稅收優惠、產業結構與地方財政可持續性*

崔惠玉 徐 穎 張嘉洋

財政是國家治理的基礎和重要支柱，良好的財政可持續性是更好實現財政治理職能的重要保證。2008年以來受國際金融危機的影響，我國財政收入增速開始放緩。2014年以來，為應對經濟下行壓力、刺激實體經濟發展，我國實施了規模逐漸擴大的減稅降費政策，加之2020年以來新冠肺炎疫情的疊加影響，地方財政收入增速持續放緩，地方財政收支矛盾不斷加大，使得地方財政可持續性面臨嚴峻挑戰。地方財政自給率是衡量地方財政可持續性的重要指標之一。從2021年的數據來看，有22個省份財政自給率低于50%，其中11個省份低于40%。財政自給率較低的地區主要是經濟欠發達省份，在一定程度上體現了經濟可持續性與地方財政可持續性的相互支撐關系。在經濟下行壓力較大的背景下，地方財政可持續性更需要予以高度關注，因為良好的財政可持續性意味著財政收支關系處于合理狀態，能夠保證財政平穩運行，從而更好發揮財政政策的宏觀調控作用，促進經濟社會高質量發展。稅收優惠政策作為提振經濟、優化產業結構的重要手段，對地方財政可持續性有深刻影響。從短期來看，稅收優惠可能降低地方財政收入，從而削弱地方財政可持續性；但從長期來看，稅收優惠又可能通過激發市場活力、擴大稅基、增加財政收入而對地方財政可持續性產生積極影響。本文擬從理論與實證兩個層面分析稅收優惠政策和產業結構調整對地方財政可持續性的影響，進而探討相應的優化思路。

稅收與產業交互視角的地方財政可持續性：理論機理與研究假說

(一)地方財政可持續性的概念厘定

目前，學術界對地方財政可持續性的基本內涵還沒有形成一致的意見。最早對于財政可持續性的研究多從債務角度展開。20世紀20年代，經濟學家凱恩斯首次提出了財政可持續性概念，并從國債發行角度進行解釋，認為如果國家的財政收入無法支付利息和承擔發行新債的費用，財政就喪失了可持續性。以此為基礎逐漸形成的財政可持續性理論認為，如果公債負擔率收斂于一個有限值，就可以說財政具備可持續性。(1)E.D.Domar, “The ‘Burden of the Debt’ and the National Income”, American Economic Review, 1944, pp.798-827.此后，財政可持續性的相關研究不斷發展和完善。其中財政可持續性的定義最早是從公共部門資產角度展開的，即財政可持續性是指作為經濟實體的一國財政的存續狀態或能力，要求國家公共部門凈資產與產出的比例保持在適當水平。(2)Willem H.Buiter, “A Guide to Public Sector Debt and Deficits” , Economic Policy, Vol.1, No.1, 1985, pp.13-79.近年來，財政可持續性的研究角度開始多樣化，大量研究機構與學者從不同維度描述財政可持續性的定義與內涵，其中較具代表性的觀點主要分為三類。(3)伏潤民、繆小林、師玉朋：《政府債務可持續性內涵與測度方法的文獻綜述——兼論我國地方政府債務可持續性》，《經濟學動態》2012年第11期。第一，從維持財政收支平衡角度定義財政可持續性，即政府在未來任何時期的債務狀態都可以與經濟增長同步及保持財政平衡；(4)劉尚希：《財政風險：一個分析框架》，《經濟研究》2003年第5期。第二，從籌資能力角度定義財政可持續性，認為政府如果能夠實現在債券市場上融資，就標志著債務償付是有保證的，即具有可持續性；(5)余永定：《財政穩定問題研究的一個理論框架》，《世界經濟》2000年第6期。第三，從公共收支角度定義財政可持續性，認為政府財政收支達到均衡合理的發展狀態即為財政可持續。(6)呂冰洋、李釗：《疫情沖擊下財政可持續性與財政應對研究》，《財貿經濟》2020年第6期。

綜合上述分析，本文主要基于財政收支的角度對地方財政可持續性進行界定，即地方財政可持續性是指一段時期內地方政府的財政收入可以滿足所有的財政支出，使得地方政府可以在長期內保持有序運轉和財政自身良性循環。對于地方財政可持續性的界定主要基于以下幾個方面的考慮：首先，地方財政收支平衡是財政能夠繼續維持的前提條件，也是保證經濟持續健康發展的必要條件，財政收支長期處于不平衡狀態會導致財政難以正常運行。其次，我國地方財政的主要職能是提供基本公共服務和改善民生，而這是建立在財政收入能夠清償政府債務、滿足財政支出需要基礎之上的，所以在定義地方財政可持續性時，不能局限于財政清償債務的職能，更應關注財政收支職能。這意味著，地方財政要想具備可持續性，不能僅限于滿足清償債務的需要，更重要的是滿足提供公共服務的需要。最后，本文主要從稅收優惠視角研究地方財政可持續性，從財政收支角度對地方財政可持續性進行定義，可使邏輯關系更加清晰。

(二)稅收優惠對財政可持續性的影響

稅收優惠對地方財政可持續性會產生方向相反的兩方面影響，其最終效果主要取決于稅收優惠政策實施以后財政收入的變化情況。一方面，從短期來看，在剛性財政支出難以縮減的情況下，稅收優惠政策會使地方政府財政收入減少，對地方政府財政收支平衡狀態產生沖擊，擴大財政赤字或地方政府債務規模，(7)靳俐：《我國公債的政策效應：基于稅收視角的分析》，《稅務研究》2003年第3期。進而對財政可持續性產生不利影響。但稅收優惠政策的時滯較短，稅率降低對財政收入的沖擊較為快速直接。另一方面，從長期來看，稅收優惠可以通過降低企業稅收負擔，引導企業生產經營行為，激發企業活力，進而擴大稅基，增加財政收入，從而對財政可持續性產生積極影響。其主要作用機理體現在以下四個方面：第一，稅收優惠會減輕企業稅負，提高企業現金流水平，促使其擴大生產經營規模，從而使企業稅基擴大，增值稅與其他流轉稅收入也相應增加。第二，在企業投資規模既定的情況下，稅收優惠降低了企業稅收負擔，可改善企業生產經營條件，增加企業利潤，企業所繳納的所得稅也會增加。第三，近年來的稅收優惠政策多為以供給側結構性改革為導向的結構性減稅，旨在優化資源配置結構，是具有長期導向性的財政政策。當稅收優惠政策較為穩定時，企業會對自身發展形成長期的、穩定的預期，從而不斷擴大生產經營規模，拓寬稅基，增加稅收。第四，由于增值稅等流轉稅可以通過商品銷售環節轉嫁給消費者，因而稅收優惠政策也可能促使商品價格降低，從而刺激社會總需求，拉動經濟增長，增加財政收入，提高財政可持續性。

基于此，提出如下假說：

假說1：整體來看，稅收優惠政策的短期負效應并不明顯，稅收優惠政策將顯著提高地方財政可持續性。

(三)產業結構對地方財政可持續性的影響

1.稅收優惠政策效果的行業差異及其對地方政府財政可持續性的異質性影響

從理論上看，處于產業上游的行業擁有較強的議價能力，可獲取較高的稅收優惠紅利，而位于增值稅抵扣鏈條終端的下游行業，其議價能力較弱，這些行業想要獲得稅收優惠紅利只能寄希望于賣出更多的產品，通過商品銷售將稅負轉嫁給消費者。以最近一次大規模降低增值稅稅率為例，制造業行業的稅率一次性下調3%，稅收優惠力度強勁；交通運輸業、建筑業等行業稅率下調了1%，也受到明顯的稅收優惠扶持；但由于金融業和服務業等行業依舊保持6%的稅率，所以該政策對此類行業發展影響不大。由此可見，制造業等上游行業占比較大的地區稅收優惠力度更大，其企業和居民受益較多，而金融服務業等中下游行業占比較高的地區稅收優惠力度可能有限，稅收優惠政策對這些地區的財力影響并不明顯。因此，同樣的稅收優惠政策在不同地區、不同產業產生不同的效果，進而影響企業生產經營積極性以及地方政府稅收收入，最終對地方財政可持續性產生不同的影響。

2.稅收貢獻的產業差異和地區差異及其對地方財政可持續性的異質性影響

隨著我國經濟發展水平和居民消費能力的不斷提高，第一產業增加值占GDP比重不斷下降，而第二、第三產業增加值占GDP比重不斷上升。三次產業對財政收入的貢獻是不同的，總體來說第一產業對財政收入的貢獻較低，第二產業對財政收入的貢獻較大，第三產業快速崛起，逐漸成為財政收入新的增長點。此外，由于傳統制造業等第二產業相關行業增長可能導致較為嚴重的環境污染等問題，因此，與傳統制造業相比，第三產業的發展對地方財政收入的可持續性增長有更為重要的意義。從不同城市來看，在經濟發達地區，例如廣東省，地方財政收入主要來源于第二、第三產業，服務業等第三產業的貢獻尤其突出；而在經濟較不發達地區，例如甘肅省，財政收入主要來源于制造業等第二產業，第三產業發展潛力較大但規模仍不及第二產業。因此，不同地區、不同規模的城市稅收優惠和產業結構對財政可持續性的影響也存在明顯差異。

基于此，提出如下假說：

假說2：與上游企業相比，對農林牧漁業等中下游企業加大稅收優惠政策力度更加有利于提高地方財政可持續性。

假說3：一二線城市和中西部地區對農林牧漁業等中下游企業加大稅收優惠政策力度更有利于提高地方財政可持續性。

考試分析功能以判斷題正確率為例，通過jquesCorrectPercent方法重載3次，分別為只傳題目id的全部正確率，傳入題目id及考試id的該場考試正確率，傳入題目id及學生id的個人單體正確率。通過查詢答題表，得到答題對象的集合，遍歷集合，在答題對象正確否屬性中，如果正確則計數加一，然后除以集合大小得到正確率。

稅收優惠、產業結構對地方財政可持續性的影響：基于地級市面板數據的實證檢驗

(一)模型構建

本文選擇面板固定效應模型對稅收優惠與地方財政可持續性的關系進行實證分析，具體模型如式(1)所示：

Fissusit=α+β1Taxit+δXit+ηt+μi+εit

(1)

其中，被解釋變量為地方財政可持續性(Fissus)，α為常數項，解釋變量為稅收優惠(Tax)，X代表各控制變量的集合，包括市場化程度、教育水平、工資水平和對外貿易水平等，η代表時間固定效應，μ代表個體固定效應，ε代表隨機誤差項。

為進一步研究產業結構對地方財政可持續性的影響，本文將各行業發展水平納入實證模型，在式(1)的基礎上構建了式(2)，其中Ind代表各行業發展情況的集合。同時，為研究不同產業對稅收優惠和地方財政可持續性關系的影響，本文進一步引入核心解釋變量Tax與各行業發展情況(Ind)的交叉項，具體如式(2)所示。

Fissusit=α+λTaxit+β1Indit+β2(Taxit×Indit)+δXit+ηt+μi+εit

(2)

(二)變量說明與數據來源

1.被解釋變量

地方財政可持續性(Fissus)：在衡量地方財政可持續性的指標中，財政自給率可以較為全面地衡量地方政府自身的財政能力與地方經濟發展情況。其數值越大代表地方財政自我補充的能力越強，更少依賴于中央財政。由于中央地方財政分配關系主要體現在一般公共預算上，因此本文用各年度該地區一般公共預算收入/一般公共預算支出計算地方財政自給率。

2.核心解釋變量

稅收優惠(Tax)：由于各類減稅措施最終均會影響財政收入中稅收收入的規模，因而本文以各地區稅收收入與地區生產總值的比值的對數衡量稅收優惠政策的沖擊。

各行業發展情況(Ind)：本文選用各年份農林牧漁從業人員數、制造業從業人員數、計算機軟件業(信息傳輸和計算機軟件服務業)從業人員數、住宿餐飲業從業人員數以及科研行業(科學研究、技術服務與地質勘查業)從業人員數等指標衡量各行業發展情況。(8)各行業從業人數單位均為“萬人”。

3.控制變量

(1)市場化程度：本文用社會消費品零售總額進行衡量，并取對數。(2)教育水平：本文用高等學校教師人數加以衡量，并取對數。(3)外商投資：本文用利用外商直接投資總額進行衡量，并取對數。(4)工資水平：本文用地區在崗職工平均工資加以衡量，并取對數。

4.數據來源

2020年以來，新冠肺炎疫情使居民生產生活秩序受到沖擊，嚴重影響了各地的財政狀況。為剔除相關因素對回歸結果的干擾，本文將樣本選擇區間前移，并剔除部分缺失值，選取2014—2018年282個地級市的面板數據進行分析。本文相關數據來自各年份《地方財政運行資料》、《中國城市統計年鑒》、各省統計年鑒以及各省統計局官網。

(三)基準回歸

為了檢驗稅收優惠對地方財政可持續性的影響，本文在采用固定效應(FE)和隨機效應(RE)的同時，還采用廣義最小二乘法(FGLS)克服回歸中可能存在的異方差和自相關問題。為檢驗估計結果的穩健性，同時匯報了未加入控制變量時的回歸結果。表1第(1)、(2)列為固定效應回歸結果，第(3)、(4)列為隨機效應回歸結果，第(5)、(6)列為廣義最小二乘法回歸結果?；貧w結果表明，無論采用何種回歸方法，無論是否添加控制變量，稅收優惠對地方財政可持續性的影響始終在1%的水平上顯著為正。這說明稅收優惠會顯著提高地方財政可持續性，假說1得以驗證。

表1 基準回歸

(四)加入產業結構的擴展分析

首先，從表2第(1)列可以看出，農林牧漁行業與稅收優惠的交互項系數在5%的水平上顯著為正，表明發達的農林牧漁業對提高地方財政可持續性有積極影響。這主要是因為第一產業是我國經濟的基礎產業，稅收優惠力度大，政策實施時間長，稅基得以擴大，已形成良好的稅源。其次，從第(2)、(3)列可以看出，制造業、計算機軟件業與稅收優惠的交互項并不顯著，說明此類行業對地方財政可持續性的影響尚未充分顯現。最后，第(4)、(5)列的回歸結果顯示，住宿餐飲業、科研行業與稅收優惠交互項的回歸系數在5%的水平上顯著為負，說明傳統服務業及高新技術產業的稅基擴張效應仍不明顯。但此類產業稅基擴張的潛力巨大，需繼續加大相關行業稅收優惠力度，這也與近幾年出臺的一系列固定資產加速折舊與研發費用加計扣除政策以及鼓勵創新型企業發展的戰略方向充分契合。綜上所述，假說2得以驗證。

表2 各行業與財政可持續性的回歸結果

(五)異質性分析

1.根據城市規模進行分組

由于我國城市間經濟發展水平和產業結構差異較大，稅收優惠政策的實施力度和效果并不相同。因此，本文將282個地級市按照城市級別分為一二線大城市組與三線及以下級別中小城市組兩個組別進行異質性分析，以研究不同規模城市稅收優惠、產業結構對地方財政可持續性的影響。

從表3、表4的回歸結果可以看出，無論在大城市組還是中小城市組，稅收優惠對地方財政可持續性的影響都在1%的水平上顯著為正，并且不同行業的稅收優惠影響系數的顯著性均無明顯變化。由此可以看出，無論在一二線城市還是中小城市，稅收優惠的增加都會有效提高地方財政可持續性。從表3大城市組不同行業回歸結果來看，農林牧漁行業與稅收優惠的交互項系數在1%的水平上顯著為正，說明發達的農林牧漁業有利于地方財政可持續性的提高；制造業與稅收優惠的交互項系數在5%的水平上顯著為負，說明在一二線大城市中，繼續發展傳統制造業可能不利于地方財政可持續性；計算機軟件業、住宿餐飲業、科研行業與稅收優惠的交互項系數并不顯著，說明這三類行業在一二線城市中對地方財政可持續性的影響并不明顯，相關行業的稅基擴張效應暫未顯現。從表4中小城市組不同行業回歸結果來看，計算機軟件業、住宿餐飲業、科研行業與稅收優惠的交互項系數均顯著為負；農林牧漁業、制造業與稅收優惠的交互項系數均不顯著，說明在中小城市中，這兩個行業對地方財政可持續性并沒有顯著影響。整體來看，中小城市產業結構對稅收優惠促進地方財政可持續性的影響不大。

表3 規模異質性分析：大城市組

表4 規模異質性分析：中小城市組

2.根據地理位置進行分組

我國幅員遼闊，不同地區經濟發展狀況、社會生活、文化習俗存在較大差異，因此，不同地區稅收優惠、產業結構對地方財政可持續性的影響也存在差異。本文將282個地級市按照地理位置和經濟發展水平分為東部地區和中西部地區兩個組別進行異質性分析，以研究在不同地區稅收優惠、產業結構對地方財政可持續性的影響。

從表5、表6的回歸結果可以看出，無論在東部地區還是中西部地區，稅收優惠對地方財政可持續性的影響都在1%的水平上顯著為正。但從回歸系數來看，東部地區稅收優惠的系數明顯高于中西部地區，說明稅收優惠的積極作用在東部地區更為突出。具體分行業來看，在東部組別中，農林牧漁業、計算機軟件業與稅收優惠的交互項系數并不顯著，而制造業、住宿餐飲業、科研行業與稅收優惠的交互項系數分別在1%、5%、5%的水平上顯著為負，說明在東部地區，針對這三個行業的稅收優惠政策的短期效應仍然明顯；而在中西部組別中，計算機軟件業、住宿餐飲業、科研行業與稅收優惠的交互項系數并不顯著，而農林牧漁業、制造業與稅收優惠的交互項系數均在10%的水平上顯著為正，說明大力發展第一產業與制造業能顯著提高中西部地區的財政可持續性。

表5 區位異質性分析：東部組別

表6 區位異質性分析：中西部組別

從以上兩部分異質性分析結果來看，假說3得以驗證。

結論與政策建議

(一)結論

本文通過分析稅收優惠、產業結構對地方財政可持續性的影響，得出以下結論：稅收優惠政策的實施可以顯著提高地方財政可持續性。其中，相比于中西部地區和中小城市，稅收優惠政策對地方財政可持續性的促進作用在東部地區和一二線城市中更為明顯。不同行業稅收優惠政策對地方財政可持續性的影響存在差異，具體而言，發達的農林牧漁業可以對提高地方財政可持續性產生積極影響。其中，一二線城市和中西部地區發達的農林牧漁業對提高地方財政可持續性的積極影響強于中小城市和東部地區；東部地區傳統制造業、住宿餐飲業以及中小城市計算機軟件業、住宿餐飲業、科研行業的稅收優惠政策仍然存在短期效應，需要進一步優化完善。

(二)政策建議

1.以制定長期性稅收優惠政策為主，兼顧靈活性

長期性政策更有利于穩定企業發展預期，能對企業生產經營產生積極影響，因此，稅收優惠政策的制定應以長期性政策為主，以更好發揮稅收優惠促進稅基擴張的長期效應。一方面，為促進區域優勢產業的發展以及全國生產要素的合理流動，可以在不同地區采取不同的長期性稅收優惠政策。如中西部地區和三四線城市可以加大對農林牧漁業、傳統制造業的稅收優惠力度，改進生產要素與資源的配置效率，促進經濟的韌性發展，提高地方財政可持續性。另一方面，為保證長期性政策的平穩過渡，可以適當輔以暫時性政策，如在特殊時期采取超常規政策在短期內加速企業的投資生產，擴張稅基，促進消費，穩定地方經濟增長。

2.優化稅收優惠政策，加強第三產業稅源建設

實證分析結果表明，住宿餐飲業、科研行業等第三產業相關行業的短期減收效應仍然存在。這主要是因為目前有關稅收優惠政策以所得稅、增值稅等為主，對生產要素投入的激勵機制不足，而且政策實施的周期尚短，企業稅負的減少還未轉化成生產規模的擴大。因此，應在現行稅收優惠政策的基礎上，繼續完善服務類行業相關稅收優惠政策的激勵機制。尤其面對新冠肺炎疫情沖擊，應在加大稅收優惠力度、延長稅收減免期限的同時，根據本地區實際情況，以第三產業發展為導向，實行差異化的政策。一方面，針對高科技服務類行業、新興技術性行業等具有良好發展前景的行業，在成本列支、快速折舊、投資抵免等方面繼續予以激勵，為企業進行技術創新營造良好環境。另一方面，針對受疫情影響較大的住宿餐飲等服務業采取稅收減免、房租減免等優惠政策，以增加企業現金流，提高企業生產經營積極性，從而實現擴大稅基、增加地方財政收入的目標。

3.各地區需因地制宜，立足比較優勢培育產業集群

通過稅收優惠政策對生產要素進行引導，從而形成產業集聚效應，進一步拓寬稅基，是提高地方財政可持續性的重要路徑。我國東、中、西部地區經濟和產業發展水平差異較大，各地區應立足比較優勢加快培育特色化產業集群。東部地區應重點尋求新的比較優勢，如利用本地區人才優勢發展高科技產業，利用消費市場優勢促進高新技術產業規模擴張，從而借助產業集群的規模效應和創新效應形成新的穩定稅源。西部地區應大力發展特色農林牧漁業，提高農業產品附加值，同時，依托勞動力成本較低、工業資源較為豐裕的比較優勢，通過配套的稅收優惠政策積極承接東部地區的制造業轉移。