新城鎮化背景下流動兒童義務教育入學困境與出路*

朱海濤

(徐州工程學院學報編輯部 江蘇 徐州 221000)

2001年“兩為主”(以流入地政府為主、以公辦學校為主)政策的實施使流動兒童因“戶籍”困擾的入學矛盾得以緩解。2014年以來，隨著《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》《國務院關于調整城市規模劃分標準的通知》《2019年新型城鎮化建設重點任務》等“新城鎮化”系列文件的相繼出臺，特別是相關文件中提出對不同類型城市①人口準入的分類“調控”，在不同程度上影響了流入地政府對流動兒童義務教育政策制定和執行的導向，流動兒童義務教育入學問題也隨之呈現出新的“癥候”。本文將以文獻研究切入，沿著從問題的表象(“癥候”)到問題本質的叩問，再到問題的解決方案這一邏輯思路依次展開，在新城鎮化背景下嘗試以教育綜合改革理念作為破解困局的新思路。

一、研究回溯：流動兒童義務教育入學問題研究綜述

目前國內關于流動兒童義務教育入學問題的研究主要集中在以下幾個方面。

(一)城市類型對流動兒童義務教育入學問題的影響研究

近年來，研究者開始關注不同類型城市中出現的流動兒童義務教育問題的差異性。例如有學者針對超大、特大城市，指出超大、特大城市農民工子女攜帶率低，大中小城市攜帶率高，教育洼地效應明顯[1]；當前特大城市流動兒童問題面臨困境主要是由教育政策與城鎮化政策、地方政府之間利益的沖突造成的[2]；流動人口總體分布表現為強烈的大城市偏好[3]；等等。研究者從城市發展視角，對流動兒童義務教育問題加以審視，分析困境形成的原因，并提出具體建議，但已有研究的城市類型多聚焦于超大、特大城市，近年來也有少數學術論文開始從對特大、超大城市的關注轉向對大城市(I、II型)的關注[4]。

(二)財政政策對流動兒童義務教育入學問題的影響研究

隨著中央財政撥付力度加大，地方政府財政投入相對減少，義務教育在教育財政撥付問題上存在“擠出效應”的現象[5-7]；義務教育財政制度經歷“以縣為主”和“新機制”兩次改革，教育財政政策不斷調整，義務教育生均財政撥付比例不斷上升，財政撥付的結構不斷優化[8]；基礎教育投入重心上移，地方政府事權與財權匹配逐步得到完善[9]；中央應進一步優化義務教育轉移支付結構[10]；就流動兒童義務教育經費而言，中央政府負擔比例偏低，政府負擔層級重心偏低，流動兒童義務教育經費“可攜帶”政策力度有待加強等[11]；“錢隨人走”②政策下的財政責任超過95%落在流入地政府，中央補助力度和指向性與“獎勵金”政策相比反而減弱，在某種程度上屬于一種“逆向補貼”[12]；“兩為主”政策施行以來，隨著政策的推進，研究者開始從國家財政政策視角關注財政政策對教育政策的影響，研究流動兒童義務教育入學困境問題，特別是地方政府事權與財權不匹配問題對流入地政府積極性的挫傷，以及對流動兒童義務教育入學問題的影響。

(三)關于流動兒童義務教育入學問題的城市個案研究

對于流動兒童義務教育問題的研究，以某一城市為個案的研究較少，即便研究提及某一城市，也多是在研究某一類型城市流動兒童義務教育中以某一城市作為案例，如2015年珠三角9個城市群隨遷子女就讀公辦學校占比不足50%[13]。研究者對流動兒童以城市、區域的個案研究，始終沒有間斷，但近年來關注城市多為東部沿海超大城市、特大城市，對大城市(I、II型)雖也有關注，但以此類城市作為個案研究的文章很少。

總之，近年來在新的城鎮化背景下，流動兒童入學問題的研究既涉及城市發展、教育財政問題，也涉及教育公平問題；流動兒童義務教育入學困境，表現出不同城市的差異性，與不同類型城市對流動人口的吸引力有關，也與國家城市發展政策密不可分。我國義務教育在取得巨大成就的同時，流動兒童義務教育入學問題在不同區域、不同類型城市之間的差異性，成為新的城鎮化背景下對不同類型城市的又一關注點[14]。從宏觀視角，國家新的城市發展政策對不同類型的城市發展規劃，影響流動兒童“兩為主”政策的落實；從微觀視角,財政政策作為調節教育政策的杠桿，在教育政策的推進過程中起到至關重要的作用，同樣也影響著地方政府對教育政策落實的態度及效果。在國家新的城鎮化政策背景下，其“困境”顯現出以城市分類為特征的差異性的新“癥候”。

二、表象分析：新城鎮化政策背景下流動兒童義務教育入學的新“癥候”

無論是改革開放初期，農村富余人口流入城市，因戶籍問題而引發流動兒童義務教育入學問題；還是2014年以后，以城市分類為特征的流動兒童義務教育入學問題的新“癥候”，都與我國城鎮化政策息息相關。由于流動人口向城市聚集，流動兒童義務教育入學問題主要集中在“超大”“特大”“大城市(I型、II型)”等城市中。流動兒童義務教育入學問題，表現在兩個層面：一是流入地政府的應對舉措，二是流動兒童義務教育入學的落實效果。政府的應對舉措，既有積極的一面，也不可避免存在消極的一面。新城鎮化政策背景下流動兒童入學問題新的“癥候”主要表現在：“隱性”限制流動兒童入學，表面上解決了城市流動兒童義務教育入學問題，卻帶來“留守兒童”問題；以“購買民辦學校服務”形式回應“兩為主”政策，在積極解決問題的同時，留有教育質量不穩定的隱患；“兩為主”政策的強制推進，雖然落實了流動兒童義務教育入學問題，但卻挫傷了流入地政府的積極性。

(一)“隱性”限制流動兒童入學，部分流動兒童成為“留守兒童”

2014年國家出臺的《關于調整城市規模劃分標準的通知》將我國城市劃分為五種類型，同年在《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》中，對城市發展作了新的規劃，限制“超大城市”的人口規模?！俺蟪鞘小奔娂妶绦袊揽恋牧鲃觾和x務教育入學政策，出現了“以教控人”“高筑入學門檻”的現象[15]。2019年6月，中共中央、國務院印發《關于深化教育教學改革 全面提高義務教育質量的意見》，要求推進義務教育學校免試就近入學全覆蓋。國家發展改革委關于印發《2019年新型城鎮化建設重點任務》的通知中提出：“超大特大城市要調整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規模、精簡積分項目……城市政府要探索采取差別化精準化落戶政策，積極推進建檔立卡農村貧困人口落戶?！盵16]雖然就政策文本的解讀而言，國家淡化了對“超大城市”“特大城市”人口的限制，但由于“超大城市”承載較大的人口壓力，“超大城市”政府在制定教育政策時，便提高了義務教育入學準入“門檻”，將流動兒童就近入學作為限制人口增長的手段，“隱性”限制流動兒童入學成為此類城市在新的城市發展政策下的新問題，直接后果便是部分流動兒童返鄉成為“留守兒童”。

“超大城市”是指城區常住人口1 000萬以上的城市，國家城市分類會根據數據的變化適時調整。2018年全國共有上海、北京、重慶、廣州、深圳這五個超大城市[17]。以北、上、廣、深等“超大城市”為例，在流動兒童義務教育入學政策的文本中，雖然在表述中弱化了“五證”的限制，但對流動兒童義務教育“積分入學”表述進行了細化。此種做法表面上體現了義務教育的公平性，然而流動兒童能否進入“公辦學?！蓖耆Q于城市的學位數量。諸如，北京市2020年流動兒童義務教育入學規定，非本市戶籍的適齡兒童，需要審核以下材料：其父母或其他法定監護人的務工就業證明(北京市)、實際住所居住證明(北京市)、全家戶口簿、居住證(或有效期內居住登記卡)，通過審核后方可到居住地所在區教委確定的學校聯系就讀③。上海2020年則要求適齡兒童須持有效期內“上海市居住證“或“居住登記憑證”，父母一方須持有效期內“上海市居住證”,且一年內參加本市職工社會保險滿6個月或連續3年在街鎮社區事務受理服務中心辦妥靈活就業登記④。2020年深圳市羅湖區教育局發布《羅湖區義務教育學位申請分類和積分辦法(征求意見后修訂稿)》，將積分和加分項目的分值按比例調減為原分值的十分之一，但仍然按積分排序來安排學校就學⑤。廣州市要求家長提出入學申請，教育局審核判斷是否符合要求，然后結合家長的資料進行分數計算，最后公布符合積分入學名單⑥。

“超大城市”對流動兒童義務教育入學的限制，可以從以下幾個方面數據得到印證：其一，2016年數據顯示，“超大城市”農民工子女攜帶率為26.32%，同期大城市(I型)、大城市(II型)分別為51.39%、42.86%[1]。其二，北京、上海、廣州、深圳等“超大城市”，假設不同城市流動人口的出生率相同，則測算出2015年北京、上海、廣州、深圳等“超大城市”流動兒童分別為165.81萬、197.87萬、115.50萬、178.97萬；由于“超大城市”發展政策的限制，部分流動兒童沒有隨父母遷入，成為留守兒童，流動兒童實際遷入的數量分別為44.86萬、76.92萬、60.13萬、78.58萬；綜合考慮到受限制回原籍留守兒童因素，流動兒童在上述“超大城市”進入公辦學校比率分別為21.34%、20.35%、22.04%、20.28%[18]；而2014—2018年，有關權威數據顯示，2014—2018年進城務工人員隨遷子女⑦(或稱流動兒童)在公辦學校就讀率在80%左右穩定浮動⑧，“超大城市”流動兒童進入公辦學校的比率明顯低于平均就讀比率。其三，如表1，以上海市為例，2010年常住人口為2 302.66萬人，其中本市戶籍人口是1 412.32萬人，常住流動人口(非本市戶籍人口)為890.34萬人；2017年，上海常住人口為2 418.33萬人，其中本市戶籍人口是1 445.65萬人，常住流動人口(非本市戶籍人口)為972.68萬人；流動人口數量較穩定。

表1 2010—2017年上海市流動人口、戶籍人口、常住人口數據表 單位：萬人

綜合以上分析，“超大城市”流動兒童義務教育公辦學校就讀率雖然逐年上升，但仍低于流動兒童的全國平均就讀率；流動人口子女攜帶率低，從側面反映出“超大城市”對流動兒童義務教育入學的“隱性”限制?！俺蟪鞘小碧岣吡鲃觾和x務教育入學“門檻”，部分流動兒童返鄉成為“留守兒童”，成為“超大城市”在新城鎮化政策背景下的顯著特征。

(二)以“購買民辦學校服務”回應“兩為主”政策，“以公辦學校為主”被弱化

在新城鎮化政策背景下，國家在2019年出臺的《2019年新型城鎮化建設重點任務》中提出，放寬對“特大城市”人口準入的限制。放寬“特大城市”人口準入的限制，在具體解決流動兒童義務教育入學問題時，“特大城市”政府面臨流動兒童義務教育“以公辦學校為主”難以落實的窘境。因此“特大城市”政府以“購買民辦學校服務”的形式，對“兩為主”政策作出回應?！疤卮蟪鞘小绷鲃尤丝诹x務教育入學壓力雖然較“超大城市”小，但新城鎮化政策中準入“門檻”降低，無疑分擔了部分“超大城市”流動人口，“特大城市”流動兒童比例居高不下，使得“特大城市”政府短期內無法落實流動兒童“以公辦學校為主”的“兩為主”入學政策，“購買民辦學校服務”成為“特大城市”的主要應對舉措。

以“特大城市”東莞市為例，2020年東莞市共為義務教育階段非戶籍適齡兒童、少年提供積分制入學和優待政策學位79 336個(含公辦學位、政府購買民辦學位和民辦學位補貼)，確保2020年在義務教育階段公辦學校就讀及在民辦學校就讀享受學位補貼的隨遷子女人數占比不低于50%⑨。

表2 2015—2018年東莞市公辦學校、民辦學校流動兒童學位供給情況統計 單位：人

如表2所示，東莞市2017年義務教育階段在校生有99.4萬名，其中流動兒童80.1萬，占比80.6%。2017年政府為流動兒童提供公辦學位18 231個，民辦學校學位49 747個，流動兒童在公辦學校入學人數占比26.81%。其中：公辦小學學位11 234個，民辦小學學位40 557個；公辦初中學位6 997個，民辦初中學位9 170個。按小學6年、初中3年計，以此推算提供學位359 247個，與80.1萬流動兒童相比，占比為44.85%。2017、2018年民辦學校學位占流動兒童供給學位，小學階段分別為78%和90%；初中階段分別為57%和78%。對東莞278所學校進行調研，結果如表3所示，78.06%的民辦學校收費低于5 000元，而東莞市民辦學校的補貼一檔小學、初中分別達到5 000元和6 000元，東莞市人口倒掛現象突出，民辦學校在義務教育供給中比重較高，將民辦學校義務教育納入“可攜帶”政策經費保障范圍，并分階梯補助。

表3 東莞市民辦學校階梯補貼表 單位：元

通過“特大城市”東莞市的具體案例，可以看出“購買民辦學校服務”是“特大城市”及一些經濟發達地區“大城市(I型)”解決流動兒童義務教育“兩為主”政策的主要變通形式，通過公辦教育與政府購買的民辦教育兩種方式的結合，解決了流動兒童義務教育入學問題?！百徺I民辦學校服務”逐步得到國家認可，2017年教育部在《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》中將“政府購買服務的民辦學?！焙汀肮k學?！币暈榈韧?。在回應“兩為主”政策的同時，國家財政政策要及時作出調整與跟進，否則會給流入地政府帶來財政壓力?！百徺I民辦學校服務”的方式是流入地政府解決流動兒童義務教育問題的積極應對舉措，但同時，民辦學校教育質量問題、在民辦學校接受流動兒童的收費問題等，是“購買民辦學校服務”教育形式不可回避的問題。

(三)流入地政府疲于完成“兩為主”政策，流動兒童教育質量受到影響

在新的城鎮化政策背景下，大城市(I、II型)承接了“超大”“特大”城市外溢的流動人口，成為流動兒童聚集的“洼地”；在“兩為主”政策的推進下，公辦學校成為承載大城市(I、II型)流動兒童義務教育的主要“容器”。雙層壓力，是大城市(I、II型)政府現階段面臨的問題，大城市(I、II型)政府疲于完成“兩為主”政策，流動兒童教育質量受到影響。

地方政府疲于完成“兩為主”政策，特別顯現在大城市(I、II型)中的大城市(II型)。其一，國家政策的強制性。由于省、市政府與縣(區)政府間是委托代理關系，省、市政府對縣(區)政府官員的任免權，易于將政策的責任主體以行政手段推行至“流入地”大城市(I、II型)下轄的縣(區)政府。其二，現有義務教育資源的限制。大城市(I、II型)在有限資源與教育任務指標之間不斷尋求臨時性解決辦法：或是增加班級人數，造成“大班額”現象居高不下；或是增加班級，由于受到地方政府的教師編制政策限制，造成師生比失衡、教師缺編現象。地方政府疲于完成“兩為主”任務，流動兒童義務教育政策的落實效果及質量受到影響，是現階段大城市(I、II型)基礎教育的主要“癥候”。

以江蘇省徐州市為例。徐州市屬于大城市(II型)，如表4、表5所示，2018年徐州市義務教育階段在校生130.34萬人，流動兒童義務教育階段在校生59 063人，流動兒童占義務教育階段在校生的4.51%⑩，從整個城市數據分析，此類城市“公辦學?！本妥x比例達到92%，“兩為主”政策得到妥善解決。

表4數據顯示，徐州市流動兒童義務教育入學壓力， 小學階段主要集中在鼓樓區、云龍區、泉山區，初中階段主要集中在鼓樓區、泉山區等市轄區。再如，表5數據顯示，市轄各區小學階段需要為流動兒童提供學位3 997個；初中階段需要為流動兒童提供學位1 904個，徐州市教育局提供的信息顯示，徐州市區沒有民辦小學，也就是市轄區內小學階段義務教育都被安置在公辦學校。市區4所民辦初中，教學質量相對較高，流動兒童通過電腦排位進入這些民辦學校，也是流動兒童的自愿選擇。

表4 徐州市2017年分區流動人口子女義務教育階段接受教育情況

表5 徐州市2017年分區流動人口子女義務教育招生情況

江蘇省徐州市作為大城市(II型)，具有“大城市(I、II型)”的共同特征，以徐州市為例，可以窺見“大城市(I、II型)”，特別是“大城市(II型)”義務教育入學新“癥候”。我國義務教育以縣(區)域為基本單位，流動兒童義務教育入學“兩為主”政策的實施責任主體也是縣(區)政府，在同一城市各個區之間，流動人口的占比不均衡，如徐州市鼓樓區、泉山區流動兒童占比高達30%?！皟蔀橹鳌闭叩穆鋵?，無疑會給城市政府帶來“師資”“班額”等方面的壓力，影響到“流入地”教育質量。

綜合上述，由于流動兒童向城市聚集，我國目前流動兒童入學困境主要集中在“超大城市”“特大城市”“大城市(I、II型)”這幾類城市。在新的城市發展背景下，其義務教育入學受到城市發展政策影響，表現出城市差異性“癥候”：“隱性”限制流動兒童入學、“購買民辦學校服務”回應“兩為主”政策、疲于完成“兩為主”任務。另外，由于城市承載能力、城市流動兒童比例、城市的地域經濟等差別，使得同類城市之間對待流動兒童義務教育入學問題也會出現不同的政策導向。

三、本質叩問：新城鎮化政策背景下流動兒童義務教育入學困境的深層原因

流動兒童義務教育所表現的以城市分類為特征的入學困境，是新的城鎮化政策施行過程中，流動兒童義務教育的新“癥候”。具體而言，新的城鎮化政策背景下，不同類型城市因承載力不同而表現出的差異性需求，和教育公平政策導向趨同性要求，形成了城鎮化政策和教育政策的裹挾；財政政策和教育政策的不協調，造成了流入地政府責權和事權不匹配，影響流動兒童義務教育政策的落實。

(一)城鎮化政策對教育政策的限制

在新的城鎮化政策背景下，城市發展政策表現出對不同類型城市人口流入的控制，更多地關注城市的承載力，人口的流入受到限制；而針對流動兒童的義務教育政策，則主要表現出政策的公平導向，即流動兒童在“流入地”享有公平的義務教育。同一時期，政策的不同價值趨向，使得教育政策和新城鎮化政策相互裹挾，出現新的矛盾。

1978年至2015年我國城鎮常住人口比率從17.9%上升到56.1%?！秶倚滦统擎偦巹?2014—2020年)》明確提出：2020年，“常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右”[19]等具體目標。與傳統城鎮化政策相比，新型城鎮化政策的突出特點是改變傳統城鎮化追求的城鄉二元分割發展模式，農村人口向城鎮人口轉移，建立城鄉一體、城鄉相互套嵌、融合發展的新型城鎮化模式。在新型城鎮化發展過程中，“大城市病”成為中國城鎮化推進過程中亟需克服的難題。為防止“大城市病”，針對不同規模的城市，國家提出城鎮化差異性發展思路。2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“全面放開建制鎮和小城市落戶限制……嚴格控制特大城市人口規?！盵20]的城市分類戶籍調控政策。2016年，《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出要對超大城市和特大城市“實行差異化的落戶政策”[21]。

流動兒童義務教育入學政策，受到國家城鎮化政策影響，不同的城市類型表現出不同的政策導向。流入地城市政府根據自身的接納條件，以“五證”對“兩為主”政策做出回應，并對“五證”做出不同解讀?！俺蟪鞘小薄疤卮蟪鞘小钡墓k學校對流動兒童入學條件相對較嚴苛，“大城市”(I、II型)要求相對寬松，并有一定的彈性?！拔遄C”成為流動人口子女義務教育階段入學“門檻”，“入籍難”問題限制了流動人口子女在公辦學校接受教育的機會，教育公平在此受到影響[22]。

在新的城鎮化政策和教育公平雙層背景下，城鎮化政策與教育政策兩種迥異的政策導向相互裹挾，出現“人口控制”與“教育公平”的不可調和的矛盾，成為流動兒童在“超大城市”“特大城市”中義務教育入學困境的重要原因。地方政府特別是“超大城市”“特大城市”政府，陷于不同導向的政策博弈之中，教育政策中的入學限制成為“超大城市”“特大城市”控制人口增長的手段之一。流動人口子女義務教育入學問題，顯然已超出教育政策自身范疇。

(二)財政政策對教育政策的負面影響

在教育政策推行過程中，財政政策起到調節的作用，如果財政政策的調整不能和教育政策吻合，那么財政政策就會抑制教育政策的落實。在流動兒童“兩為主”政策施行過程中，財政政策的制定是滯后的，不僅在一定時期挫傷了流入地政府的積極性，而且影響“兩為主”政策的施行，特別是影響了流動兒童義務教育入學問題。

1.生均公用經費撥付的財政政策對教育政策的影響

我國義務教育管理制度的核心為“以戶籍為基礎”和“地方負責、分級管理”?！皟蔀橹鳌苯逃叩某雠_，解決了困擾“以戶籍為基礎”這一管理制度帶來的流動兒童義務教育階段無法入學的矛盾。雖然流入地縣(區)政府成為“兩為主”政策的責任主體，但是由于財政撥付仍“以戶籍為基礎”，造成了“兩為主”政策施行后相當一段時期內，教育財政撥付政策與教育管理政策的不統一。為改變這一現狀，2015年《國務院關于進一步完善城鄉義務教育經費保障機制的通知》規定：“中央統一確定全國義務教育學校生均公用經費基準定額”，“中西部地區普通小學每生每年600元、普通初中每生每年800元；東部地區普通小學每生每年650元、普通初中每生每年850元”，“落實生均公用經費基準定額所需資金由中央和地方按比例分擔”[23]，并取消對進城務工人員隨遷子女接受義務教育的中央獎補政策。

雖然生均公用經費撥付財政政策對彌合國家財政政策與教育政策之間的矛盾起到了一定的促進作用，但目前仍存在以下幾個方面的困擾。首先，流動兒童流入地多為“超大城市”“特大城市”以及經濟發達的東部沿海地區城市，城市教育資源飽和度較高，教育資源增加需要更大的成本，如校園場地成本、教師工資成本遠遠高于中西部地區。相關研究者利用GIS技術對全國各縣域的小學教育資源配置情況包括縣域小學學生數、師生比、圖書冊數、小學體育運動場館面積、教育經費投入等進行統計分析，發現在縣域小學教育資源整體配置方面，東部地區高于中部和西部地區[24]。中央政府核定的生均公用經費基準定額偏低，造成接受流動人口子女教育數量越多，地方財政虧空越大，給流入地城市帶來另一種不公平。其次，流動兒童義務教育的生均公用經費基準定額沒有規定統一的標準，如果按流入地城市直接撥付，那么流入地政府就要按5∶5配比給義務教育學校；如果是由流出地轉移支付，那么中西部地區普通小學每生每年600元、普通初中每生每年800元的生均公用經費基準定額則明顯偏低，就需要流入地地方政府拿出一定比例資金補貼，如此一來，則無法調動流入地地方政府解決流動人口子女義務教育問題的積極性。

“兩為主”政策實施以來，國家財政政策一直在積極完善教育財政政策在“兩為主”教育政策推進過程中的不足，中央財政對地方政府教育支持與地方政府教育支出存在差距的現實，使得流入地地方政府在實施“兩為主”政策過程中，背負財政負擔，在落實“兩為主”政策的過程中缺乏動力。

2.“錢隨人走”的財政撥付政策對教育政策的影響

為實現教育公平，國家提出“優質均衡”“均衡發展”“城鄉一體化”等義務教育發展理念。流動兒童義務教育問題的相關政策，反映了國家義務教育均衡發展的政策導向。

“錢隨人走”意在解決教育“兩為主”實施過程中出現的“錢”“人”分離的窘境，然而在現實中卻存在兩方面的困擾。一方面，全國統一學籍管理系統的建立，實現了國家財政教育經費直接撥付到學籍所在地的可能，“人籍統一”政策在理論上得以實現；然而在城鎮化的背景下，“特大城市”“超大城市”出于對流動人口的限制，設置“五證”的門檻，使得“人籍統一”在“特大城市”“超大城市”會出現“人籍分離”現象。另一方面，地方政府之間的職能和利益的沖突，導致流出地政府為留住國家財政“兩免一補”經費和生均公用經費，不愿以“錢隨人走”的形式劃撥給流入地政府，在現實中，會出現流出地政府為了既得利益，設置障礙阻止流動子女學籍外遷，如拖延、推諉，致使流動子女證明缺失，學籍無法轉出，國家財政撥付政策得不到落實。

作為利益主體的地方政府在獲取利益的博弈中，使得國家財政政策對教育政策的支持在執行過程中遇到阻力，且被弱化，進而挫傷流入地政府對流動兒童“兩為主”政策施行的積極性。

四、解決方案：教育綜合改革為流動兒童義務教育入學問題提供新思路

《中國教育現代化2035》提出“推進隨遷子女入學待遇同城化”[25]，這與傳統的“管”相比,其主體、內容、方式都發生了深刻變化[26]。以新城鎮化為背景研究流動兒童義務教育入學問題，既涉及城市發展政策、教育財政政策問題，也涉及教育公平問題和城市承載問題。近年來有國內學者提出：“教育問題不是當下教育體制本身能夠解決的問題，它涉及到社會學、經濟學、人口學各個領域”[27]；“教育問題已遠遠超出教育范疇，迫切需要與其他社會領域的改革統籌兼顧、協同處理”[28]；“教育體系內部改革的關聯度不斷增強，單項改革難以深入，迫切需要基于頂層設計的教育綜合改革”[29]。教育綜合改革所提出的“統籌兼顧、協同處理”，恰恰可以將教育問題與城市發展政策、教育財政政策等有機地聯系在一起。如何平衡不同利益主體的訴求，是教育綜合改革的關鍵。從教育綜合改革視角研究流動兒童義務教育入學困境問題，目前還沒有引起研究者足夠的重視，本文嘗試通過教育綜合改革尋求破解流動兒童義務教育入學困境的新思路。

(一)通過頂層設計理順教育政策和城鎮化政策的關系

城市發展政策，特別是2014年城鎮化新規出臺后，不同類型城市對限制城市人口增長提出了不同的要求，流動兒童義務教育入學問題需要教育政策作出積極回應。是以城鎮化發展為導向限制人口流入而控制人口，還是以教育公平為導向滿足流動兒童義務教育入學需求，需要在教育政策和城鎮化政策中針對不同群體的利益訴求尋求新的平衡點。綜合城鎮化政策和教育政策，所涉及利益群體主要包括流入地非流動人口和流動人口，兩個群體對教育政策和城鎮化政策的訴求在某些方面存在沖突。就非流動人口而言：一方面，希望通過流動人口流入帶動城市經濟發展和城市社會服務提升；另一方面，城市教育資源的稀缺使得非流動人口的既得教育利益受到損害，不希望城市教育資源被流動人口擠占。就流動人口而言：一方面，希望融入流入地城市社會，分享城市發展所帶來的紅利，同時享受公共資源和社會福利；另一方面，希望通過公平的教育政策，享受平等的受教育權利，這種公平包括平等地入學、公平地享有教育資源和受教育過程，以及教育結果的公平。尋求教育政策和城鎮化政策的平衡點，也就是尋求嵌入在政策中的不同利益主體的訴求的平衡點，其最理想的狀態就是協調不同利益群體之間的利益平衡，實現教育利益分配的“帕累托最優”。

通過頂層設計可以理順教育政策和城鎮化政策之間的關系。2014年，國務院印發《關于調整城市規模劃分標準的通知》(以下簡稱《通知》)，從城市發展角度，按城區常住人口規模將城市劃分為超大城市、特大城市、大城市(I、II型)、中等城市、小城市(I、II型)?！秶倚滦统擎偦巹?2014—2020年)》(以下簡稱《規劃》)提出“全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開城區人口50萬—100萬的城市落戶限制，合理放開城區人口100萬—300萬的大城市落戶限制，合理確定城區人口300萬—500萬的大城市落戶條件，嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規?！盵19]。大中城市可以以滿足參加城鎮社保年限的要求取得戶籍，特大城市可采取積分制等方式調控落戶規模。從《規劃》中不難看出，國家對各類城市制定了不同的落戶政策，“合法穩定就業"“合法穩定住所(含租賃)"是取得戶籍的重要條件，“超大城市”“特大城市”戶籍落戶受到嚴格控制。義務教育入學問題主要集中于因戶籍政策在流入地無法落戶的流動人口子女。數據顯示“超大城市”“特大城市”的流動人口子女義務教育階段人數占比居高不下?！兑巹潯穼ξ磥沓鞘腥丝诎l展作了整體規劃，同時將流動人口子女義務教育入學問題也納入規劃中，但對流動人口子女義務教育入學相關表述過于籠統，顯然在同一規劃中出現了兩種相背離的政策解讀。破解兩套政策體系帶來的矛盾，關鍵在于既要科學規劃城市人口規模，以達到控制“超大城市”“特大城市”人口的目的，又不能簡單以教育“五證"作為門檻，限制流動人口子女義務教育入學以達到管控城市人口的目的，否則將是本末倒置，損害流動人口子女入學的相對公平[3]?！绊槕丝诹鲃雍统擎偦瘍仍谝幝?，對于流動人口子女義務教育入學問題矛盾較大的“超大城市”“特大城市”，決不能簡單以教育政策設置門檻來達到調控人口的目的，否則只會造成更大矛盾。地方政府應科學規劃，有計劃地增加教育用地和教育資源的投入，將流動人口子女納入教育規劃，預估學齡兒童數量時將流動人口考慮在內，為所有學齡兒童盡可能提供相應的學位，并以公辦學校為主，另外可以通過發展普惠性民辦學校來化解公辦學校學位不足的難題，例如“特大”城市東莞在推行“兩為主”政策過程中，以政府購買民辦學校服務的形式將民辦學校義務教育納入“可攜帶”政策經費保障范圍，并分階梯補助，為流動人口子女義務教育提供更多的優質學位，這種模式可在“超大”城市試行，在“特大”城市推行。

(二)調整財政政策使流入地政府的責權更趨合理

教育財政政策作為教育政策的調節手段，要隨著教育政策的調整作出階段性的調整，在新的城鎮化政策作出調整后，教育政策也應隨之作出調整，作為教育政策調節杠桿的財政政策也要及時隨之調整。

1.義務教育生均公用經費的合理劃撥

《中華人民共和國義務教育法》第六章第四十四條規定：“義務教育經費投入實行國務院和地方各級人民政府根據職責共同負擔，省、自治區、直轄市人民政府負責統籌落實的體制。"[31]國家將此項公益性事業經費投入規定為由省級政府責任統籌安排?！皟蔀橹?政策則規定為終極責任由(流入地)縣(區)政府承擔，這種責任安排有悖于流動人口子女義務教育的公益性屬性。因此，流動兒童義務教育要建立完善的經費保障機制，義務教育的屬性決定中央政府和省級政府在各級政府共同分擔支出的比例應逐步提高，以省級政府為主的流動兒童義務教育財政供給體制更具合理性。

具體而言，流動人口子女從流向可分為流入地和流出地，但是教育政策的具體執行者為流入地縣(區)地方政府，教育經費的統籌分配者為流入地省級政府，具體財政支出都由中央、省、市和縣(區)四級政府分擔?？缡?直轄市)流動兒童的義務教育經費，財政支出分擔比例由流入地以省級(直轄市)政府為主，省級(直轄市)政府統籌，各級政府協商確定。省內跨市和區縣(直轄市內跨區縣)流動兒童的義務教育經費，以省級(直轄市)政府為主，省、市和區縣三級政府負擔(直轄市由市和區縣政府分擔)。

依據2015年《國務院關于進一步完善城鄉義務教育經費保障機制的通知》，流動人口流入地相對集中城市多為“超大”“特大”城市，流動兒童的義務教育生均公用經費實際按國家統一的生均公用經費基準定額，用中央和地方政府5∶5分擔比例折算，小學和初中國家分別只劃撥325元和425元生均公用經費，遠遠不足以調動流入地政府解決流動人口子女義務教育問題的積極性。在具體操作中，經濟發達地區往往以地方財政補貼形式，按高于國家財政撥付的生均公用經費撥付標準撥付給義務教育學校，以維持義務教育的正常運轉。

通過政策解讀，國家按學籍撥付義務教育生均公用經費，小學650元和初中850元，國家和地方分攤比例西部地區及中部地區比照實施西部大開發政策的縣(市、區)為8∶2，中部其他地區為6∶4，東部地區為5∶5。以東部地區比例推算，首先流入地每接收一名流動兒童，流入地政府要提供50%的義務教育生均公用經費給當地學校；其次國家撥付50%的義務教育生均公用經費，即小學325元、初中425元。流入地多為東部經濟發達地區，義務教育生均公用經費成本會相對較高，加之學校用地及基礎建設、教師工資、教學設施等分攤成本較高，落實這一政策無形中增加了流入地政府的負擔。

建議國家財政撥付政策可以從三個方面考慮：其一，通過財政改革，實現“錢隨人走"，確保財政資金撥付到流入地政府；其二，厘清中央和地方政府的財政支出邊界，重新合理劃分中央和地方政府的分擔比例，流動兒童的教育財政支出責任適度上移，適度加強省級統籌的責任[12]；其三，充分考慮國家財政政策撥付不足以解決流動人口子女義務教育費用的問題，對流動人口子女義務教育國家財政給予更大力度的支持，如對東部地區義務教育生均公用經費撥付可按5∶5撥付，對于流動人口子女義務教育經費國家財政應100%撥付；其四，考慮教育資源投入成本，根據對學校建設費用的評估，給予流入地政府安置流動人口子女義務教育學校建設相應的費用補助。從長遠來看，單獨核算流動人口子女義務教育在流入地生均公用經費中的基準定額，并且由中央政府完全承擔其教育費用，將有利于對流動人口子女義務教育入學問題的解決。

2.理順“錢隨人走”財政政策

“兩為主”政策將流入地政府規定為流動兒童義務教育的責任主體，政策的實施推行主要是依靠國家行政手段，流動兒童流入地政府在責權與事權不匹配的狀態下運行。2017年，國家實施“錢隨人走”的教育財政政策，意在解決流入地政府在接受流動兒童義務教育的責權與事權長期不匹配的窘境。一方面，流入地政府和學校在承擔流動兒童教育責任的同時，能夠獲得國家財政的支持，既彰顯了財政撥付政策的公平公正，又減輕了流入地政府和學校的負擔；另一方面，有利于提高流入地政府解決流動兒童入學問題的積極性，提高流入地中小學校接收流動兒童的積極性，流動兒童平等接受義務教育的權利，將會在更大范圍、更大程度上實現。同時，要注意以下幾個方面，以使流入地政府事權與責權更趨合理。

首先，嚴格規范學籍管理制度。任何義務教育辦學機構在接受學齡兒童入學時，都應嚴格規范學籍管理制度，杜絕社會辦學機構打著落實打工子弟義務教育的幌子，套取國家財政補貼。其次，公辦學校以外的教育機構在接受流動兒童義務教育入學時，要適當降低流動兒童義務教育“五證"準入標準。第三，堅持取締違規辦學機構。有的社會辦學機構以解決打工子弟義務教育困難為由，接受無學籍的流動兒童入學，并且收取相應“借讀費”，由此會出現“籍”在流出地、“人"在流入地的窘境，一定要堅決取締這種辦學機構。無論是何種形式的義務教育辦學模式，國家在政策扶持的基礎上一定要嚴格把關，目前流入地一般為經濟發達地區，無論是民辦學校還是外來務工子弟學校，所在縣區都應是義務教育均衡達標縣(區)，將所有義務教育學校的基礎設施、師資配置納入當地義務教育均衡化目標考核范圍，使流動兒童和所在城市戶籍子女接受無差別義務教育?！叭?“籍"統一，不留任何漏洞，真正實現“錢隨人走"“錢隨籍走"。嚴格學籍管理，任何形式的義務教育學校，都要嚴格遵守“人"“籍"統一的學籍管理制度，不得以任何借口放松對義務教育學籍的管理。不能讓流入地教育機構入學“五證"審核和流出地政府的推諉成為最后的梗阻，而導致“錢隨人走"國家教育財政政策流于形式。

五、結語

我國流動兒童義務教育入學問題，與我國城鎮化政策密不可分。19世紀末，隨著我國城鎮化進程的推進，流動兒童義務教育問題凸顯，20世紀初，“兩為主”政策的出臺，問題得以暫時緩解。在推進國家城鎮化進程中，“大城市病”的弊端受到高度關注。國家新的城鎮化政策表現出城市分類發展的特征及要求，在新的城鎮化政策背景下，流動兒童義務教育入學問題成為研究者新的課題。

在推進流動兒童“兩為主”教育政策過程中，流動兒童家庭對教育公平的訴求不斷加強，對教育質量的要求不斷提高，流入地地方政府應對流動兒童義務教育問題所面臨的財政壓力不斷加大，財政政策與教育政策矛盾在新的城鎮化背景下逐漸顯現。教育財政政策在不斷調整的同時，表現出教育政策相對滯后的一面，在一定程度上挫傷了流入地政府對教育政策執行的積極性。通過財政政策的不斷調整，實現流入地政府責權與事權的平衡，成為地方政府緩解財政壓力的必然。

解決流動兒童義務教育問題，既要在國家城鎮化政策的背景下考量，又要協調好教育財政政策。流動兒童入學問題，已不是簡單的教育政策問題，在政策施行過程中，既要考慮教育政策之外的相關政策(如城市發展政策)變化的影響，又要考慮教育政策之外的相關政策(如財政政策)滯后所帶來的不利因素對教育政策的落實效果的影響。教育政策的施行過程是利益攸關方博弈的過程，以及相關政策動態調整、不斷完善調適的過程，而教育綜合改革視域為在復雜的社會環境中落實“兩為主”教育政策提供了新的思路。

注釋：

①國務院于2014年印發的《關于調整城市規模劃分標準的通知》(國發〔2014〕51號)中，明確新的城市規模劃分標準以城區常住人口為統計口徑，將城市劃分為五類七檔：城區常住人口50萬以下的城市為小城市，其中20萬以上50萬以下的城市為I型小城市，20萬以下的城市為II型小城市；城區常住人口50萬以上100萬以下的城市為中等城市；城區常住人口 100萬以上500萬以下的城市為大城市，其中300萬以上500萬以下的城市為I型大城市，100萬以上300萬以下的城市為II型大城市；城區常住人口500萬以上1 000萬以下的城市為特大城市；城區常住人口1 000萬以上的城市為超大城市。見中央政府門戶網站http://www.gov.cn/xinwen/2014-11/20/content-2781156.htm.

②“錢隨人走”即教育經費可攜帶，主要涉及兩筆錢，一筆是生均公用經費基準定額，另一筆是“兩免一補”資金。

③資料來源于《2020年北京市義務教育階段入學政策解讀及相關問題解答》，網址為http://www.ysxiao.cn/c/201910/32485.html。

④資料來源于《2020青浦區小學非戶籍兒童入學條件》，網址為http://sh.bendibao.com/news/2020316/219183.shtm。

⑤資料來源于《@家長們 2020年深圳義務教育階段積分入學政策有這些變化》，網址為http://ilonghua.sznews.com/content/2020-04/20/content-23074289.htm。

⑥資料來源于《2020年廣東廣州幼升小入學流程全解讀》，網址為https://www.51test.net。

⑦進城務工人員隨遷子女，是指戶籍登記在外省(區、市)或本省外縣(區)的鄉村，隨務工父母到輸入地的城區、鎮區(同住)并接受義務教育的適齡兒童少年。教育部《中國教育概況——2018年全國教育事業發展情況》中提供數據表述為進城務工人員隨遷子女(見http://m.moe.gov.cn/jyb-sjzl/s5990/201909/20190929-401639.html.)，與本文流動兒童概念視為等同。

⑧筆者通過整理2014年至2018年《中國教育概況》的“全國教育事業發展情況”的數據統計得出“2014—2018年進城務工人員隨遷子女(或稱流動兒童)在公辦學校就讀率在80%左右穩定浮動”的結論。網址分別為：http://www.moe.gov.cn/jyb-sjzl/s5990/201511/t20151125-220958.html；http://www.moe.gov.cn/jyb-sjzl/s5990/201612/t20161219-292432.html；http://www.moe.gov.cn/jyb-sjzl/s5990/201711/t20171110-318862.html；http://www.moe.gov.cn/jyb-sjzl/s5990/201810/t20181018-352057.html；http://www.moe.gov.cn/jyb-sjzl/s5990/201909/t20190929-401639.html.

⑨資料來源于《東莞2020非戶籍生積分制入學(含優待政策)學位公布！》，網址為http://www.zhihuishan.com/xiaoxueruxue/17570.html。

⑩資料來源于徐州市教育局《徐州市教育統計數據》(2018年)。