論基層政法委的職責、定位與制度功能*

朱 政

問題的提出

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，中國法治建設也進入新的歷史階段。黨的十八屆四中全會提出“全面推進依法治國”重大戰略，深刻闡述了黨的領導與依法治國的關系等一系列重大理論和實踐問題。(1)《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。黨的十九大強調，必須把黨的領導貫徹落實到依法治國全過程和各方面。黨的二十大再次重申，黨的領導是全面的、系統的、整體的，必須全面、系統、整體加以落實。作為21世紀馬克思主義法治理論中國化的最新成果，習近平明確指出，“堅持黨對全面依法治國的領導”。(2)中共中央宣傳部、中央全面依法治國委員會辦公室編：《習近平法治思想學習綱要》，人民出版社、學習出版社2021年版，第13頁?？梢?，“黨管政法”——黨對政法工作的絕對領導，是中國特色社會主義法治的根本，是中國政法傳統和政法體制的基石，也是區別于西方法治國家的顯著標識。

在中國共產黨的百年奮斗光輝歷程中，黨建立和領導各級政法機關，確立、發展和實踐了馬克思列寧主義法律觀，逐漸形成了一套完整的政法工作組織體系、思想體系和話語體系。其中，黨委政法委始終位于極為重要的節點上。2019年，建黨以來政法戰線第一部黨內法規《中國共產黨政法工作條例》(下文簡稱《政法條例》)明確指出，“黨委政法委員會是黨領導和管理政法工作的職能部門，是實現黨對政法工作領導的重要組織形式?！?3)《中國共產黨政法工作條例》，法律出版社2019年版，第1頁。習近平總書記在不同場合反復強調，“黨委政法委要明確職能定位，善于議大事、抓大事、謀全局”。(4)習近平：《論堅持黨對一切工作的領導》，中央文獻出版社2019年版，第46頁。從這個意義上說，黨委政法委不僅是中國特色社會主義法治建設的核心領導機關，而且也是黨領導政法工作的體制機制。

以黨的十八大為重要歷史節點，黨和國家機構改革、政法改革、國家監察體制改革、司法體制改革和黨內法規不斷完善，漸次鋪開、相互交疊，已然對當下的政法系統、政法單位和政法工作產生全方位的深遠影響，并不斷出現相關體制調整、組織構造、機制創新和制度銜接等理論和實踐問題，而黨委政法委顯然又處于這些重要改革和調整的焦點位置，因此，正確理解政法委的職責、定位與制度功能具有重要的理論意義和現實意義。

本研究聚焦“基層政法委”，主要是基于如下考慮：第一，對于中國這樣一個幅員遼闊、正處于社會轉型時期的國家，如果整體性地考察政法委制度，不僅困難，而且可能“分辨率”偏低?；蛘哒f，籠而統之地討論政法委，可能無法深刻理解時代語境中的“黨管政法”，以及政法體制是如何落地生根、如何運作的，進而也就難以透視這套龐大體系內在的制度邏輯與運作機理。第二，對于中國特色社會主義法治建設，基層法治社會既是根基和活力之源，也始終處于薄弱地帶，不斷出現新問題、面臨新挑戰，因此，地方黨委及其政法委的作用重大。第三，市域政法工作(包括下轄縣)構成相對完整的“基層”分析單元。歸結起來，研究政法委，有必要強調一個背景或語境(context)，即政法委的層級。由此，本文則以具體而微觀的基層視角，即由基層市、縣兩級政法委切入，考察基層政法委，分析論證其職能、定位與制度功能。

政法委制度的變遷與調整

1949年新中國成立后，在政務院的組織框架下，設立了政治法律委員會，協調政法工作。有學者認為，政治法律委員會更接近于“統一戰線性質組織”。(5)劉忠：《“黨管政法”思想的組織史生成(1949—1958)》，《法學家》2013年第2期。1950年1月，政務院總黨組干事會成立后，政治法律委員會設置分黨組，政法工作的重要決定開始通過黨組以黨內方式向下傳達。在地方上，各地根據實際情況亦開始設立聯系和指導公、檢、法、司等政法機關的政法聯合辦公室。

“五四憲法”確立了人民代表大會制度，法、檢成為“一府兩院”體制下的獨立司法部門。1955年開始的肅反工作，使得成立一個直屬黨中央、協調政法部門的黨內機構變得甚為迫切。1956年，中央書記處、中央政治局批準設立中共中央政法委員會。1958年6月，中共中央決定成立中央政法小組，隸屬于中央政治局和中央書記處，進一步強化黨的全面領導。1960年11月，經中央政法小組請示，中共中央批復同意，最高院、最高檢和公安部合署辦公，并由公安部統一領導。質言之，面對新中國成立初期依舊嚴峻的敵我斗爭形勢，政法工作延續了革命戰爭時期保衛政權的傳統做法。

“文革”結束后，以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領導集體高度重視“民主與法制”(6)《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第189頁。工作。在黨的十一屆三中全會召開前，即1978年6月，中共中央批準成立中央政法小組，協助中央處理政法工作中帶有方針、政策性的重要問題。(7)俞敏聲主編：《中國法制化的歷史進程》，安徽人民出版社1997年版，第232頁。與此同步，各省(區、市)、市的政法小組也陸續恢復起來。1980年1月，中共中央發出《關于成立中央政法委員會的通知》，決定設立中央政法委。隨之，在地方上，各級政法小組亦更名為中國共產黨政法委員會。此時，地方政法工作面臨的主要任務是打擊犯罪、維護社會治安。政法委主要承擔同級黨委的參謀和秘書的角色。(8)1980年2月6日，彭真主持召開中央政法委第一次會議，指出政法委的任務是：“第一，給中央當參謀，調查研究，提出意見，提出工作計劃。第二，組織工作。中央決定方針、任務后，我們要組織政法各部門去執行，統一認識，統一行動，互相配合，協同作戰。第三，給中央做秘書工作，承辦中央交辦的事情?！眳⒁姟杜碚鎮鳌肪帉懡M編：《彭真傳》，中央文獻出版社2012年版，第1406頁。

1987年，黨的十三大提出實行政治體制改革，將黨政分開作為重要任務。用鄧小平同志的話說就是：“黨政要分開，這涉及政治體制改革。黨委如何領導？應該只管大事，不能管小事?！?9)《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第177頁。在這樣的指導思想下，1988年5月，中共中央發出《關于成立中央政法領導小組的通知》，決定撤銷中央政法委，成立中央政法領導小組。后者的職能較原中央政法委大大削弱了。(10)林中梁：《各級黨委政法委的職能及宏觀政法工作》，中國長安出版社2004年版，第73頁；轉引自鐘金燕：《政法委制度研究》，中央編譯出版社2016年版，第96頁。

1990年3月，中共中央決定恢復設立中央政法委。1990年4月，《中共中央關于維護社會穩定加強政法工作的通知》指出：對地方黨委政法委，加強必要的建設。(11)《中共中央關于維護社會穩定加強政法工作的通知》(1990年4月2日)，中共中央文獻研究室編：《十三大以來重要文獻選編》(中)，中央文獻出版社2001年版，第398頁?？梢?，隨著改革開放的深化和中國社會進入高速轉型期，維護社會穩定的問題日益凸顯，化解各類社會糾紛的復雜性和難度顯著提高，有必要恢復設立政法委，加強黨對政法工作的領導。

1994年和1995年，政法委的職權有兩次擴充。其中，比較重要的是“研究和討論有爭議的重大疑難案件”以及“研究、指導政法隊伍建設和政法各部門領導班子建設”。(12)林中梁：《各級黨委政法委的職能及宏觀政法工作》，第76頁。這兩次擴權直接或間接地確定了此后若干年政法委與同級政法單位的關系，尤其在基層。

顯而易見，新中國成立后政法委制度經歷了數次重大改革和調整。某種意義上，政法委制度的歷史沿革因“時勢”而變遷，亦即在不同歷史階段，黨領導政法工作所面對的主要問題、制度生態、社會結構等發生了重大變化。在當前的現實情勢下，基層政法委的職責、定位與制度功能，與歷史上任何一個階段都不甚相同?；鶎诱üぷ鞯目傮w格局已然發生整體性變化。正是在歷史與現實的相互觀照下，黨的十八大以來所確立的黨領導全面依法治國、黨和國家機構改革、黨內法規不斷完善等新戰略、新舉措、新思路，彰顯出重大意義。

第一，黨領導全面依法治國。如果承認“時勢”從根本上規定著基層政法工作的格局和基層政法委的實踐，那么，當下最大的“時勢”莫過于新時代全面推進依法治國。黨領導全面依法治國，意味著堅持和加強黨對政法工作的領導，意味著基層政法委的“領導”和常規工作應當也必須納入法治軌道。正如習近平總書記指出的，“在堅持黨對政法工作的領導這樣的大是大非面前，一定要保持政治清醒和政治自覺，任何時候任何情況下都不能有絲毫動搖。我們既要堅持黨對政法工作的領導不動搖，又要加強和改善黨對政法工作的領導，不斷提高黨領導政法工作的能力和水平”；“黨委政法委要帶頭在憲法法律范圍內活動，善于運用法治思維和法治方式領導政法工作，在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮重要作用”。(13)習近平：《論堅持黨對一切工作的領導》，第44、46頁。

第二，深化黨和國家機構改革。黨的十九大提出深化黨和國家機構改革。一是組建中央全面依法治國委員會，“負責全面依法治國的頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進、督促落實，作為黨中央決策議事協調機構”。(14)《紫光閣》雜志社編：《新時代中國特色國家治理體系建構的重大創新：黨和國家機構改革學習材料匯編》，中國言實出版社2018年版，第33頁。在政治規格上，中央全面依法治國委員會由習近平總書記“親自掛帥”擔任委員會主任。根據2018年8月24日中央全面依法治國委員會第一次會議，以及會后形成的工作清單，在全面依法治國新理念、新思想、新戰略的指導下，統籌協調推進中國特色社會主義法治體系和法治國家建設等重大職責，已經轉移至中央全面依法治國委員會。事實上，中央全面依法治國委員會覆蓋了之前中央政法委員會的部分職責。據此，有理由認為，各級政法委研究、決策職責范圍內的“重大事項”，重點將轉移到“執行黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署”上來。二是從中央到地方，撤銷社會治安綜合治理委員會和維護穩定工作領導小組，相關職責交由政法委承擔；撤銷防范和處理邪教問題領導小組，相關職責交由政法委和公安機關承擔。(15)《中共中央印發〈深化黨和國家機構改革方案〉》，《人民日報》2018年3月22日。在地市一級，常規做法是撤銷原先平行的兩個縣(處)級或副縣(處)級單位——綜治委和維穩領導小組，增設為政法委機關內設科室(綜治科、維穩科)，并增設反邪教科。這對基層政法委及其機關的工作形態將產生重要影響。

第三，頒行黨內法規《政法條例》?！墩l例》第四章對“黨委政法委員會的領導”作出了全面的規范性安排。其中，第十二條具體規定了政法委的職責任務：支持和監督政法單位依法行使職權，檢查政法單位執行黨的路線方針政策、黨中央重大決策部署和國家法律法規的情況，指導和協調政法單位密切配合，完善與紀檢監察機關工作銜接和協作配合機制，推進嚴格執法、公正司法。

基層政法委的職責與常規工作

(一)“條塊關系”中的基層政法委

“黨管政法”以及政法委的領導，至少有以下幾層意思。其一，堅持和加強黨中央對政法工作的絕對領導；其二，作為黨的職能部門，中央政法委指導地方各級政法委，上級政法委指導下級政法委；其三，地方黨委領導本地區政法工作；其四，各級政法委支持、監督同級各政法單位依法行使職權；其五，政法單位黨組(黨委)領導本單位或本系統政法工作。

政法領導體制的多層級，以及復雜的“條塊”關系，使得基層政法委與中央、省級政法委的領導方式和工作重心存在相當大的差異。從央地關系看，基層政法委要以黨的全面領導為根本遵循，強調黨中央對政法工作的全面領導，高效、有力地貫徹落實黨中央關于政法工作的大政方針和決策部署；同時，在中央集中、縱向分級的原則下，還需因地制宜、靈活調整，以滿足面向基層社會的有效治理。

在市縣一級“塊塊”橫向歸口的維度上，基于政法工作對基層社會的全覆蓋，以及有效治理的剛性要求，地方黨委及其政法委需要調動、整合黨政部門以及其他社會組織等各種正式的制度資源。同時，公、檢、法、司各政法單位也需要相互協同，完成地方黨委布置的各項治理性任務。

(二)作為常規性“中心工作”的基層綜治

黨的十八大以來，黨中央高度重視在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化。在基層，地方黨委政府通常將基層綜治視為常規性的“中心工作”?！墩l例》第十二條明確規定，政法委應當“了解掌握和分析研判社會穩定形勢、政法工作情況動態，創新完善多部門參與的平安建設工作協調機制，協調推動預防、化解影響穩定的社會矛盾和風險，協調應對和妥善處置重大突發事件，協調指導政法單位和相關部門做好反邪教、反暴恐工作”；“加強對政法工作的督查，統籌協調社會治安綜合治理、維護社會穩定、反邪教、反暴恐等有關國家法律法規和政策的實施工作”。(16)《中國共產黨政法工作條例》，第7—8頁。

在此背景之下，全國各地方皆以著名的“楓橋經驗”為樣板，圍繞建設平安中國、基層社會治理、“三治融合”等主題，推動和創新基層綜治。政法委及其機關主要負責統籌協調各方，因地制宜地推動制度創新與試點，指導基層社會治安綜合治理體系的建設——例如鄉鎮(街道)政法委員會制度建設，以及督促各綜治成員單位在地化解人民群眾內部的各類矛盾糾紛。近些年，基層政法委面對的工作壓力，一方面，來自預防和化解基層矛盾糾紛的剛性要求；另一方面，來自“錦標賽制”(17)朱政：《“三治融合”視野下法治鄉村建設的實踐機理與理想圖景》，《云南社會科學》2021年第2期。的激烈競爭。

對于政法委機關，社會基本面的管控和處理人民內部矛盾，(18)在我國政法話語體系中，“兩類矛盾”的區分，與基層綜治和維護社會穩定的分工形成了某種照應?！斑@是性質完全不同的兩類矛盾……敵我之間的矛盾是對抗性的矛盾。人民內部的矛盾，在勞動人民之間說來，是非對抗性的”。參見《毛澤東文集》第7卷，人民出版社1999年版，第204—205頁。仍然是一切工作的“抓手”和落腳點。因此，綜治科實際上承擔很多相當具體且煩瑣的事務性工作。主要包括：其一，重點人群的管理和服務；其二，重點領域公共安全治理；其三，“要害部位”的守護與治理；其四，基層矛盾糾紛化解；其五，組織考核與迎檢。

黨和國家機構改革以后，基層政法委對綜治工作的領導，從組織構架上看，基本沿襲了原先“委員會/領導小組+(下設)辦公室+成員單位”的模式，亦即，政法委及其綜治科領導各綜治成員單位，前者為后者設定治理目標、制定考核方案、布置具體任務、協調處理事件等，后者向前者負責。這里的關鍵在于，其一，黨和國家機構改革很大程度上改變了原先黨委和政府各自牽頭且相互交叉的“多龍治水”格局，政法委及其綜治科成為統一領導基層綜治的核心部門和制度樞紐。其二，政法委及其綜治科加綜治成員單位的構造，與政法委員會的“委員會制”(主要成員單位為公、檢、法、司和國安)有所不同，實際領導基層綜治工作的是政法委領導層的主要負責人(政法委書記、常務副書記)和綜治科。因此，政法委的“領導”愈發趨向于實質化。

(三)關乎地方“大局”的維護社會穩定

維護國家政治安全、社會穩定和公共安全，最能體現政法工作的政治領導職能。首先，維護國家政治安全。防范境外組織機構滲透滋擾破壞、開展意識形態斗爭、反暴恐和反邪教，都是基層政法委維護國家政治安全的重要內容。在基層社會，一些關涉國家政治安全的“危機”“隱患”，有時潛伏在民眾中間，與人民內部矛盾深度交織，需要基層政法委精準識別，區分“兩類矛盾”，進而協調各方，有效應對和妥善處置。其次，維護社會穩定和公共安全。這方面的工作，重在維護政治秩序和社會秩序，需要對潛在的各類社會風險作出評估、預防與控制，調節各社會群體(職業、階層)之間的利益紛爭，平息各種不滿情緒，維護人民群眾的切身利益。這與基層綜治工作既有交叉，又相互銜接。因為社會不穩定因素通過在基層的聚集與發酵，可能從社會性矛盾轉化為政治性矛盾，從局部性矛盾轉化為全局性矛盾，從非對抗性矛盾轉化為對抗性矛盾。

在政法委員會層面，維護社會穩定工作應當通過召開委員會全體會議、書記辦公會和專題工作會等，遵循民主集中制，集體研究、決策和部署。在政法委機關層面，日常工作主要包括以下幾項：其一，情報信息的收集、綜合、分析和再利用；其二，常規風險排查與重大風險防范化解；其三，重大事件應急處理與重大矛盾糾紛化解；其四，重要時間節點不穩定因素的研判和處理；其五，組織各種會議，開展形勢研判?？傊?，政法委及其機關主要負責研判、建議、牽頭、協調、督辦等執行工作。

維護社會穩定與基層綜治頗多交疊，相互銜接?？傮w來說，與基層綜治相對照，在領導維護社會穩定工作方面，政法委的職責還有明顯不同。因為，群體性事件、重大突發應急事件等，往往事關地方“大局”，實質性的決策權在地方黨委；作為黨委常委和分管領導的政法委書記，則代表政法委向地方黨委匯報情況和提出建議。因此，在維護社會穩定領域，政法委實際上更接近于地方黨委的參謀、咨詢和執行機構。

(四)“領導”政法單位

《政法條例》第十二條規定，政法委應當“支持和監督政法單位依法行使職權，檢查政法單位執行黨的路線方針政策、黨中央重大決策部署和國家法律法規的情況，指導和協調政法單位密切配合，完善與紀檢監察機關工作銜接和協作配合機制，推進嚴格執法、公正司法”。(19)《中國共產黨政法工作條例》，第8頁。

一般來說，政法委“領導”政法單位的常規工作，主要包括以下幾項：其一，負責政治建設、政治輪訓和政治督察等；其二，協管政法隊伍建設；其三，統籌、研究和推動政法改革；其四，執法監督；其五，研究協調政法單位之間、政法單位和有關部門、地方之間的“重大事項”“重大問題”。這也說明，在以地方黨委政府為核心的“條塊”關系上，政法單位既是“條線”上垂管，同時也必須在“塊塊”上向同級黨委負責。這是黨的全面領導的題中之義。

在《政法條例》第四章的規定中，大致可以將“重大問題”理解為政法改革、制度建設一類較為宏觀的重要事務。(20)于曉虹、楊惠：《黨政體制重構視閾下政法工作推進邏輯的再審視——基于〈中國共產黨政法工作條例〉的解讀》，《學術月刊》2019年第11期。同時，基層政法委還需支持和監督各政法單位依法行使職權，并在一些“重大問題”上與各政法單位進行協作。

具體而言，一是涉及當地經濟發展和社會穩定、影響重大的“非常規性糾紛”，(21)顧培東：《試論我國社會中的非常規性糾紛的解決機制》，《中國法學》2007年第3期。例如牽涉范圍較廣的群體性事件。從根本上說，站在地方黨委的立場上，這些“非常規性案件”與維護社會穩定、基層綜治深度關聯，事關地方“大局”。通常的做法是，政法委以某種“聯席會議”的形式，協調公、檢、法各政法單位，盡力在法律法規的界限內求得一致意見。在某些情勢下，還可能將重大矛盾糾紛引導至非訴訟渠道，通過“大調解”或綜合運用其他治理手段予以化解和平息。二是涉及全局性、政治性的掃黑除惡專項斗爭。2018年中共中央、國務院發布《關于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》，奠定了掃黑除惡專項斗爭的政治規格和基調，也將其與之前的打黑除惡工作區別開來。簡單地說，“掃黑除惡”被歸為特殊類型的“斗爭”，由黨中央直接“定義”。在實踐中，基層政法委下設臨時機構“掃黑辦”，實質性地參與案件的偵辦、起訴全過程。三是極少數涉法涉訴信訪案件。涉法涉訴信訪，通常緣于當事人認為原司法審判存在法律瑕疵。對此，地方黨委及其政法委通常會從中協調，推動法院審委會、檢察院檢委會或公安局的局務會，以一案一議的方式尋求解決。

歸根到底，政法委與政法單位的關系，本質上是政法委代表地方黨委“領導”各政法單位——雖然在《政法條例》中，將之表述為支持、監督、指導、協調等。政法委員會“委員會制”的制度構造，原本就是面向“領導”各政法單位的。某種意義上，政法委員會是地方黨委的“代表”；政法委機關負責政治輪訓、協管干部、推動政法改革一類具體且形式化的工作，因而接近于一個行政部門。

綜上所述，基層政法委及其機關的常規工作是相當繁雜的，并且基層綜治、維護社會穩定、領導政法單位等各項工作之間也存在一定的差異。

基層政法委的定位與制度邏輯

(一)“政法”之時代意涵

從根本上說，“政法”工作的內核是維護黨的政權?；鶎诱ㄎ闹贫葘嵺`覆蓋從保衛、鞏固政權到黨的執政基礎建設的各領域。第一，保衛和鞏固政權?；隈R克思主義法學的世界觀與方法論，“‘政法’強調的是體現國家意志的法律要為政治服務，法律是階級斗爭的工具”。(22)侯猛：《當代中國政法體制的形成及意義》，《法學研究》2016年第6期?！墩l例》第三條將之表述為：“政法工作是黨和國家工作的重要組成部分，是黨領導政法單位依法履行專政職能、管理職能、服務職能的重要方式和途徑?！?23)《中國共產黨政法工作條例》，第1頁。其中，專政職能正指向保衛和鞏固紅色政權。因此，“黨管政法”與“黨指揮槍”，分享同一套理論邏輯與實踐邏輯，都是為了保衛和鞏固政權，具有鮮明的政治性。

第二，夯實黨的執政基礎。政法工作特別是基層綜治，涉及基層黨建、維護社會治安、矛盾糾紛化解、民生保障、村民(居民)自治、德治建設等方方面面，致力于推進國家治理體系和治理能力現代化，建設平安中國?！盎鶎又卫淼谋举|，就在于通過基層場域，將對彌散的個人行為的規范、多樣化社會需求的回應以及復雜社會矛盾的解決，統攝到國家在基層的總體安排秩序之中?！?24)劉磊：《通過典型推動基層治理模式變遷》，《法學家》2019年第5期。應當認識到，基層政法工作直面黨的執政基礎建設，成為黨的執政權之根本保障。

第三，“領導”政法單位。在政法戰線，黨委政法委自始便是堅持黨的全面領導的重要組織構造。改革開放以后，經過數輪政法改革和司法改革，法、檢相繼實現省垂管。當下，基層政法委特別強調支持和監督政法單位依法行使職權，避免干預各政法單位的專業工作；但政法系統內部“小權分散”的格局，有可能妨礙公、檢、法、司之間的協同，尤其不利于地方黨委統籌“全局”。因此，政法委也需要指導和協調政法單位密切配合，進一步完善和創新政法委與各政法單位之間、各政法單位之間協同協作的體制機制。

中國共產黨在革命時期和新中國成立初期，政法工作毫不諱言“專政”，即一切工作圍繞保衛紅色政權。當下，基層政法工作的重心已轉向基層綜治和維護社會穩定，更傾向于面向常規性的政權建設；同時，刑事審判工作也轉由專業的司法機關來承擔。

(二)重新定位基層政法委

一如上述，“政法”的深刻意涵——黨的政權問題，始終未曾改變，但隨著時代的前行，基層政法工作的形態已經發生變化?！爸贫鹊陌l生、形成和確立都是在時間流逝中完成，在無數人的歷史活動中形成?！?25)蘇力：《制度是如何形成的》(增訂版)，北京大學出版社2007年版，第53頁。因此，制度是流變的，“舊瓶裝新酒”反而是常態。

在當下政法系統和政法工作的制度環境中，不宜簡單地將基層政法委視為地方黨委的咨詢參謀機構或組織協調部門。事實上，它已逐漸演變為政法“歸口管理”的一個綜合性的領導機關。其一，在官方表述中，政法委是黨委的職能部門。根據現有實踐，地方政法工作的最重要決策，其實并不主要在政法委員會，而是由地方黨委親自作出。其二，政法委及其機關實際上主要負責基層政法信息的收集、處理和形勢研判，由政法委書記視情形將“重大問題”向地方黨委匯報，并提出建議。因此，基層政法委的常規運作，更接近于一個黨政主管部門，同時也是地方黨委的參謀、咨詢機關。其三，相對于事務性的基層綜治、維護社會穩定工作，政法委又是一個實質領導部門，是各成員單位的實際上級。特別是在黨的十九大啟動深化黨和國家機構改革之后，這一格局基本得以確立。其四，當遇到群體性事件、重大突發應急事件、“非常規案件”等，政法委便成為地方黨委決策的執行機關，發揮著統籌、組織、協調、督辦等作用。其五，政法委也難免需要直接處理較為復雜的人民群眾內部矛盾，協調和處理一些各方解決不好或相互推諉的“難辦工作”。

綜合上面的分析，一方面，基層政法委決策權弱化，事務性行政工作越發繁重。另一方面，筆者認為，它實際上構成相對獨立的領導層級。也就是說，由于黨委領導下的政法工作已高度科層化，因而領導層級也隨之形成。這一點，從《政法條例》規定設立鄉鎮(街道)政法委員制度可見一斑。再一方面，當下的基層政法工作，主要以基層綜治和維護社會穩定為中心。因而，或可將基層政法委定義為黨的基層政權建設機關。

(三)基層政法委的核心制度功能

基于“全面依法治國”的國家戰略，以及主張堅持和加強基層政法委建設，在法律經驗研究的視野中，理論化地展開關于基層政法委這樣一個中國問題的中國敘事，依然可能“挖掘”其核心的制度功能，即便同樣是韋伯意義上的“理想類型”。在筆者看來，面對基層社會復雜多變的治理問題，政法委制度既是一個篩選、區分“政治問題”與“法律問題”，進而分類治理的制度設計；同時，也是一個圍繞黨的政權建設而發生的“法律問題政治化”與“政治問題法律化”的辯證轉化機制。這不僅是經驗呈現，也是理論提煉。其一，對于基層政法委的經驗描述與概括，旨在勾勒出其總體樣貌，具有“發現”事物本來面目的理論意圖；其二，有意識地忽略經驗事實的外圍與細節，聚焦中心，則更多是為了闡釋政法委制度的時代意涵；其三，站在“全面推進依法治國”的戰略高度，對基層政法委的制度實踐作如此闡釋，則意味著為“政”與“法”確立相對清晰的界限，以及構造相互轉化的制度基礎與運作機制，從而更好地支持和監督各政法單位依法獨立行使職權，恪守法治底線。如此，強調堅持和加強黨對政法工作的絕對領導，便不僅僅是黨內法規《政法條例》中的規范性原則和規則，而且也具有重大的、實體性的制度功能意義，即政法委制度是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，是各政法單位依法行使職權的重要前提和保障。(26)本文無意比附法律系統理論，但必須承認盧曼將法律子系統視為封閉運作的自創生系統，以及系統對外部環境保持認知開放等重要論斷，極具啟發性。關于法律與政治的關系，盧曼認為兩者分屬不同的功能子系統，承擔著不同的功能。法律系統的功能在于形成普遍性的規范性期待，而政治系統的功能在于形成與貫徹有集體約束力的決定。See Niklas Luhmann, Law as a Social System, trans. Klaus A. Ziegert, Oxford: Oxford University Press, 2004.

在當代世俗文明世界，法治/法制被視為限制公權力濫用、保障基本權利和協調社會利益的基石性制度框架。但這并不意味著，所有問題都能經由法律(司法)程序得以妥善解決。不設限的“政治問題法律化”必然泥沙俱下，不但不能帶來法治的美好圖景，相反可能產生政治力量或社會力量的對立與分裂，撕扯整個社會。即便如托克維爾所推崇的美國——凡事訴諸司法，(27)[法]托克維爾：《論美國的民主》(上卷)，董果良譯，商務印書館1988年版，第109頁。也遠非法律萬能。相反，“政治問題(political question)不屬于司法審查的范圍”。(28)吳庚：《政法理論與法學方法》，中國人民大學出版社2007年版，第359頁。

事實上，全球范圍內的法治國家皆有類似定義、區分、轉化“政治問題”與“法律問題”的政治規則以及制度設計。正如西諺所言，“上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒”。然而，“政”與“法”從來就是高度交織的，甚至彼此還相當“曖昧”?！罢蜗到y對法律系統也顯示出一種‘欲拒還迎’的兩難態度：既希望法律提供功能服務于合法化支持，但又出于自身的既得利益又不愿意受法律系統的結構性約束?！?29)伍德志：《欲拒還迎：政治與法律關系的社會系統論分析》，《法律科學》2012年第2期。換句話說，政治權力往往會保留介入法律系統，進而重新劃定界域的彈性可能與制度通道。當然，由于世界各國的國家形態、政治體制與政黨制度之差異，政治系統與法律系統的互動關系及其各自的運作規則亦存在殊別。

我國政法傳統和政法體制的特殊性，源于歷史形成的中國共產黨對中國社會的“政治整合”，源于新中國“黨建國家”的特殊生成路徑。(30)林尚立：《人民共和與統一戰線：中國共產黨建設國家的政治方略》，《經濟社會體制比較》2011年第4期。這里無須追根溯源。簡單地說，在基層社會，黨的執政權和政權建設是所有“政治問題”的核心。更重要的是，基層黨組織扎根基層社會，我們黨始終保持同人民生死相依、休戚與共的血肉聯系。因而，事關黨的執政權的基層政法工作，呈現為基層綜治、維護社會穩定、各政法單位專業工作等復雜形態；進而，“政治”與“非政治”的界限，不僅難以清晰劃定，而且也可能隨著“時勢”變遷而相互轉化。這既是歷史塑造的，亦極具現實性。比方說，近年來，基層社會出現的規模不等的各類群體性事件——主要類型包括違章建筑、環境污染、環保鄰避、醫患矛盾、民間融資糾紛等，既是“法律問題”，理應訴諸司法訴訟；同時，往往又不是單純的“法律問題”，很多時候被地方黨委政府視作“非常規案件”或重大突發應急事件，歸為“政治問題”。面對基層社會的各類矛盾糾紛和沖突，中國共產黨始終堅持“以人民為中心”，堅持法治為了人民，依靠人民，因而“講政治”成為根本遵循，政治敘事與法律敘事深度交織。當然，通過各級黨委、基層黨組織做工作，“政治問題”也可能最終轉化為“法律問題”，再進入司法渠道，依法裁判、定紛止爭。

在上述情境中，自然需要對于“政治問題”與“法律問題”進行必要的界分與判定，并依情勢促成兩者的相互轉化，亦即需要一種制度設計，實現相關制度功能。沿著這個邏輯線索，在中國特色社會主義法治的語境中，“黨管政法”應當也完全可以理解為，“政法口”事關維護黨的執政權和基層政權建設的重要“政治問題”(通常的說法即服從“大局”)，首先由地方黨委及其政法委研究和決策；司法機關、基層政府依慣例、程序提出相關法律建議或解決方案等，并最終根據地方黨委及其政法委的政治決策處理和化解問題。

進一步說，“政”與“法”的深度交織及其動態轉化，意味著現實中難以依據刻板的教條對兩者進行精準切割，而且各地經濟文化發展不平衡以及社會轉型期高速變遷的現實也不允許做這樣的切割。因而，必須實事求是，具體問題具體分析。據此，基層政法委的核心功能可以設定為，在基層綜治、維護社會穩定和“領導”政法單位的主體工作中，直面基層社會的群體性事件、重大突發應急事件、“非常規案件”和大量人民群眾內部矛盾糾紛等，對其中的“政治問題”與“法律問題”進行篩選、區分和轉化，進而適時地分而治之。有必要重申，政法委是同級黨委的職能部門。只有在地方黨委的堅強領導下，政法委的制度功能才可能實現。

對于中國法治建設，通過基層政法委篩選、區分和轉化“政治問題”，才能將居于主體部分的“法律問題”妥善交到各政法單位手中，將常規社會治理事務分流至相關政府部門和基層組織。據此，各政法單位依法獨立行使職權，以及推動法律工作的專業化、職業化，才能助力形成良好的、穩定的外部環境。一言以蔽之，這是一個極具中國特色的、本土化的解決方案。

本文并非追求關于“黨管政法”的整全式(integrated version)結論，而是基于基層政法委的現有實踐，尋求一種“圖景式”的理解?！皥D景”不是機械地臨摹或簡單地映照，而是展現事物的內在特質(stylized facts)與外在關系。筆者以為，黨領導全面依法治國、黨的基層政權建設和當下基層社會的客觀現實，從根本上規定了基層政法委如何履職盡責，扮演什么樣的角色，以及發揮怎樣的制度功能。歸根到底，制度的形成與流變，不會主動迎合我們的審美偏好，而是順應“時勢”的結果。