帆風順的；另一方面，組織制約論過于強調既有的科層組織結構、權力體系和運行機制對技術效能的影響，弱化了組織的認知能力及組織主動吸納技術的自覺性和條件性。顯然，對于技術嵌入與數字政府建設的已有研究尚缺乏一個基于多要素、整體性框架的綜合性分析，這為本研究從技術接納模型的角度探尋技術嵌入數字政府建設的影響因素，提供了可待深入研究的領域空間。

數字政府建設中“技術嵌入”障礙的分析框架

關于個體或組織對新技術接受和采納的研究，國外學者從信息管理學、心理學、社會學等領域逐步發展出一系列技術采納和應用模型，其中影響較大的是TPB、TAM及DTPB模型。這些模型為分析新技術應用的條件或影響因素提供了重要的分析視角。

(一)解構計劃行為理論及其適用性

解構計劃行為理論(Decomposed Theory of Planned Behavior,簡稱DTPB)是學者Taylor和Todd于1995年在《理解信息技術應用：一個競爭模型的檢驗》一文中提出的解釋技術采納影響因素的模型。DTPB理論是對計劃行為理論(Theory of Planned Behavior，簡稱TPB)及技術接受模型(Technology Acceptance Model，簡稱TAM)的延續與發展。

計劃行為理論(TPB)從行為態度、主觀規范、感知的行為控制三個維度構建了一個研究行為主體對所執行行為持有的態度、個體意愿和決策之間關系的理論框架。技術接受模型(TAM)是從“感知有用性”和“感知易用性”角度解釋技術如何被認知并最終被接納的模型。針對TPB理論中三個單一線性結構解釋的不足，DTPB借鑒了TAM模型中的兩個變量“感知有用性”和“感知易用性”，并對TPB模型進行了多維度分解。DTPB將行為態度分解為感知有用性、感知易用性及相容性，將主觀規范分解為同伴影響及上級影響，將感知行為控制分解為自我效能、資源便利條件、技術便利條件，由此系統地提供了一個能夠具體說明哪些因素會具體影響技術采納行為意愿及行為取向的解釋模型。

解構計劃行為理論作為技術應用的經典解釋模型，已被廣泛應用于高等教育技術應用等領域的基于“技術—意愿—行為”關系的研究之中。鑒于此，解構計劃行為理論亦可嘗試用于對數字政府建設中技術嵌入的影響因素進行分析。

盡管“科層任務驅動”的數字政府建設對各級政府組織而言是一種“不可退出”的選擇，但是，各級政府組織的接受意愿、接受程度直接影響數字政府建設中技術使用的程度和效度。正如馬克思所言，“哲學家們只是用不同的方式解釋世界，而問題在于改變世界”，(16)《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社2012年版，第40頁?！皩κ澜绲挠行Ц脑煲詫κ澜绲某浞终J知為前提和基礎”。(17)孫志建：《技術賦能與認知轉向：理解公共管理方法數字化轉型的核心機理》，《電子政務》2021年第8期。所以，在技術應用的實踐過程中，不同層級的行動者會形成不同的技術認知并賦予技術以不同的期望和意義，這種技術認知會在很大程度上影響技術嵌入組織的過程，當政府將大數據、人工智能、物聯網等數字技術融入政府的運行過程時，政府內部及社會的不同群體對技術的接受與理解程度所產生的差異性“行為意愿”，容易成為技術嵌入數字政府建設的主觀性障礙。所以，依托解構計劃行為理論，從技術接納的行為意愿的角度出發，找尋技術嵌入數字政府建設的影響因素，成為本研究的必然選擇。

(二)數字政府建設中技術嵌入障礙的分析框架構建

構建數字政府建設中技術嵌入障礙的分析框架，需要在已有研究的基礎上，結合當前我國數字政府建設的具體情境對DTPB模型中的行為態度、主觀規范、感知行為控制三個維度進行適當的調整與修補。

1.主體認知

解構計劃行為理論中，行為態度是指行為主體對某種特殊的行為活動所持有的態度，也就是行為主體對某種特定行為的正面或負面評價、支持或反對的態度。在數字政府建設中，技術使用已經是一種必需的、常態化的治理工具，更注重的是對“技術”的認知，而非對“技術”使用行為正確與否的評價，所以，本研究將DTPB模型中的“行為態度”修正為“主體認知”維度，并將主體認知分解為感知有用性、感知易用性兩個方面。感知有用性是指行為主體使用某種新技術時，能感知到的對自己工作現狀提升的程度，感知易用性是行為主體認為的使用新技術的容易程度。

2.組織情境

解構計劃行為理論中，主觀規范是指行為主體在進行某種特定行為活動決策時所受到的周圍群體的影響或壓力，這種影響或壓力來源于同事影響和上級影響。在數字政府建設中，這種“上級影響”和“同事影響”實質是政府組織內部“條條”與“塊塊”之間的體制性壓力。具體而言，體制性壓力是在數字政府建設過程中，自上而下的縱向行政任務的發包，以及橫向行政任務的協同整合，這也就構成了數字政府建設中技術嵌入的“組織情境”要素。因此，本研究將DTPB模型中的主觀規范修正為“組織情境”。

3.條件保障

解構計劃行為理論中，感知行為控制是指行為主體對所執行行為感知到的難易程度，從而決定推動或遏制該特定行為的表現，主要受到自我效能、資源便利條件、技術便利條件三方面因素的影響。在數字政府建設過程中，人工智能、大數據等技術的應用對政府而言是一種全新的挑戰，政府需要不斷調適自身的行為邊界以適應新興技術帶來的挑戰，同時還需制定有效的公共政策以激發這些技術的發展創新及實踐應用，更好地發揮技術對社會治理的積極效用。因此，政府組織作為行動主體，對“技術的難易感知”是一種基于各種資源條件衡量的“理性計算”，為技術應用而制定的覆蓋技術標準、專業人才建設等資源的政策制度設計是技術融入的重要“條件保障”。本研究將感知行為控制修正為“條件保障”。

技術嵌入數字政府建設的障礙及其成因分析

數字政府建設是基于特定歷史方位、特定國家使命、特定發展需求而進行的國家戰略部署，(18)翟云：《中國數字政府建設的理論前沿問題》，《行政管理改革》2022年第2期。我國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要提出，從“加強公共數據開放共享”“推動政務信息化共建共用”“提高數字化政務服務效能”三方面，建設數字政府，提升數字政府治理水平，這從宏觀戰略上勾勒了數字政府建設的基本范疇和建設目標。黨的二十大報告提出，“完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺”，“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”，這從完善社會治理體系的角度，指明了數字政府是一個從技術層面出發建設的共建共享、互聯協同的整體性政府，技術嵌入的落腳點及實踐目標應該在于依托“集約精益的基礎設施體系、互聯互通的數據資源體系、高效協調的業務應用體系”，(19)逯峰：《整體政府理念下的“數字政府”》，《中國領導科學》2019年第6期。實現組織整合及跨部門協同的整體性政府形態。為此，本研究將從實現“共建、共治、共享”的社會治理格局及整體性政府目標的角度，分析技術嵌入數字政府建設的障礙。

(一)主體認知差異化產生技術嵌入的“共建”障礙

當數字政府通過一定的方式和規則將技術融入政府活動中時，這種技術運行的規則必將面臨能否改善政府與公眾的關系，能否滿足公眾需求的問題。政府外部的公眾偏好，或者說對于技術應用的偏好，影響技術與政府組織體系的適配關系，技術若不能滿足公眾的需求，數字政府必須對其進行相應的調整。公眾對技術需求的刺激來源于兩個因素：易用性感知和有用性感知。

易用性感知是公眾通過數字技術及其基礎設施滿足自身需要的便利性和容易性程度。技術與基礎設施是支撐數字政府業務、數據、應用架構系統有效運轉的保障，但是，技術與基礎設施的供給到位并不意味著技術應用的可及性。當前的新興數字技術，如物聯網、人工智能、區塊鏈等已經迥異于互聯網時期的數字設備的簡單接入，它需要使用者具備相關的專業技能，社會中的弱勢群體會因為缺乏數字技能而被邊緣化，成為數字治理中的“技術難民”。(20)黃新華：《技術嵌入市域社會治理：優勢、風險與規制》，《國家治理》2021年第1期。另一方面，依托技術平臺的政府數據的開放服務程度亦影響到技術感知的便利性?！案鶕吨袊胤秸當祿_放報告(2020下半年)》統計，在平臺友好性方面，只有22%的平臺提供了無障礙瀏覽模式、語言翻譯等包容性功能，在數據獲取性方面，可供下載數據集仍存在高缺失、碎片化、低容量等突出問題。在開發范圍方面，僅22%的地方平臺開放的數據覆蓋所有重要主題?！?21)冉連、張曦、張海霞：《政府數據開放中的公眾參與行為：生成機理與促進策略》，《現代情報》2022年第2期。政務數據開放的有限性導致數字信息化鴻溝，造成公眾對公共服務供給效率及公平性感知的弱化，降低了公眾的獲得感和幸福感。

有用性感知是公眾使用數字技術及其基礎設施所產生的滿足個人期待價值的主觀體驗。當前我國數字政府為倡導“政府即平臺”的2.0版本，即政府以滿足公眾需求為核心，提供通用的共享平臺設施，實現跨部門協同的公共服務供給?！罢找惑w化平臺”的應用效果可反映有用性感知的主觀體驗。根據《中國數字政府建設報告(2021)》中的“省級政府和重點城市一體化政務服務能力調查評估報告”，對32個省級政府和32個重點城市在國家政務服務平臺提供的相關服務進行了動態跟蹤研究，按照由群眾評判政務服務水平的導向，采用“用戶感知”的方式，圍繞群眾需求期待的“在線服務成效度”“在線辦理成熟度”“服務方式完備度”“服務事項覆蓋度”“辦事指南準確度”五個方面建立了評估指標。其中，省級政府層面，用戶使用度指標指數平均值為80.10，13個地區超過平均值，占比40.63%，用戶體驗度指標指數平均值為75.25，15個地區超過平均值，占比46.88%；重點城市層面，用戶體驗度指標指數平均值為73.35，11個地區超過平均值，占比34.38%，服務滿意度指標指數平均值為81.86，14個地區超過平均值，占比43.75%。(22)李季：《中國數字政府建設報告(2021)——加快推進數字政府建設 打造高質量發展新引擎》，社會科學文獻出版社2021年版，第43—67頁。這表明，當前技術平臺的有效利用存在地區差異和個體差異。同時，為統籌推進縣級以下地方信息化建設，鋪好信息公路的“最后一公里”，國家通過“村村通”“電信普遍服務試點”“信息扶貧”等惠民工程提升農村互聯網的普及率，但大多數農民受文化水平的限制，僅僅將信息技術用于親戚鄰里之間的人際聯系，而非用于解決農村農業生產中的實際問題。(23)蔡明丹、李文軍：《“互聯網+”社會治理：技術理性與價值理性的耦合與優化》，《領導科學》2022年第2期。

公眾參與構建政府和社會互動的信息采集機制是數字政府建設的一項基本準則，公眾對技術的易用性感知及有用性感知在某種程度上影響其參與態度及參與意愿，公眾對技術感知的差異化導致了數字政府建設中技術嵌入的共建障礙。

(二)組織結構層級化產生技術嵌入的“共享”障礙

數字政府建設需要科學的政務數據資源整合共享技術體系保障，要通過“整合共享全流程的信息技術支撐體系,推進數據采集匯聚、數據關聯整合、數據共享交換、數據管理存儲、數據分析應用、數據傳輸加密、數據隱私保護、數據對接互認、安全體系防護、系統平臺支撐等相關環節工作,促進政務數據資源整合共享更加科學有效開展”。(24)袁剛、溫圣軍、趙晶晶、陳紅：《政務數據資源整合共享：需求、困境與關鍵進路》，《電子政務》2020年第10期。但是，長期以來數據資源整合共享難以推進，只是形式整合共享、部分整合共享和片面整合共享。數據資源整合共享的困境實質是數據資源整合共享技術在嵌入組織時出現的一種協同性障礙。政府部門在建設數據資源整合共享平臺過程中并不是效率指向，而是組織內自上而下的行政推動和組織間的政績錦標賽的驅動，這種驅動表現為政府部門基于自身部門利益的權衡而重新分解來自上級部門技術共享任務的行政發包，以及同級部門技術共享任務的需求，對技術嵌入的運作方式進行管控，出現“不愿整合共享、不敢整合共享、不能整合共享”的現象，導致“技術”本身并不能完全突破既有的科層組織結構，僅是有限地提高了組織之間的協同性。換言之，科層組織的條塊結構制約了數據共享技術的融入。一方面，政府職能部門要遵循上級的指示，通過垂直系統完成數據共享的要求；另一方面，認為數據資源是部門所屬權力的象征，數據資源的共享可能會帶來部門權力的弱化，并暴露部門履職盡責的工作成效短板，招致相應的行政問責。這在某種程度上降低了政府相關部門之間橫向協同的積極性，導致技術運行不僅出現了自上而下的層次化差異，而且出現了技術輔助政府部門實現組織目標后，技術從組織結構中退出的現象。例如，“稅務、海關、工商等均為自上而下獨立建設運營的部門系統，發改、公安、商務等從部委司局垂直至基層有著多個子系統業務，專業部門、強勢部門經常用‘專業’和‘安全’借口渲染系統聯通、數據共享的危險性，拒絕數據共享，于是這些‘例外的孤島’至今都無法‘聯網通辦’，致使省級及以下的跨部門信息共享和業務協同停留在文件層面”。(25)劉祺：《當代中國數字政府建設的梗阻問題與整體協同策略》，《福建師范大學學報(哲學社會科學版)》2020年第3期。

(三)條件保障異步化產生技術嵌入的“共治”障礙

為技術嵌入而制定的各種政策制度是實現數字政府建設的重要條件和保障。政策的強制性能夠對政府部門產生一定的約束和規范，激勵其主動迎合數字政府建設的要求。近年來，中央政府不斷通過政策文件的頒布，自上而下地推動政府數字化治理，撬動地方政府打破傳統工作流程，重塑政府結構，這在很大程度上激勵了大數據、區塊鏈、物聯網、人工智能技術為地方政府治理創新所用。但是，“技術嵌入”需要的政策覆蓋應該是從頂層戰略的社會整體運行，到基層執行操作的專業標準，而既有的政策在具體的技術應用的專業標準方面缺乏相應的規范和標準，更多地以建設性意見為主，這就導致政府各部門按照自身的狀況進行發展，出現“信息煙囪”“數據孤島”的現象，而無法發揮政府部門之間的協同“共治”。具體而言，由于數據存儲平臺、數據采集、技術傳輸渠道等缺乏統一的標準，長期以來，各地政府部門的信息技術系統按照自身承載的業務職能和服務群體進行獨立建設。加之技術升級需要投入大量的人力、物力、財力等，政府各部門用于數據計算、處理和存儲的基礎平臺層次不一。從技術設備類型來看，有的數據運行于小型機器，有的運行于X6服務器上；從操作系統來看，有的是Windows系統，有的是Linux系統；從網絡運行的環境而言，信息系統有的部署在電子政務網內，有的在互聯網或業務專網，有的仍然在單位內部局域網。信息技術的條件化、結構化差異帶來了信息獲取流程的差異化，在某種程度上限制了部門技術治理能力的提升。

另一方面，技術嵌入的動力源是知識系統。政府的運轉過程實質是一個利用各層面知識對數據資源中的信息進行加工整合而形成決策的過程。技術既是促進政府對知識進行應用的手段，也是匯聚專業技能的知識系統。在“政府即平臺”理念下的智能治理平臺的建設及運行中，公共部門往往通過政府購買或服務外包等公私合作模式來進行，“政府大多享有智能平臺的使用權與控制權，并不是設計者和開發者，信息處理分析工作的公務人員大多不是專業出身，缺乏對算法運行邏輯的了解與掌握，對于如何使算法運行邏輯更符合社會倫理與治理規范，如何滿足城市治理多樣化需求等問題介入不足。導致政府缺乏技術主動權，存在技術弱勢”。(26)張成福：《數字化時代的政府轉型與數字政府》，《行政論壇》2020年第6期。所以，技術嵌入賦能政府治理的數字化轉型，需要建設一支能夠熟練運用電子化、信息化技術的專業隊伍，數字政府高素質人才及干部信息化能力建設不容忽視，相關正向激勵的政策制度設計亟需建構和完善。

技術的先進性并不意味著數據資源的可用性，豐富的數據資源也不意味著強大的信息能力，充分的信息渠道并不一定帶來良善的決策效果。技術嵌入數字政府，不是簡單的政府治理的技術化替代，它需要政府提升對各種知識的應用能力，能夠從海量數據中分辨出有價值的信息進行關聯整合進而輸出科學決策，這樣才能進一步將技術融入治理體系中。

數字政府建設中技術嵌入障礙的消解路徑

技術與數字政府組織的契合及適配，需要技術與組織在特定的網絡結構下展開有序且充分的互構，對技術嵌入數字政府建設的障礙及其成因的剖析，為如何引導及實現技術與組織之間的互構指明了方向，消解數字政府建設中技術嵌入的障礙應當是基于公眾需求、組織責任及知識應用而構建一種相互支撐、相互銜接、相互協同的網絡式互構體系，這種網絡化互構體系可以在科層官僚管理體系的基礎上將輸入的技術進行優化調整及轉化，使其符合數字政府建設試圖達成的整體性政府形態。

(一)“共建”障礙的消解：構建基于公眾需求的數字化基礎設施網絡

數字政府建設中技術嵌入的目標是為了提升公眾的參與感與幸福感，改善公眾對技術嵌入的有用性感知及易用性感知的關鍵在于構建供需精準適配的支撐公共服務的數字化基礎設施網絡。具體而言：第一，以公眾需求為導向，基于用戶和公眾對數據技術的可及性維度，進一步深化“互聯網+政務服務”，促進政務服務在線化、智能化、實時化，推廣移動政務服務終端、手機終端等應用，將政務服務的觸角延伸至社會的神經末梢。第二，增強政務服務平臺與用戶之間的互動反饋功能。一方面，建立政府系統全天候全過程動態跟蹤、實時反饋的政務溝通平臺，對用戶的意見建議及使用評價進行及時回應；另一方面，針對有特殊需求的弱勢群體用戶能夠提供相應的無障礙支持，以消除“數字鴻溝”。例如，廣東利用移動互聯網、人工智能、物聯網、大數據等新興技術，在升級廣東政務服務平臺的同時，建成以服務居民及企業為主的“粵省事”“粵商通”等移動政務服務平臺，并“依托廣東政務服務網建成全省統一的‘好差評’系統，實現服務渠道全覆蓋、服務事項全評價、評價數據全歸集、評價結果全公開、差評意見全整改”，建立政府與公眾、企業之間的信息互動反饋機制。浙江的“最多跑一次”以便民服務為起點，建設統一政務咨詢投訴舉報平臺，實行“統一接收、按責轉辦、限時辦結、統一督辦、評價反饋”的工作機制，一個號碼響應群眾訴求。

(二)“共享”障礙的消解：構建基于權責優化的條塊銜接的數據共享化網絡

科層組織的條塊結構制約了數據共享技術的融入，技術在嵌入政府組織時出現了一種協同性障礙，縱向的“條條”部門與橫向的“塊塊”部門之間產生了“不共享”“弱共享”的現象。為此，從協同治理的視角而言，實現數據在政府職能部門之間的共享，需要從權責歸屬、信任構建、協同組織等方面著手，構建條塊銜接的數據共享化模式。首先，明確數據資源的權力歸屬問題。數據資源包括數據質量、數據標準、數據格式、數據架構、數據資產等，傳統的數據資源管理缺少統一的標準，數據質量參差不齊，碎片化分布，難以采集和利用?，F代數字政府運用大數據技術對公共數據資源進行管理、分析和挖掘，但由于國家宏觀層面對于公共政務數據的開發利用及共享所引發的數據使用權、數據歸屬權及數據管理權等問題并沒有完善的法律法規及政策制度設計，導致有些政府組織依然“不愿共享”數據資源，使得數據的公共價值難以發揮。所以需要在政府組織之間明確數據的使用權、管理權和歸屬權，消除各個部門之間相互協同運行的后顧之憂。其次，增強數據使用主體間的信任關系。信任是主體產生協同行為的共同動機，是協同得以持續的必要條件。政府組織的一些部門不愿意開放數據共享的原因在于主體之間缺乏信任關系。建立部門之間的信任關系，一方面需要安全的技術供給，另一方面需要有效的激勵制度，推動政府部門間的合作。由災后恢復重建中“對口支援”延伸至社會治理領域的“結對合作”模式有利于消除政府組織間技術擴散學習的壁壘?！敖Y對合作”是“通過水平較高者對低于平均水平的個體的結對實現對后者的幫扶、強化主體之間的價值認同、推進協同主體行為水平一致性的途徑”。(27)李珒：《協同視角下政府數據共享的障礙及其治理》，《中國行政管理》2021年第2期。通過結對合作模式，提升技術嵌入與政府組織政務需求的匹配性，消除部門主體對技術數據共享的安全及隱私問題的質疑。最后，建設權威較高、職能融合的協同組織。在科層體系中推動數字政府建設，將技術嵌入到不同層級的社會治理實踐中，需要條塊部門之間的銜接與配合，這就要求存在一個權力及權威高于任何一個主體的組織，統籌協調不同政府部門之間的職能，打破既有分工下的數據技術壁壘，推進數據共享的標準化。近年來，眾多省份陸續成立政務服務數據管理局或大數據管理局等，以解決地方政府大數據治理政出多門的現象，其中廣東省的做法影響最為深遠。廣東省將政府內設的信息化機構全部撤并調整，成立由省長任組長的數字政府改革建設領導小組，組建了由省政府辦公廳管理的省政務服務數據管理局，使“數字政府建設制度設計、項目審批、業務應用系統建設的統籌協調、設施平臺和數據資源統籌管理等職能實現融合”，(28)逯峰：《整體政府理念下的“數字政府”》，《中國領導科學》2019年第6期?！凹夹g運營服務職能轉交由國有電信運營商和行業領軍企業共同出資的混合所有制企業”，(29)黃璜：《中國“數字政府”的政策演變——兼論“數字政府”與“電子政務”的關系》，《行政論壇》2020年第3期?？v向上設立省、市、縣三級數字政府建設管理機構，實現技術、資源及能力在縱橫協調中集中統一地運轉。

(三)“共治”障礙的消解：構建基于知識應用的技術與政務業務融合的制度化網絡

制度設計在技術嵌入數字政府建設中扮演關鍵角色，它影響技術與組織之間所形成的互構關系。針對數字政府建設中技術嵌入的標準體系和規范模式“分頭林立”“層云密布”的分割化現象，首先應當建立完整的數字技術框架和標準體系制度，保障數字政府建設的統一有序。其次，實現技術與政務業務的融合以達成政府部門之間、社會各參與主體之間的協同“共治”，需要將技術嵌入作為一種知識應用的動力系統，完善既有的政策制度設計，提升政府內部公職人員的數字化技能。具體而言：第一，建立領導干部信息化技術化培訓制度，提升領導干部信息化意識、信息化能力及信息化知識儲備。第二，建立復合型專業人才培養及引進制度。針對人才結構不合理，缺乏復合型人才的現象，建設既懂信息技術研發又懂行政管理的復合型專業人才隊伍。引進大數據、人工智能等領域的高端專業人才，并加強對現有公職人員的技術培訓。第三，建立專家咨詢制度，提供持續的智力支持。近年來，技術嵌入數字政府更多采取公私合作的方式，技術與政府組織之間的融入更多表現為外部技術企業的技術提供方與政府組織的使用方之間的互動反饋，不斷調整和修正相關職能的運行流程，導致技術與業務融合滋生潛在安全風險。這需要建設專家咨詢制度，以防范技術融合的潛在風險。

結 語

“技術嵌入”使“數字政府建設”從一個政策概念逐漸轉變為一種政府數字治理的現實存在。根據奧爾加等學者提出的技術嵌入理論，“嵌入”描述并表達了技術與組織構成要素之間的融合與轉化關系，技術與組織之間是一個相互建構的過程，這個過程意味著技術嵌入引發組織深層的制度化變革需要經歷三個階段，即改變結構化條件、社會互動、制度的再生產。在改變結構化條件階段，被設計開發出來的技術依托自身內含的順序邏輯能夠自動執行組織的工作，同時要求重塑組織工作流程并進行職能整合；在社會互動階段，技術的持續使用引發政府新的行為模式，并要求打破信息壁壘實現信息共享與公眾參與；在最后的制度再生產階段，組織的行動主體要自覺根據技術的運行規則推動組織機制創新和制度變革。

從上文對我國數字政府建設中技術嵌入障礙的分析來看，大數據、區塊鏈、人工智能等新型數字技術推動數字政府建設在當前及未來階段必須強調外生技術與政府體系在更深層次上的適應性變革與相互融合，既不能忽略技術賦能重塑組織結構的可能性，也不能輕視組織內外人的認知、組織的結構層級、組織制度文化等因素對技術的吸納或排斥。技術嵌入數字政府，并不是簡單的政府治理的技術化替代，其核心在于政府如何善用現代的數字技術為公眾及社會創造更多公共價值，實現良善政府。技術與組織的共生發展，是政府利用技術實現良善治理的重要前提及保障。這亟需政府從技術與組織的適配性角度，致力于推動數字技術與政府治理制度體系的雙向嵌入與深度互動，基于公眾需求、組織責任及知識應用而構建一種相互支撐、相互銜接、相互協同的網絡式互構體系，突破主體認知差異化產生的技術嵌入共建障礙、組織結構層級化產生的技術嵌入共享障礙以及條件保障異步化產生的技術嵌入共治障礙，順應技術運行的邏輯及規則，實現政府治理的數字化變革。