財政分權與地方政府環保支出對環境治理效率的影響
——基于一項省級面板數據的雙向固定效應模型分析

劉瑞超，張肖艷，路 蘭

(青島大學 經濟學院, 山東 青島 266061)

一、引言

改革開放以來，我國經濟建設取得了顯著成就，然而日益凸顯的環境問題嚴重制約著經濟可持續發展以及人們生活質量提升?！?019年中國生態環境狀況公報》顯示337個地級及以上城市中有超半數城市空氣污染超標，全年平均超標天數占比18%，雖然環境質量較往年有所改善但治理形勢依舊嚴峻。近年來，國家越來越重視生態環境問題，黨的十九大報告提出“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計”，把生態文明建設和生態環境保護提升到了前所未有的戰略高度；黨的十九屆五中全會把主要污染物排放總量持續減少、生態環境持續改善列入“十四五”時期經濟社會發展主要目標。地方政府作為轄區事務的責任主體，是環境治理的首要承擔者，地方政府與中央政府的目標一致性、環境政策執行的完全性決定著地區內環境治理的效率，財政分權制度則是影響地方政府行為選擇偏好的關鍵因素[1]。在財政分權制度下，地方政府承擔地方性事權，獲得相應的財政收入，這極大地調動了其發展經濟的積極性，產生將更多資源要素配置到經濟建設領域的動機，這勢必會擠占環境治理等低經濟效益領域的投入，造成發展經濟和保護環境在某些層面的沖突。因此，在中國特色財權事權劃分體系下探討經濟增長目標驅動地方政府行為選擇對環境質量產生的影響，可以明確中國式財政分權是否帶來了激勵扭曲，這對我國從整體福利角度推進治理體系和治理能力現代化、促進地方政府發展目標向人與自然和諧共生轉變具有重要現實意義。

二、文獻綜述與研究假設

(一)文獻綜述

關于財政分權對環境質量的影響研究。國外關于財政分權與環境問題的理論被稱為環境聯邦主義，現有研究結論尚未達成基本共識。早期理論研究認為，地方政府比中央政府更加了解轄區內居民對公共物品的偏好，加之“用手投票”和“用腳投票”機制的影響，財政分權下的地方政府會提供更多更好的公共服務，有利于環境水平的提升[2-3]。一些實證研究也支持這一結論，Millimet對美國空氣質量的研究表明，財政分權導致環境“爭上游”現象，提升了空氣質量[4]。隨著理論的發展，不少學者指出政府與政府官員也是“經濟人”，會追求自身利益的最大化。地方政府更加偏向于經濟建設，在財政分權下地方公共品會出現供給不足的情況，不利于環境污染的治理[5]。也有一些學者認為財政分權不利于環境治理的原因是污染溢出效應會導致地方政府搭便車行為[6]。隨著我國環境問題的日益凸顯，“中國式財政分權”對環境污染的影響成為研究的熱點，現有研究普遍認為財政分權不利于環境質量的提升。黃壽峰使用PM2.5的數據實證發現財政分權程度的提高會加劇環境質量惡化，并且財政分權會激化污染物外溢的發生[7]，其他學者的研究進一步驗證了這一結論[8-10]。另有部分研究證明財政分權不會加劇環境污染，反而會提升環境質量[11]。還有一些學者對財政分權和環境污染的非線性關系進行了研究，形成兩種主要觀點：一是經濟發展水平比較低時，財政分權不利于環境治理，當經濟發展水平比較高時，財政分權有利于環境治理[12-13]；二是財政分權與環境污染之間呈現出倒U型曲線關系[14]。

關于財政分權下地方政府財政支出行為對環境質量的影響研究。有學者指出財政分權作為一種制度安排，更多地會通過影響制度環境下主體行為的選擇，從而對最終目標施加作用。因此，他們對財政分權如何影響地方政府財政支出行為進而作用于環境質量展開了一系列研究，認為我國的財政分權實質上是經濟分權與政治集權的緊密結合，經濟分權向地方政府提供了經濟激勵，政治集權造成了地方政府官員“向上負責”而不是“向下負責”的局面[15]。官員選拔和考核的標準主要是看經濟績效，尤其是看GDP增長的績效，因此在中國式財政分權和官員晉升考核的制度下，地方政府在多目標決策時更關注于經濟增長而不是保護環境，更傾向于見效快、經濟增長效應顯著的基本建設投資，而忽視對公共服務(包括環境治理)等領域的投入；由于不同類型的財政支出對經濟增長作用不同，地方政府為發展經濟而做的努力反映在財政支出結構上，造成了財政支出結構“重基本建設、輕人力資本和公共服務”的嚴重扭曲[16-17]。也有部分學者認為，自1994年分稅制改革以來，財力不斷向上級集中而事權不斷下放，地方政府擁有非常有限的財力卻要承擔越來越重的支出責任，公共物品的供給臨著比較嚴苛的資金約束，政府間的權責不匹配導致地方政府財政支出結構扭曲，用于環境保護的財政資金得不到保證[18-19]。

回顧文獻可以發現，已有研究著重分析財政分權對環境質量的直接影響。盡管一些學者將財政分權與地方政府支出行為聯系起來，認為財政分權會扭曲財政支出結構，導致地方政府的財政支出偏向于經濟建設領域而忽視環境治理等公共領域的投入，但詳細研究環保領域支出的較少，異質性研究則更少。為此，筆者將財政分權、財政環保支出與環境污染納入統一的研究框架，具體分析財政分權如何對環境保護領域的財政投入產生影響進而作用于環境質量，同時從不同角度考察上述影響的異質性問題。

(二)研究假設

財政環保支出是地方政府承擔環境保護與污染治理的重要手段，支出規模能夠反映出各地對生態文明建設的重視程度。根據支出功能分類科目的相關界定，此項財政支出重點涉及污染防治、污染減排、能源節約利用、自然生態保護等領域，投入水平的提高也將有效促進環境污染的治理、提升地區內環境質量?；诖?，提出假設1。

假設1：地方政府環保支出有利于改善環境質量。

中國式財政分權向地方政府提供了經濟激勵與政治激勵，同時也賦予其一定的財政自主度，這恰好為地方政府經濟發展偏好的形成與作用提供了條件。為了自身利益的最大化，相比于環境保護等不能直接帶來經濟增長的非經濟性公共物品的投入，地方政府會更傾向將有限的財政資源配置于經濟建設領域，降低財政支出中環保支出的投入水平。于是，提出假設2。

假設2：財政分權會弱化環保支出的污染治理效應。

三、模型設定與數據處理

(一)計量模型設定

為了研究財政分權和地方政府環保支出對環境質量的直接影響，同時有效地控制個體效應與時間效應，采取雙向固定效應模型構造了方程(1)。

Yit=α1FDit+β1Mit+η1Controlit+γi+δt+εit

(1)

其中：i表示地區，t表示年份，Yit表示被解釋變量，也就是地方環境污染水平，Mit表示地方政府環保支出，FDit表示財政分權程度，Controlit表示影響環境污染水平的一組控制變量，γ、δ分別表示模型存在的個體效應與時間效應，ε表示擾動項。為了進一步檢驗財政分權約束下的地方政府環保支出對環境質量的影響，方程(2)中加入了財政分權與環保支出的交互項。

Yit=α2FDit+β2Mit+θMit×FDit+η2Controlit+γi+δt+εit

(2)

(二)變量選取

1.被解釋變量

環境污染。近年來，空氣污染的形勢十分嚴峻，嚴重影響了人們的日常出行，因此選擇空氣污染來衡量環境污染。二氧化硫是主要的空氣污染物之一[20]，由于空氣污染物具有較強的外溢性，排放量指標較濃度指標能更好地反映本地區活動，所以選取各省二氧化硫排放量(pso2)來衡量空氣污染。

2.核心解釋變量

(1)地方政府環保支出(ppro)。財政環保支出是衡量地方政府環境保護行為的重要量化指標[21]，其支出規模的大小直接反映了地方政府在環保領域財政投入的多少，用各省一般公共預算支出中的節能環保支出來衡量。

(2)財政分權(fd)。常見的財政分權衡量指標有收入分權和支出分權兩類指標，從改革開放以來財政分權的實踐來看，我國財政分權的核心在于政府間的稅收收入分配[22-23]，因此選取收入分權作為財政分權的衡量指標，參考薛鋼等學者[24]的做法，采用如下計算公式：

fd=省本級人均預算內財政收入/全國人均預算內財政收入

3.控制變量

除了上述變量，還有其他一些變量影響著環境污染程度。

(1)經濟發展水平(pgdp)及其二次項(pgdp2)。根據環境庫茲涅茨曲線，經濟發展水平與環境污染程度呈倒U型的非線性關系，因此以經濟發展水平及二次項作為控制變量，用來檢驗環境庫茲涅茨曲線在我國是否成立。經濟發展水平用各省人均GDP衡量[25]。

(2)外商直接投資(pfdi)。為了引入外商直接投資，給地區經濟發展注入更多的金融資本，地方政府可能會積極改善地區內環境質量，也可能會降低對環境的監管程度。用各省外商直接投資實際利用額來衡量[26]。

(3)產業結構(ind)。第二產業多為高污染高能耗企業，不僅耗費較多資源，還會加劇環境污染。用第二產業增加值占地方GDP比重來衡量[27]。

(4)城鎮化水平(city)。城市化的發展會加快工業化進程，消耗更多的資源與能源，對環境有著不利的影響。用各省城鎮人口數占年末常住人口數的比重來衡量[28]。

(三)數據來源及處理

2007年，政府財政收支科目進行了重大改革，新增節能環保支出一項，因此選取的樣本為2007—2017年我國30個省級層面的面板數據(不含港、澳、臺以及西藏自治區)。各變量原始數據來源于《中國統計年鑒》、各省統計年鑒以及國家統計局網站，為消除人口規模影響，對二氧化硫排放量、節能環保支出以及外商直接投資進行了人均化處理，其中外商直接投資原始數據以美元為計價單位，用人民幣對美元匯率的年平均價先將其換算為以人民幣為單位計價，所有價格型指標均用2007年為基期的人均GDP平減指數進行了平減處理。表1為變量的描述性統計。

表1 變量描述性統計

為了保持回歸穩定性，減弱可能存在的非線性、異方差性，對非比值形式的數據都進行了取自然對數處理；為了消除變量間多重共線性的影響，先對相應數據進行中心化處理，再構造交互項。

四、基準模型估計結果與穩健性檢驗

(一)基準模型結果分析

環保支出(lnppro)在所有模型的估計系數均為負值，且都通過了5%的顯著性檢驗，其中模型3系數的顯著性水平為1%。上述結果表明環保支出顯著降低了環境污染程度，對環境質量改善具有顯著的直接效應，由此驗證了假設1。模型1環保支出對二氧化硫排放量的彈性為-0.139，即環保支出每增加1個百分點，二氧化硫排放量就減少0.139個百分點；在進一步加入財政分權指標的模型3中，環保支出的環境治理效應有所提高，這說明相同財政分權程度下，提高環保支出水平將更有利于環境質量改善(詳見表2)。

表2 基準模型估計結果

財政分權(fd)在模型2、模型3中的估計系數的符號均為正，且未通過10%的顯著性檢驗，財政分權對環境污染影響總效應不顯著。財政分權總體上未形成積極影響的原因有兩重性：一方面地方政府承擔地方性的事權、獲得對應的財政收入，這種相對獨立性的提高極大地調動了地方經濟發展偏好造成了環境質量的下降；另一方面，財政分權作為一種制度安排必然通過影響主體行為的選擇改善公共物品的配置效率，進而對環境質量產生間接影響。

為了更好地分析財政分權與環保支出對環境治理影響的機制，在模型4中加入兩者的交互項(fd_lnppro)后展開分析。引入交互項后，兩者的系數符號與之前保持一致，均通過5%的顯著性檢驗；交互項估計系數符號為負，且在1%的顯著性水平上顯著，說明交互項與環境污染具有高度負向性，這兩方面結果表明交互項的引入是合理的。從主要解釋變量系數上看，雖然財政分權的估計系數由不顯著的0.418變為顯著的0.491，但交互項的系數為-0.362，這既驗證了財政分權對環境治理存在較強的間接效應，也從經濟意義上說明環保支出能夠有效緩解財政分權對環境質量的不利影響，即環保支出水平的提高能夠強化分權對污染治理的間接效應，平衡財政分權對環境質量的負向效應，使其總效應有利于環境質量提升。另一方面，環保支出的系數絕對值0.129小于交互項的系數絕對值0.362，這意味著財政分權增強了地方政府環保支出的環境治理效應，隨著財政分權程度的提高，環保支出對環境污染物的減排效果越來越明顯，由此拒絕了假設2。不同地區的環境污染程度并不相同，環境問題的治理自然也存在著區域性差異，地方政府較中央政府具有信息優勢，更加了解地區內實際情況，財政分權水平的提高使得地方政府擁有更大的財政自主度，因此節能環保投入程度會更加符合地區內的實際需要，顯著改善了公共物品的配置效率，從而更有利于解決環境污染問題。

控制變量方面，人均GDP的估計系數為正、人均GDP平方項的估計系數顯著為負，意味著當前環境問題受社會經濟發展階段限制，也驗證了環境庫茲涅茨曲線在我國的存在。外商直接投資的估計系數顯著為負，說明外來投資能夠有效地激勵地方政府加強污染治理、改善環境質量。產業結構的估計系數顯著為負，隨著生態文明建設總體布局的確立，地方政府促進了第二產業的綠色轉型升級。城鎮化估計系數顯著為正，城鎮化發展會帶來環境污染意味著地方政府在推進城市化、社區化改造中的粗放化問題嚴重。為了驗證結果穩健程度，將從環境污染與財政分權指標選取、內生性問題等角度進行檢驗。

(二)基于不同指標的穩健性檢驗

1.不同環境污染指標的穩健性檢驗

二氧化硫排放量自十一五時期就被列為約束性指標，地方政府有可能會加強該項污染治理而輕視非約束性污染物的治理[12]；此外，污染物的外溢性差異也會造成地方政府治理效果的不同?；谏鲜鰞牲c，選取未列入約束性指標且外溢性較弱的固體廢物污染進行穩健性檢驗，以人均工業固體廢物產生量(psol)表征環境污染程度。

表3報告了改變被解釋變量之后的估計結果，核心解釋變量系數符號顯著性水平與表2一致，通過了穩健性檢驗。需要指出的是，表2與表3三種模型中環保支出系數的絕對值隨著污染表征指標的變換而增大，即其對二氧化硫的彈性系數均小于對固體廢物的，兩相比較說明環保支出治理外溢性較弱的固體廢物污染更有效率；財政分權與環保支出交互項系數的絕對值則變小，由0.362調整為0.291，即在同等提高財政分權度的情況下二氧化硫領域的治理效果將會改變的更顯著，這一變化也證實了地方政府確實存在強化約束性污染物治理的行為。

表3 考慮不同環境污染指標的穩健性檢驗

續表(表3)

2.考慮不同財政分權指標的穩健性檢驗

為了進一步檢驗實證結果穩健性，將財政分權的衡量指標替換為支出分權指標，即fd=省本級人均預算內財政支出/全國人均預算內財政支出，表4的報告顯示核心解釋變量系數符號、顯著性水平與表2一致，通過了穩健性檢驗。

表4 考慮不同財政分權指標的穩健性檢驗

估計結果顯示，變更后的財政分權系數數值略有增大，顯著性也明顯提高，這意味著在支出指標下財政分權對環境質量的不利影響相對更強；財政分權與環保支出交互項的估計系數絕對值有所下降，即以支出角度的財政分權對環保支出環境治理效應的提升能力相對較弱。產生上述結果的根本原因在于兩類指標反映的內容差異，支出指標在更大程度上衡量的是事權即地方政府的公共物品供給能力，在多目標的任務與發展激勵下，相比于環境治理等非經濟性公共物品，地方政府可能更為重視增長效應明顯的基本建設投資[29]，環保支出的相對投入水平受到限制。而收入指標在更大程度上衡量的是地方政府的財權，反映了財政分權的收入效應，隨著收入分權程度的提高，地方政府能夠獲得更多可用的財政資源，環保支出的絕對投入水平也會相應增高。

(三)內生性檢驗

環保支出與環境污染之間既存在支出增多污染減輕的理性邏輯，也存在污染越嚴重環保支出越多的現實可能，這種互為因果的關系將導致模型的內生性問題。雖然本期的環境污染可能會影響本期或者次期的環保支出，卻無法對上一期產生影響；而上一期的環保支出會通過影響本期環保支出，進而對本期環境污染產生影響?；谏鲜稣J識，將環保支出滯后一期進行穩健性檢驗以有效克服模型內生性問題。表5報告了估計結果，核心解釋變量均通過了檢驗。

表5 考慮內生性的穩健性檢驗

綜合方程1和方程2的基準回歸與穩健性檢驗結果，筆者認為財政分權下地方政府環保支出的環境治理效率得到很大程度的提高，反過來環保支出也能夠在一定程度上緩解財政分權制度給環境質量帶來的負外部性，即地方政府積極的作為能在一定程度上彌補制度的不足。結合財政分權對環境污染的直接效應來看，目前財政分權對環境質量的改善效果不理想，要想真正發揮出財政分權對環境治理的正向影響，地方政府還需要進一步增強對環境問題的重視，加大環保支出的投入力度。

五、進一步研究

地方政府的行為取向與當地的資源稟賦有很大關系，因此在探討財政分權、環保支出和環境質量的關系時應充分考慮區域差異，另外地方政府的行為選擇在同一地區也會存在異質性。因此，筆者進一步研究了不同區域及不同環保支出投入水平下，財政分權與地方政府環保支出對環境質量的影響。

(一)分區域檢驗

由于我國幅員遼闊，各地區的經濟發展水平、環境污染狀況等存在較大差異，財政分權和環保支出對環境質量的影響效應也可能存在區域性差異，因此筆者將全國樣本劃分為內陸地區和沿海地區，并設置了地區虛擬變量dum(如果本地區屬于內陸地區，dum=1，反之dum=0)，表6報告了模型估計結果。

表6 分區域檢驗

模型1中報告了地區虛擬變量與環保支出交互項(dum×lnppro)的系數，用以檢驗環保支出對環境污染的治理效應的區域差異。實證結果顯示，內陸地區和沿海地區環保支出的估計系數均顯著為負，且前者估計系數的絕對值小于后者(內陸地區環保支出對二氧化硫排放量的彈性為-0.024，沿海地區環保支出對二氧化硫排放量的彈性為-0.162)，這表明內陸與沿海地區的環保支出均顯著減輕了環境污染，但是前者的這種減輕效應小于后者。由模型2估計結果可以看到，地區虛擬變量與財政分權交互項(dum×fd)的估計系數并不顯著，換而言之內陸地區與沿海地區財政分權對環境污染的直接影響效應并沒有太大差別，財政分權總體上都未能對兩地環境質量改善形成積極影響。

模型3考察的是財政分權與環保支出交互項對環境質量的影響是否存在區域差異，兩類地區財政分權與環保支出交互項的估計系數均顯著為負，與全國樣本回歸結果一致，這種結果的出現表明無論是在內陸地區還是在沿海地區，環保支出均能有效緩解財政分權帶給環境質量的不利影響；財政分權均能顯著增強環保支出的環境治理效應，即在財政分權的制度安排下，兩地環保支出的投入程度都變得更加符合區內實際需要，環境治理公共物品的配置效率顯著提高。但是，從財政分權與環保支出交互項估計系數的數值來看，內陸地區估計系數的絕對值小于沿海地區，這表明與內陸地區相比，沿海地區財政分權的治理提升效益、環保支出的制度緩解效果較內陸地區更強。

這種局面的形成既與經濟實力有關也受地方政府能動性的影響，沿海地區與內陸地區相比經濟資本更為雄厚，所處的發展階段也更為高級，具備更好的條件緩和經濟增長與環境之間的矛盾關系；另外，沿海地區保持著較高的對外開放程度，為了吸引更多優質外資企業、高新技術部門的入駐[30]，地方政府在提升地區內環境質量方面呈現出更加積極的意愿。隨著財政自主程度的提升，沿海地區地方政府會投入更多的財政資金到環境保護領域，環保支出的投入水平會更高，即財政分權在更大程度上發揮了對環境治理的間接作用，而更多的環保支出也將更好地平衡財政分權對環境質量的負向效應。模型4同時報告了地區虛擬變量與3個主要解釋變量交互項的系數估計結果，系數符號、顯著性水平與模型1～3的一致性表明上述分析結論穩健。

(二)環保支出分樣本檢驗

由分區域回歸的分析結果可以發現，環保支出的投入水平在一定程度上受到經濟發展階段與地方政府能動性的限制。當前時期，較低的環保支出投入水平大多與較低的經濟發展水平或者地方政府較低的環境治理積極性相關聯，此種情形下財政自主度的提高可能并不會顯著提升環境治理公共品的配置效率，甚至會減弱環保支出的環境治理效應；另一方面，慣性思維下環保支出對環境污染的預防效益較弱，多是在污染發生后對其進行治理[21]，因此較低投入水平的環保支出可能無法有效緩解財政分權帶給環境質量的不利影響。

為此，以環保支出水平為標準對樣本進行分類，考察在不同的環保支出投入水平下，財政分權與環保支出的交互效應是否存在異質性。具體做法是計算出研究樣本的平均值，將大于樣本均值與小于樣本均值的分別劃分為高、低環保支出兩個子樣本，并設置虛擬變量dumq，如果本地區屬于高環保支出樣本，dumq=1，反之則dumq=0，表7報告了模型的估計結果。

模型1報告了虛擬變量與環保支出交互項(dumq×lnppro)的系數估計結果，考察了環保支出對環境污染的治理效應在不同樣本間的差異，不顯著的估計系數意味著環保支出對環境污染的直接影響效應在高—低環保支出樣本之間沒有太大差別。

模型2考察的是在不同的環保支出投入水平下，財政分權對環境治理的間接效應以及環保支出對財政分權制度的彌補效應是否存在差異。由估計結果可以看到，高環保支出樣本中財政分權與環保支出交互項的估計系數顯著為負，而在低環保支出樣本中這一交互項的估計系數符號為負但并不顯著。上述結果的出現，一方面表明當環保支出處于較低的投入水平時，財政分權并不會明顯擴大環保支出對環境質量的正向影響，只有在環保支出的提升到較高水平后，財政分權才會發揮出顯著的污染治理增強效應，顯現出其對環境治理的強力間接作用；另一方面也表明，較低投入水平的環保支出未能明顯淡化財政分權對環境質量的不利影響，只有當環保支出的投入水平較高時，它才能有效平衡財政分權對環境質量的負向效應，彌補財政分權制度在環境治理上的不足。

綜合全國樣本與分樣本的分析結果，筆者認為不管是從全國角度來看，還是分別從內陸地區與沿海地區角度來看，環保支出的投入水平可能都跨過了一個所謂的“拐點”，以致于它能夠顯著緩解財政分權對環境質量的不利影響，財政分權也能夠有效發揮對環境治理的間接效應。

表7 環保支出分樣本檢驗

六、研究結論與政策啟示

在當前中央政府全面提升環境質量的決心下，厘清地方政府和環境治理的關系是非常重要的現實課題，而財政分權又是影響地方政府行為的關鍵因素。筆者在梳理文獻的基礎上提出了研究的理論假設，利用2007—2017年省級面板數據進行實證檢驗，得到了以下結論：全國范圍的財政環保支出能夠有效遏止環境污染，對環境質量的改善具有顯著直接效應，財政分權總體上未能對環境質量形成積極影響；環保支出的環境治理效率隨著財政分權程度的提高而越來越強，同時環保支出可以有效平衡財政分權對環境質量的負效應，即地方政府的積極作為可在一定程度上彌補制度的不足。這一結論在分地區回歸結果中也得到了驗證，而沿海地區財政分權的治理提升效益、環保支出的制度緩解效果較內陸地區更強。當環保支出的投入水平比較低時，財政分權并不會明顯增強環保支出的環境治理效應，只有在環保支出提升到較高水平后，財政分權才會顯著擴大環保支出對環境質量的正向作用；同樣，較低投入水平的環保支出也不能明顯緩解財政分權對環境質量的不利影響，只有在較高水平時它才能有效平衡財政分權在環境治理上的負向效應。

根據上述實證結果與結論，筆者提出以下政策建議：第一，優化政府政績考核體系。政績考核中需進一步提高環境質量權重，科學量化生態環境效果，明確環境治理達標約束性指標，夯實地方政府污染治理責任。同時，強化對地方官員的環境問責機制，明確環境問題責任主體，追究相關人員法律責任，進一步完善離任環境審計，加快落實環境保護失責終身追究制。還需充分發揮公眾監督作用，建立健全環境保護聽證會制度、環保社會組織參與機制等，將公眾意見納入環境保護考評中，保障考核結果的客觀公正性。第二，細化財政分權制度。財權與事權匹配程度是影響地方政府財政支出偏好的重要因素，由于各地區所處發展階段不同，應當充分考慮地區經濟發展水平等方面的實際情況，以財權和事權相對等為原則，因地制宜地調整優化中央與地方財權事權關系。對于經濟發展水平比較低的地區，可以適當減輕地方政府環境治理的支出責任，由上級或中央政府承擔更多的環境治理公共物品供給，緩解此類地區政府財政壓力，在更高層次上發揮財政分權對環境治理的提升作用。第三，加大環保領域的財政投入。響應中央精神壓減行政經費支出，優化政府財政支出結構，提高財政環保支出絕對規模與相對規模，在更大程度上彌補財政分權在環境治理中的不足。同時，深入推進環保機構垂直管理改革，提高環保部門相對獨立性，增強環保領域財力、物力、人力等資源投入的抗干擾能力。此外，充分發揮財政資金杠桿作用，通過稅收減免、政府補貼等優惠政策引導更多社會資本進入環保領域，提高社會各階層對環保產業關注度，助力經濟與環境更高水平的耦合發展。