碳捕集與封存技術實施中環境侵權的法律救濟研究

趙鑫鑫

內容提要 “雙碳”目標的提出和落實推動了碳捕集與封存技術的迅速發展，但技術實施中不容忽視的環境風險需要明確有效的法律救濟機制。在降低和減少該技術的負面效應，平衡公共利益與私人利益方面，美國的妨害訴訟理論以及氣候變化訴訟中采用司法審查的做法具有借鑒意義。為在該項技術大規模示范與產業化集群建設中爭取最大減排效益，同時充分保障公民的合法權益，我國應當著眼于提高法律救濟的實效，將該項技術納入實現“雙碳”目標的整體治理框架中，通過司法路徑和行政路徑，在更為宏觀的層面完善和優化環境侵權的法律救濟機制。

2020年9月，習近平在第七十五屆聯合國大會上提出了“雙碳”目標愿景。這不僅是我國積極參與和引領全球氣候治理，構建人類命運共同體的莊嚴承諾，也是貫徹新發展理念，著力解決資源環境約束問題，實現中華民族永續發展的重大戰略決策。實現“雙碳”目標，是一場廣泛而深刻的經濟社會的系統性變革，對國家治理體系和治理能力現代化提出了新要求?！笆奈濉睍r期，我國“雙碳”目標的落實，對環保技術的研發應用提出了更加迫切的需求。而建立綠色低碳循環發展體系、實現氣候減緩的目標，則有賴于碳捕集與封存(carbon capture and storage, CCS)、可再生能源、核能、終端燃料轉換等先進環保技術的運用與推廣。碳捕集與封存技術，是國際能源署認為可以最低成本降低化石燃料電廠碳排放的關鍵技術方案，與其他減排技術相比，具有減排潛力巨大、與化石能源系統結合良好、能有效配合新能源與可再生能源體系的發展等獨特優勢。目前，該項技術已在世界許多國家付諸實施，截至2020年12月，全球共有65個碳捕集與封存技術應用的商業設施(其中中國6個)。①我國碳捕集與封存技術發展迅速，2021年2月，國務院發布《關于建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》，提出要推動能源體系綠色低碳轉型，開展CO2捕集、利用和封存試驗示范。目前，該項技術已在19個省份付諸實施。然而，這些核心環保技術的大規模應用，都存在一定的安全風險，②就碳捕集與封存技術而言，在其運行和實施的各個階段，壓縮設備、運輸管道、注入和封存地點等都有可能發生CO2和相關化學品的泄漏問題，給周邊居民的健康及當地生態環境造成不利影響。如果在海洋進行封存，還可能給海洋生態環境帶來不利影響。

有關碳捕集與封存技術實施中的環境侵權問題，主要是指在運用和實施該項技術的過程中由于污染環境、破壞生態，被侵權人的人身和財產權利受損以及環境和生態遭到損害而產生的法律救濟問題。由于侵權責任主體、損害后果、致損因果關系的不確定性，以及訴訟過程中對涉及的各類前沿專業問題的解釋與證明，增大了這一技術應用在發生侵權時進行司法救濟的難度。對碳捕集與封存技術的應用進行法律規制，完善救濟制度，就是為了最大限度地避免技術實施帶來的環境風險和負面效應，平衡各方利益，為該項技術及其他前沿環保技術的發展提供保障。從該項技術發展的成熟程度和市場化程度來說，美國無疑處于世界領先地位。其處理環境侵權的妨害訴訟中適用的利益衡量原則、司法救濟的方式以及對氣候變化訴訟的處理方式，對于我國處理相關侵權糾紛亦具有重要的借鑒意義。本文擬以美國環境侵權的法律救濟為切入點，對我國實施碳捕集與封存技術造成環境侵權的法律救濟問題予以探討。

美國環境侵權的法律救濟選擇

1.妨害理論的適用與利益衡量原則

在司法裁判中，妨害理論是美國法官處理環境侵權案件的主要法理依據。有相當一部分美國環境法學者認為“美國現代環境法最深的根源在于妨害原則”，而“妨害理論及判例法是現代環境與能源法的普通法基礎”。③妨害損害賠償之訴起源于中世紀英國，隨著普通法的發展及衡平法與普通法的融合，由妨害引起的損害賠償訴訟被區分為私人妨害訴訟和公共妨害訴訟。私人妨害訴訟主要涉及對土地私人利益的侵擾，比如噪音、氣味、震動等不可量物帶來的侵擾，旨在保護權利人對土地的使用和用益利益。如果這種侵擾存在過錯，或者是一項異常危險的活動而應當適用嚴格責任,損害的嚴重程度遠大于行為者行為的效益，或者行為所帶來的損害須付出巨大的經濟利益方能補償，那么這種侵擾就是不合理的，屬于一種妨害行為，受害人或受害人代表可以提起損害賠償或侵害禁止之訴，借以排除這種侵擾，維護自身的環境權益。而公共妨害訴訟則主要涉及公眾的共同權益或社會的普遍利益。④根據美國《侵權法重述第二版》第821B條的規定，公共妨害是對一般大眾公共權利的無理干擾。判斷是否構成公共妨害，主要是看該行為是否涉及對公眾健康、公共安全、社會安寧、社會舒適或公眾便利的重大干擾；或者該行為是否為法律、市政法令或行政法規所禁止；或者該行為是否具有持續性的特點，造成了永久性或長期的影響，并且行為人是否知道或有理由知道該行為對公眾權利造成重大影響。⑤如果符合這些條件，該行為就構成公共妨害。公共妨害之訴突破了傳統私人妨害訴訟中對不動產相互毗鄰的要求，妨害的形式除了包括直接污染和危險，亦可包括二次污染、復合污染以及間接危險。在公共環境權益的維護上，代表社會公眾的市政府或其他政府機關、受到特別損害的當事人、一般公眾的代表、公民訴訟中的公民，在符合法律規定的條件下，都具有公共妨害的起訴資格。

利益衡量原則是美國妨害訴訟中奉行的主要司法方法，該原則強調法官在處理兩種或多種利益沖突時，應運用實質判斷的方法，去判斷哪一種利益更應受到保護。認定被告的妨害行為是否成立，一個重要的判斷依據就是被告可否采取措施避免該行為的發生。如果采取相應措施對于被告來說并不產生較高的成本支出或存在較大困難，而被告沒有采取，則原告指控的妨害就是成立的；如果被告為避免妨害行為的發生需要付出較大代價或存在較大阻礙，那么被告的行為將不構成原告所指控的妨害。妨害行為認定后，法官還需綜合考量被訴妨害行為的效益、原告和他人遭受的損害以及其他相關事項，以決定被告是否要對原告所遭受的損害進行賠償以及原告是否有權訴請法院禁止對其造成妨害的行為?；诶婧饬吭瓌t，法官在進行判決時，不是直接通過法律規定得出結論，而是首先通過利益衡量得出結論，然后再從法律條文中尋找依據，以便使結論正當化或合理化。⑥例如，在1970年Boomer v. Atlantic Cement Co.案件中，被告在Albany附近經營一家大型水泥廠，鄰近的土地所有人提起了禁止令和損害賠償訴訟，指控水泥廠產生的塵土、煙霧和震動對他們的不動產造成了損害。法院盡管認定了妨害事實的存在及原告所受到的實質性損失，但仍然拒絕發出禁止令，理由是妨害產生的經濟后果與禁止令產生的經濟后果存在巨大差別。在法官看來，不僅要審慎對待原告受損害的程度及水泥廠對區域環境的影響，也要考量水泥廠帶來的經濟效益和水泥廠員工的生計。

從制定法的角度來看，無論美國聯邦還是各個州，對碳捕集與封存技術的專門規制都非常有限。諸如《安全碳存儲技術行動條例》《碳捕獲、運輸與封存指南2022》等，主要是聯邦層面以標準的形式提出的技術要求。而在侵權糾紛的處理上，僅有少量與CO2封存有關的免責條款，旨在鼓勵該項技術的實施。比如，美國眾議院2006年就曾考慮通過一項法案，授權一個專門基金用于未來發電項目，以顯示包括碳捕集與封存技術在內的先進清潔煤炭能源技術在發電領域進行商業應用的可行性。該項法案中一個備受質疑的條款就是允許相關財團及其成員公司在無過錯條件下可以對封存物質泄漏導致的損失免責。如果存在重大過失和非故意不當行為，承擔民事責任的賠償額也限制在5億美元以內。⑦一些地方為獲得項目投資和拉動經濟發展，也通過免責條款的制定開展“逐底競爭”，如伊利諾伊州和得克薩斯州相繼規定，除非CO2泄漏是由于運營者違反了關于碳捕獲和封存氣體存儲的州法律或聯邦法律，否則將不會承擔賠償責任。由于州和聯邦層面的法律規制非常有限，使得碳捕集與封存技術項目的運營者獲得了非常寬松的免責條件。

在此情況下，妨害理論及利益衡量原則在環境侵權領域的適用，成為權衡碳捕集與封存技術的潛在環境風險和社會效用，給予被侵權人及時有效救濟的重要途徑。在碳捕集與封存技術的實施過程中，由于CO2的轉移及泄漏對周邊生態環境及居民健康所造成的損害，亦可以構成美國普通法中的私人妨害或公共妨害。當事人可以通過判決獲得賠償，且CO2封存行動也可能被禁止。雖然CO2短期內大量泄漏導致的損害后果及其因果關系的證明難度較大，但根據妨害理論，雙方舉證的焦點集中在“侵犯行為”的“合理性”上，損害后果及因果關系并不需要精準證明。根據美國《侵權法重述第二版》第826、第827及第828條的規定，對“合理性”的認定包括社會價值、適用性、可預防和避免的措施以及成本等多項考量因素，這就留給法官相當大的裁量空間。另外，在妨害之訴中，“即使被告的行為是合理的，但是故意干擾原告對財產的使用行為卻可能是不合理的”。⑧也就是說，即使CO2的封存項目獲得了聯邦和州法律的許可，項目方也可能由于損害的發生而承擔以禁令或金錢的方式對原告的救濟。由此，在碳捕集與封存技術應用項目具有合法許可的前提下，對CO2長期儲存負有責任的當事人依然可能會因為私人妨害之訴或公共妨害之訴，對于修復費用、私人或公共財產價值的減損、利潤損失、人身傷害以及其他由于CO2泄漏所導致的人體健康損害和環境損害承擔賠償責任。

除損害賠償外，在具體的救濟方式上，法院會謹慎地平衡碳捕集與封存技術項目的重要作用和原告所遭受的損失，并在判決中更多考慮在項目運營方對損害進行賠償的前提下，允許CO2的繼續封存。美國工業革命時期，推廣新技術的工廠往往因為妨害私人和公眾的利益而成為污染訴訟案件中的被告，由妨害引起的損害賠償大多得到了法官的支持。但是，隨著技術的發展與其社會效益的顯現，法官的立場也有所轉變,并非總是支持原告有關妨害成立的訴求。即使缺乏處理新技術應用侵權的先例，法官對于新技術的應用和推廣也會采取審慎的態度。Boomer v. Atlantic Cement Co.案件及League v. Journeay案件裁判的結果表明，法官已不再像最初那樣，將具有環境污染活動的工廠直接驅逐到城鎮郊區或禁止其生產經營，而是開始考量經濟社會成本等其他因素，追求維護產業活動、經濟發展與居民生活安寧、生命健康乃至舒適環境之間的平衡。

2.氣候變化訴訟的救濟路徑與司法審查

隨著氣候變化問題的突顯，氣候變化訴訟也成為碳捕集與封存技術實施中環境侵權的司法救濟路徑之一。作為國際性的司法現象，氣候變化訴訟既包括與氣候變化的成因與影響有直接關系的訴訟，也包括以氣候變化為動因或對減緩和應對氣候變化具有明顯影響的訴訟。⑨美國薩賓中心氣候變化訴訟數據庫的資料顯示，美國與氣候變化相關的訴訟涵蓋了憲法訴訟、聯邦和州的制定法訴訟及普通法訴訟，其數量遠超其他國家。

在美國，基于相關制定法的規定，因行政機關的行政行為而受到負面影響或者傷害的任何人，均有權對該行政行為提請司法審查,指控行政機關或其官員、雇員在法定職責或職權上存在不當作為或不作為,尋求損害賠償以外的司法救濟。根據《清潔空氣法》第307條(b)款的規定，針對美國國家環保局(EPA)頒布的國家空氣質量一類和二類標準、污染物排放標準、新污染源排放標準，以及其他適用于全國的控制或禁止性的規則與規定等，都可以在哥倫比亞特區上訴法院申請司法審查；對于EPA批準或頒布的各州的實施方案(SIP)，或者在特定區域內適用的政策措施、規定等，可以向聯邦地區巡回上訴法院申請司法審查。⑩2007年，美國聯邦最高法院就以《清潔空氣法》為依據，在Massachusetts,et al. v. Environmental Protection Agency案件判決中認定馬薩諸塞州因全球變暖產生了土地消失等損失，有權要求EPA承擔作為義務，而EPA也訂立了新標準，規范新出廠汽車的CO2排放量。

對于此案的判決，雖然當時9位聯邦最高法官中有4位持不同意見，但該案依然具有里程碑意義。多數法官認為，CO2應納入《清潔空氣法》中的“空氣污染物”范疇，根據法律規定，EPA有責任控制該類氣體的排放，直至其制定出CO2不會造成全球變暖的判斷標準為止。一方面，這一裁判結果對美國的氣候變化政策帶來了積極影響，對于激勵企業進行技術創新,提升能源使用效率，起到了推動作用,也促進了碳捕集與封存等應對氣候變化環保技術的發展與實施；另一方面，由于《清潔空氣法》在氣候變化訴訟中優先于普通法的適用，妨害理論及利益衡量原則在氣候變化訴訟領域的作用受到了限制。在司法審查中，可以申請司法審查的行為主要是指具有行政效力的行政行為，包括制定各種標準和規則的抽象行政行為以及做出行政決定或行政命令的具體行政行為。法院可以認定行政行為違法、禁止不合法地不履行行政行為或不合理地怠于履行行政行為，但救濟的方式卻并不包含損害賠償。由此，對因碳捕集與封存技術實施造成的CO2泄露等環境侵權，即使可以選擇氣候變化訴訟的司法救濟途徑，也很難獲得經濟上的補償。

事實上，根據美國薩賓中心統計的氣候變化訴訟相關數據，在迄今為止的1722起氣候變化訴訟中，僅有28起屬于普通法訴訟，其余均是申請行政司法審查。這種狀況主要是緣于氣候變化訴訟的特殊性。在1992年的Lujan v.Defenders of Wildlife案件中，美國聯邦法院就對氣候變化公共妨害訴訟表達了非常謹慎的態度。法院認為，若原告堅持提起公共妨害之訴，需要能夠說明確實是由被告對其造成了損害，且該損害必須可公正地追溯到被告的侵擾行動，而不是某個第三方在法院判決之前獨立行動的結果。但是，在有關氣候變化的問題上，由于每個人在其生活中都會排放一定的溫室氣體，任何特定被告都僅會在一定程度上造成全球變暖，很難與損害之間建立具體的因果關系。而且，原告還必須證明該損害是“實際的”或“即將發生的”，而不是“推測的”或“假設的”。由于生態系統的復雜性和關聯性，時至今日，氣候變化的確切影響也不能被全部預測。要證明氣候變化帶來的損害是“實際的”和“即將發生的”，絕非易事。另外，氣候變化問題牽連甚廣，如燃油消耗不僅涉及國家的能源結構和不同行業的利益格局，甚至會影響政黨的政治競爭力，具有一定的政治敏感性，法院認為這些問題并不適合通過司法裁判來解決。在2005年的Connecticut v. American Electric Power Company, Inc.案件中，聯邦法院即以該案件涉及太多國家及國際政策為由，認為本案屬于不可裁判性質的案件，駁回了原告的訴訟請求。2021年，在City of New York v. BP p.l.c.案件的判決中，美國聯邦第二巡回法院依據這一先例，認為氣候變化問題屬于全球性問題，需要全球參與，制定國家標準需要謹慎平衡能源生產、經濟增長、外交政策和國家安全等諸多方面，依據《清潔空氣法》可以進行司法審查，但不宜依據妨害理論等普通法進行判決，據此駁回了紐約市就氣候變化相關損害向化石燃料公司提起的賠償請求。

我國環境侵權的司法救濟路徑

實現“雙碳”目標，碳捕集與封存技術具有不可替代的重要作用。2014年聯合國政府間氣候變化專門委員會第五次評估報告就曾指出，如果沒有碳捕集、利用與封存，絕大多數技術手段都不能實現減排目標。為保障該項技術的實施推廣和健康運行，不僅要建構完善的規范體系，而且要為該項技術實施中發生的侵權事件建立完備的法律救濟機制，這也是法治應對“雙碳”的題中應有之義。鑒于當前法律與制度供給不足，不少學者希望借鑒美國等發達國家的經驗，通過能動的環境司法，完善環境侵權的法律救濟。在筆者看來，應對氣候變化需要對生態、經濟、社會等子系統及其關聯要素進行系統性、全局性、整體性的制度安排，碳捕獲和封存技術只是其中的一項技術性手段，因此，思考碳捕獲和封存技術實施中環境侵權的法律救濟問題，不能局限于該項技術的若干運行環節，應當著眼于提高法律救濟的實效，將其納入實現“雙碳”目標的整體治理框架中，在更為宏觀的層面尋求應對方案。

1.完善相關立法，強化規范指引。通過司法的救濟屬于事后救濟。中國是成文法國家，司法審判高度依賴法律規范的指引，法官自由裁量的能動性是受到嚴格限制的?！半p碳”目標涵蓋政策引領、技術創新、產業布局調整、能源結構優化、生產生活方式轉變等諸多領域，涉及面廣泛，參與主體多元，利益關系復雜。且不同階段的“雙碳”行動又有不同的工作重點和任務要求，必須根據不同階段的行動方案，綜合考量多方利益，處理好發展與減排、整體與局部、短期與中長期之間的關系。相對而言，對于實現“雙碳”目標，我國的法治回應則顯得滯后，明顯存在法律與制度供給不足的問題?！董h境保護法》作為環境法律體系的基本法，其立法目的并未聚焦“雙碳”目標。其他如《大氣污染防治法》《節約能源法》《循環經濟促進法》《清潔生產促進法》《環境影響評價法》等等，也未針對“雙碳”目標做出具有針對性的制度安排和規范指引，規制碳捕集與封存等環保技術的專門性立法更是付之闕如。在缺乏明晰的規范指引和利益衡量基準的情況下，希望法官充分發揮能動作用，靈活運用法律方法，去平衡復雜的利益關系，為涉碳案件訴訟規則的創新提供有益經驗，甚至為“雙碳”行動開拓具有實踐操作性的法律制度空間，顯然過于理想化。事實上，在環境侵權案件的審判實踐中，一直存在利益衡量缺位、利益衡量不當與利益衡量瑕疵的問題。環境能動司法只能是規范缺位情況下的權宜性舉措。適應“雙碳”行動，必須對我國環境法律體系進行深度整合，完善相關立法，強化規范指引。一方面，要做好與《聯合國氣候變化框架公約》《巴黎協定》等國際條約在基本原則、法律責任承擔以及治理機制等方面的銜接與協調；另一方面，要將“雙碳”目標融入國內環境法律體系中去，明確相關主體在實現“雙碳”目標過程中所應擔負的法律義務，以及哪些主體能夠就實現“雙碳”目標的相關行為提起訴訟。同時，對于碳捕集與封存技術等先進環保技術，應采取基本法與專項法規互補的方式，制定專門的規制框架，使其在法治軌道上實施和運行。

2.建構新的利益平衡機制。在現代社會，科技的迅猛發展使得人類對生態環境的干預和利用達到了前所未有的廣度和深度，也由此帶來越來越多環境領域的人為風險。環境侵權是一種復雜的、新型的侵權行為，兼具對公共利益和個人利益的雙重侵害。對于環境侵權，我國目前的法律救濟模式主要是侵權法的救濟模式，這種模式以民法的“個人”為本位，以填補“個人”損害為主旨，按照“誰造成損害誰承擔責任”的因果關系法則認定引起環境侵害的責任主體，通過一對一的方式進行環境侵害責任的分配。其結果是，要么適用無過錯責任，由環境侵害的致害人承擔賠償責任，使致害人承擔不成比例的賠償負擔；要么適用過錯責任來轉移環境侵害造成的損害，這又會因為因果關系證明等訴訟技術原因導致受害人難以通過侵權法獲得及時充分的救濟。如果損害過于巨大，責任人沒有足夠財力賠償損失，受害人仍無法獲得充分救濟。在實現“雙碳”目標的時代語境下，侵權法救濟模式已難以適應時代要求。一是以環境侵害責任人的認定為前提，在責任人缺位或無法確定、不復存在或沒有賠償能力等情形下，損害的分擔問題便難以解決。二是侵權法救濟旨在“填補”個人損害，必須證明損害的實際存在且與致害人行為之間存在因果關系。由于生態破壞所產生的不確定性使得侵權行為欠缺可歸責性，因而侵權法的救濟主要是面向環境污染，對于生態的破壞難以提供救濟。而生態環境是一個整體，對生態環境的損害實際上就是對環境公共利益的損害，因而侵權法的救濟無法面向環境公益，維護環境資源的多元價值。而且，強調環境侵害的實際存在，也使得我國當下環境侵權的救濟體系都是針對損害發生后的救濟，缺乏因應氣候變化的預防性救濟的功能。實現“雙碳”目標，應超越既有的法律救濟模式，在法律規制上，要將破壞生態的行為納入調整范疇，實現環境污染與生態破壞的雙重規制。將個人利益與公共利益、經濟利益與環境利益結合起來，形成新的利益平衡機制。將事后的損害彌補與事前的損害預防統一起來，建構完整全面的環境侵權救濟體系。為此，在法律救濟機制之外，還要大力發展諸如環境責任保險制度、環境侵權公共救濟基金制度等社會化救濟機制。

3.優化、完善訴訟機制。從訴訟形式上看，我國從救濟環境私益和環境公益出發，陸續發展出了環境私益訴訟、環境公益訴訟與生態環境損害賠償訴訟三種類型。雖然為環境侵權救濟提供了更多的路徑，但由于公益訴訟和生態環境損害賠償訴訟均是通過邊試邊行的方式先后確立起來的，缺乏整體考量，不僅本身一些環節有待完善，在實踐中還存在彼此銜接不暢的問題。與此同時，現代環境侵權具有規模大、涉及面廣、受害人數多，且不易確定等特點。一方面，由于人數難以確定，推選代表人進行訴訟很難兼顧未登記的受害人；另一方面，由于環境侵權對不同受害者造成的損害不盡相同，損害后果與侵權行為之間因果關系的認定也將面臨諸多困難。加之受害人的實際獲賠效果完全取決于致害人的賠償能力，如果致害人在訴訟進行過程中即已破產，受害人即使勝訴，也無法獲得充分賠償，救濟效果大為減損。尤其值得重視的是，當代環境法遵循“預防優先”的原則，對于不可逆或無法挽回的環境損害威脅，致力于構建預防性救濟體系。如美國的氣候變化訴訟即屬于事前預防性的環境公益訴訟，它針對的是未來可能發生或潛在具有的環境風險，只要生態環境風險的發生具有高度可能性或客觀性即可提起訴訟，并不需要造成實質性的生態環境損害后果。我國開展了大氣污染公益訴訟，但《環境保護法》等法律規范中并未將溫室氣體界定為污染物，司法解釋也未對“重大風險”這個判斷標準做出釋明。更重要的是，目前我國抽象行政行為仍處于不可訴的狀態。這不僅使我國的大氣污染公益訴訟在應對氣候變化上失去了預防性救濟的作用，也失去了借助公益訴訟監督與約束政府履行環保義務的作用。由此，必須按照落實“雙碳”目標的要求修改和完善訴訟規則，構建契合“雙碳”目標的訴訟機制。

4.推進環境司法的專業化。環保技術一直以來都是環境科學、生態學、物理、化學、生物學、材料學、地質學、水文學等多學科技術在污染物治理和環境修復中的集成式、創新式應用。環境司法的專門化是我國司法體系應對生態環境問題的特殊性所做出的一種必要的制度回應。理論上看，環境司法的專門化應當包括審判機構、審判機制、審判程序、審判理論和審判團隊的專門化。雖然目前許多法院成立了專門化的審判機構——資源環境審判庭，有了專業化的審判團隊，但適應“雙碳”目標的司法范式還遠未形成。環境訴訟需要較強的法律與技術背景，無論是環境污染案件還是資源生態破壞案件，事實的認定、證據的采納、對案件復雜性與特殊性的把握、救濟方案的選擇，均不同程度涉及環境科學方面的專業問題。短期內寄望法官深入掌握這些專業知識無疑是不現實的。在加強審判人員專業化培訓的同時，還應著力解決三個方面的問題。首先要克服司法的地方化傾向，增強法官裁判的獨立性。生態環境案件的產生，與地方保護主義密不可分。在一定程度上，地方政府就是生態環境問題的主要制造者。法官缺乏獨立性，甚至與地方政府站在同一立場，就無法作出公正的裁判。其次，司法管轄區劃與行政區劃同一，公益訴訟難免受到地方政府影響。要考慮生態環境系統的整體性與行政區劃存在的矛盾，從長遠看應建立跨行政區域的環保法院，在中級人民法院之上根據區域屬性設立大區環保法院。再次，要解決審判中“專業知識需求”的問題，建立環境案件專家陪審員信息庫，按照專家陪審員從事的專業領域進行分類，根據案件性質確定專家陪審員。對于專家陪審員的意見，如無相反理由，合議庭應當采納。合議庭成員如存在不同意見，專家陪審員的意見應按多數決原則予以處理。建立專家證言和鑒定意見的甄別取舍規則。也可以參照知識產權案件審理中的技術調查官制度，設立環保技術調查官，輔助法官理解案件的技術背景，協助提煉案件技術爭議焦點，參與庭審的技術事實調查，為案件評議提供建議。

5.建立自己的利益衡平方法。雖然在我國并沒有美國那種妨害訴訟的司法救濟方式，但在環境侵權的私益訴訟、公益訴訟以及生態環境損害賠償訴訟的舉證責任分配、因果關系認定和責任承擔方式上，均能夠體現出利益衡量的原則。從利益衡量方法來看，筆者認為相鄰關系處理中的“容忍限度規則”將有較大的適用空間。所謂“容忍限度”，是指損害的發生如果已超越社會生活中一般人所能忍受的限度，則不論加害人在主觀上是否具有預見可能性，也不論加害人能否防止損害的發生，更不論加害人是否遵守了國家的限制標準，均可直接認定為過失成立，并令加害人承擔損害賠償責任。根據該規則，相鄰不動產權利人亦應忍受不超出他們相互容忍限度的通常的相鄰侵擾，不得禁止不可量物的“合理”侵擾。對于碳捕集與封存等環保新技術應用中的環境侵權，法官即可運用這一規則，不僅在生態利益和經濟利益之間進行權衡，而且在環保技術實施所帶來的社會公益和個體的私益之間進行考量，在不阻礙新技術未來發展的前提下實現對被侵權人的有效救濟。當然，運用這一規則，法官勢必會受到自身對該技術的了解程度以及主觀偏好的影響，不加規約，環境司法很容易滑向法律適用的相對主義甚至規則虛無主義，難逃司法裁量主觀恣意的窠臼。因此，要設置科學合理的建設、運營、監管、終止的標準體系，精細劃分不同標準適用的具體情形，以標準作為認定損害賠償責任的客觀依據和重要參照，清晰識別該技術實施的“利”與“害”的內涵，在此基礎上綜合考量應對氣候變化的社會公益及公民個人身心健康和安寧生活的需求，確定給予司法救濟的最終方式，實現法律效果和社會效果的有機統一。

“雙碳”目標下環境侵權的行政救濟路徑

環境侵害作為現代社會中的一種社會風險或必要代價，從根本上說是科技發展造成人對環境資源的不當利用所導致的。由于環境質量的維持與改善非僅憑個人努力所能實現，故需仰賴國家的積極作為，因此環境保護成為現代國家應盡的重要義務。這主要體現在，通過政府的環境保護行為，排除環境危害，預防環境風險，并對環境損害予以救濟，確保人民賴以生存的環境的品質。就國家環境保護義務的實現方式而言，較之立法和司法方式，行政方式更具基礎性的作用。當前，從實現“雙碳”目標的要求來看，行政機關不僅要改進和完善既有的環境侵權救濟方式，還要運用行政權力，引領和推進社會化救濟機制的形成和發展，建構環境侵權的國家救濟，形成多元的救濟體系，實現廣泛而全面的救濟功能。

1.強化日常監管和規制的作用。相對于立法機關和司法機關，行政機關在監管的日常性和主動性、執法覆蓋的領域、監管的效率以及所需的專業知識和經驗方面均具有明顯的優勢。行政機關通過環評制度、“三同時”制度等具體制度主動對企業的生產活動進行的全周期監管和規制，是對環境危害行為的一種事前防范?；诋敶h境法“預防優先”的原則，對于環境損害的事先預防較之事后彌補更有現實意義，其本身就是一種預防性的救濟形式。然而，由于地方政府同時肩負著發展經濟和保護環境的職責，加之受到政績考核、管理體制等因素的影響，當遇到環境保護與經濟發展兩難選擇時，環境保護義務的履行往往會不同程度地出現監管動力缺失乃至“政府失靈”的問題。在某種程度上可以說，正是政府的不當作為促成了環境侵害的發生。政府既是生態環境的保護者，又是環境問題的主要制造者。因此，強化政府監管的前提是必須嚴格規制政府影響環境的行為，嚴格監督政府遵守環境法律規定，有效履行環境保護職責。更需要重視的是，實現“雙碳”目標，涉及產業、能源、交通、建筑、技術等諸多領域的改革與諸多主體的規制，是對生態、經濟、社會等子系統及其關聯要素的整體性統攝。短時期內，行政執法人員的專業化水平、政府機構的專門化設置、單一領域分別監管的行政管理模式，都很難適應“雙碳”的治理要求，為此，需要秉持整體性、系統性的“協同治理”思路，探索各個涉碳領域行政執法的整體聯動。這對行政執法能力和行政執法體制都提出了更高的要求，有待進一步探索與改革。

2.規范環境侵害損害賠償糾紛的行政調處。這種調處是政府針對環境侵害事件當事人自力救濟不能、司法救濟不力的狀況而采取的救濟舉措，屬于“行政救濟”的范疇。由于環境侵害事件中往往受害人數量眾多且分散，加之環境侵害賠償糾紛具有相當的復雜性，由致害人與受害人直接協商談判，處于弱勢地位的受害群體很難獲得公正合理的損害救濟。通過司法救濟，同樣會遇到訴訟程序繁雜冗長的問題，且案件涉及復雜的科技知識，審判人員在取證、勘驗時可能遇到各種困難，甚至出現偏差，而受害人也遲遲得不到賠償。為平息“事端”，及時為受害人提供救濟，維護社會穩定，政府及其環保主管部門通常會根據當事人的申請或主動介入環境侵害賠償糾紛進行調處。在調處中，政府處于指揮者、協調者和監督者的地位，對環境侵害的損害情況進行調查取證，召集致害人與受害人或受害人代表就損害賠償責任及賠償金額問題進行談判磋商，擬定賠償協議，監督賠償協議的履行。這種行政主導的救濟模式具有簡捷高效的優勢，一定程度上解決了司法救濟“緩不濟急”和救濟成本畸高的問題，但也存在諸多突出的問題。一是我國法律中沒有環境侵害損害賠償糾紛行政處理的專門規定，行政調處的規范依據不足，具體的方式、程序在實際操作中也難以做到規范統一。二是政府介入糾紛調處，主要是基于“維穩”的需要，因此常常在侵權責任尚未厘清、責任人不明的情況下，便利用其掌握的公共資源，主動出資對受害人提供應急救助或補償，甚至以政府救助代替民事索賠，有違“損害者擔責”的原則。三是針對全部受害人制定的賠償方案在受害人之間缺乏充分磋商，以致救濟標準過于單一，難以根據受害人所受損害的大小給予相應賠償，部分受害人獲得的救濟可能不足以彌補實際損失。對此，應轉變以“維穩”的目的主導行政調處的做法，使調處回歸其本來的意義。行政調處應以當事人申請為前提，允許當事人自主選擇行政調處或司法裁判。必須保證賠償方案經過受害人的充分磋商，如協商不成，應允許受害人自由退出，選擇其他救濟方式。政府救助與民事索賠性質不同，政府不能以提供救助要求受害人承諾放棄民事索賠。

3.引導、推動社會化救濟機制的形成與發展。隨著風險社會的到來，科技發展引發的環境侵害危險激增，單純依靠侵權法的救濟模式難以有效紓解環境保護與經濟社會發展之間的矛盾，兼顧受害人的妥善救濟與企業的正常發展，維護經濟效益和生態效益的平衡。對于環境侵害的救濟必須秉持社會共同分擔的理念，進一步發展社會化的救濟機制，由社會共同分擔因經濟發展而不可避免的環境風險，實現對環境侵害的有效救濟。目前處于試點中的環境責任保險、環境侵權公共救濟基金等制度設計，就是社會化救濟的兩種基本方式。從我國的試點情況來看，基于現實國情，社會化救濟機制的形成與有效運行，高度依賴國家公權力的引領與推動。對于環境責任保險而言，目前首先應當堅持系統性與特殊性相協調的原則，制定相應的法律規范，解決規范缺失的問題。其次要基于“雙碳”目標，對于碳捕集與封存等環保新技術實施中可能發生的環境侵權，合理確定相應險種、保險模式、環境責任及承保責任范圍等。更為重要的是，由于環境責任保險市場中存在道德風險和逆向選擇問題，在嚴格企業環境責任、強化監管的同時，政府必須運用財政、稅收、金融等政策性工具，對環境責任保險的承保和參保予以強力推動，解決保險公司不愿承?；蚱髽I不愿參保的問題，否則環境責任保險很難進入良性發展的軌道。對于環境侵權救濟基金而言，首先要解決基金的來源渠道問題。雖然從理論上說，財政撥款、環境保護稅、環保福利彩票、社會捐助等皆可成為基金的來源，但在現階段，如果缺乏政府的強力推動，很難保證穩定的基金來源。其次是基金的組織形式問題。目前可以比照環保專項基金，由政府環保部門來管理，這種模式可以充分利用政府的公共資源，且便于監管，籌設難度相對較小。但此種模式審查流程冗繁，影響基金的使用效率，且難以規避權力尋租風險。從長遠看，應逐漸過渡到公益信托模式，由專業管理團隊對基金進行管理。國家公權力介入的程度和方式，同樣是社會化救濟機制能否健康運行的關鍵。

4.為突發性生態環境損害提供應急救濟。根據《環境保護法》第47條規定，各級人民政府及其有關部門和企事業單位，應當依照《突發事件應對法》的規定，做好突發環境事件的應急處置和事后恢復工作。從理論上說，環境侵害的發生畢竟是由市場主體污染環境或破壞生態的行為造成的，由政府承擔法律化的救濟義務，為環境侵害責任人“買單”，無疑是責任承擔主體的錯位。但生態環境的公共物品屬性決定了政府作為環境公益的代表者，應當承擔起維護環境公益的職責。而政府所具有的資源優勢與組織優勢，也決定了政府主導或參與環境應急行動，能夠有效彌補環境侵害責任人應急能力之不足，最大限度地提高環境應急效率。對于正在發生的生態環境損害，政府采取的緊急應對措施主要包括三個方面：減輕、消除生態環境損害，或阻止生態環境損害的繼續擴大；為受害人提供緊急救助；對已經出現的生態環境損害進行清理和修復，使生態環境恢復到受損之前的功能狀態。政府的環境應急救濟是一項重要的救濟機制，目前需要改進的問題，一是政府的環境應急職責應當明確區分為兩類。對于責任人明確的環境侵害事件，由政府組織、指揮、協調并監督環境侵害事件的責任人及其他相關應急主體，協同參與環境應急行動；對于責任人不確定或暫時難以確定的環境侵害事件，則由政府主導，運用公權力整合各種資源，采取相應的環境應急措施。二是要客觀判斷政府應急救濟的啟動時機問題?，F實中，環境侵害事件發生地的地方政府，因擔心追責，對環境侵害事件瞞報、遲報的現象并非鮮見，以致錯失應急救濟的最佳時機，不僅給受害人造成更大傷害，也給生態環境損害的修復造成更大困難。因此，如何客觀判斷應急救濟的啟動時機，是科學評估應急救濟的重要依據。三是完善以政府為主導、多元主體共同參與的環境應急體制。環境侵害的嚴重性、系統性和復雜性決定了對其有效應對需要動員社會各方主體的積極參與，充分發揮企業、非政府組織及有關專家的專業和技術特長，使之與政府形成互補優勢。四是要重視生態環境損害的清理與修復。環境應急不僅要保護人身和財產權益，更要保障環境公共利益，維護生態環境安全。目前地方政府應急救濟中關注的主要是環境侵害事件導致的直接經濟損失與賠償問題，目的在于盡快恢復生產、生活秩序，而對于生態環境損害的清理與修復，普遍不夠重視。由于法律對政府環境修復義務的規定過于原則，且缺乏相應的評估指標體系，所以政府開展生態環境修復往往只是針對個別環境要素進行修復，缺乏系統性。為此，應對政府環境修復的義務做出具體規定，同時結合不同地方環境要素的特殊性以及不同區域生態環境功能的差異性，因地制宜地構建與完善生態環境修復評估指標體系，為生態環境修復活動提供具體指引。

5.建構公共補償機制，為環境侵權提供“補充性”和“兜底性”的救濟功能?，F代社會的科技發展將人類對生態環境的利用推向了前所未有的廣度及深度，也使人類面臨著越來越多的不確定性風險,特別是生態環境領域的風險。對于環境侵害的風險，除侵權法救濟和社會化救濟外，還必須秉持“風險共擔”的理念，以公共補償機制作為環境侵權救濟體系的補充，形成多元化的救濟體系。公共補償機制實際上應當是環境侵害的國家救濟機制，旨在破解侵權法救濟與社會化救濟在環境侵害救濟中的“功能失靈”困境。在公共補償機制的建構中，政府應代表國家承擔起組織者和實施者的關鍵角色，對于無法通過侵權賠償及社會化救濟制度得以轉移與分擔的環境侵害予以救濟，對生態環境的損害進行修復，對受害人的損害予以救助或補償，發揮“補充性”和“兜底性”的救濟功能。環境侵害的國家救濟是現代國家應對環境風險挑戰的必然之舉，也是政府承擔環境治理責任的具體表現。

①楊建初、劉亞迪、劉玉莉：《碳達峰、碳中和知識解讀》，中信出版社，2021年，第233、240頁。

②中國長期低碳發展戰略與轉型路徑研究課題組、清華大學氣候變化與可持續發展研究院：《讀懂碳中和》，中信出版社，2021年，第168—169頁。

③Dinah Shelton, Alexandre Charles Kiss,JudicialHandbookonEnvironmentalLaw, Hertfordshire: Earth Print Press, 2004, p.125.

④王明遠：《美國妨害法在環境侵權救濟中的運用和發展》，《政法論壇》2003年第5期。

⑤小詹姆斯·A.亨德森、理查德·N.皮爾森、道格拉斯·A.凱薩、約翰·A.西里西艾諾：《美國侵權法：實體與程序》(第七版)，王竹等譯，北京大學出版社，2014年，第381—386頁。

⑥王彬輝、唐宇紅：《美國環境侵權民事司法中利益衡量的適用及對我國的啟示》，《環球法律評論》2009年第4期。

⑦Energy Research, Development, Demonstration, and Commercial Application Act of 2006, H.R.5656, 109th Cong. Reg. 3.

⑧W. Page Keeton et al.,ProsserandKeetonontheLawofTorts, 5th ed., St. Paul: West Publishing, 1984, p.629.

⑨趙悅：《氣候變化訴訟在中國的路徑探究——基于41個大氣污染公益訴訟案件的實證分析》，《山東大學學報(哲學社會科學版)》2019年第6期。

⑩張輝：《美國環境法研究》，中國民主法制出版社，2015年，第421—422頁。