質量為本：新時代我國人口長期均衡發展的目標與行動框架

關信平

近年來，隨著國家生育政策的調整，放松了對生育的控制，民眾有了更大的生育選擇權。但人口出生率并沒有因此大幅度提升，反而出現明顯下滑，我國人口即將進入負增長階段。面對人口負增長帶來的挑戰，需要從理論上對其實質和影響加以深入分析，并以此指導相關人口政策和社會政策的完善與優化，以更好地惠及廣大民眾，并更加有效地實現我國人口的長期均衡發展。

我國生育政策調整的意義及未來低生育率的影響

經過三十多年計劃生育的嚴格管控后，我國開始逐步放松對家庭生育的限制。推動生育政策調整的原因，一是從客觀上看，我國過去長期存在的人口增長過快及其與資源之間的矛盾已經大大緩解，人口規模不再是政府的一大負擔，也不再是制約我國發展的重要因素；二是從主觀上看，民眾的生育意愿有了很大的改變，生育多子女的愿望大幅度降低，因此不再需要政府實行以嚴格限制生育為導向的計劃生育政策。

放棄過去嚴格的計劃生育制度，放開對民眾生育限制的政策在國內受到普遍歡迎。學界從不同的角度對此項政策的意義進行了解讀，其中兩種解讀較具代表性。一種解讀認為放松和放開對生育的限制是民眾生育權利的恢復，將生育行為重新置于個人和家庭的權利之下。這種解讀抓住了當前生育政策調整最大的實際意義。在當代社會，生育選擇首先應該是個人和家庭的基本權利。當然，與其他權利一樣，公民在行使其生育權的時候，也應兼顧國家和社會發展的利益。在幾十年前的特殊境況下，國家考慮到人口增長過快的負面壓力，需要通過降低人口增長率來實現人口與經濟社會的均衡發展，因而要求公民承擔計劃生育的義務。但當過去的特殊境況減弱或消除后，國家也應該根據情況變化而減弱直至完全取消要求公民承擔的計劃生育義務，還個人和家庭以生育選擇權利。在取消國家要求公民承擔計劃生育的義務之后，個人和家庭是否生育和生育多少孩子不再由國家來決定，而是由生育的當事人決定，這將更好地體現公民的生育權。因此，當前放松生育限制乃至最后完全取消生育限制的最大意義即在于其恢復民眾生育權的價值意義。

另外一種解讀則認為目前我國的出生率偏低，對未來的經濟社會等方面的發展不利，因此需要通過調整生育政策來提高生育水平，進而提高人口出生率。這種解讀是基于進入21世紀以來我國人口生育率和人口增長率持續保持低位，出于對未來人口負增長和人口老齡化的擔心而形成。從長期數據看，我國人口增長率在過去40年間一直呈下降趨勢(見圖1)，從而引發了人們的這種擔憂。

圖1 歷次人口普查人口年平均增長率

但是，對于我國人口生育政策調整是否具有提高人口增長率的意義，要從兩個方面來分析：一是看其是否能夠達到提高出生率的目標；二是看提高出生率和人口增長率對我國未來的發展是否有實際價值。

從提高出生率的實際效果來看，自2013年單獨二孩政策實施算起，我國逐步放開生育控制政策已有九年的時間。在這九年中我國人口出生率并沒有實現較大幅度的提升，而是持續處于低迷狀態。在宣布單獨二孩政策的當年(2013年)，我國的人口出生率為13.03‰,到2021年我國的人口出生率降到了7.52‰。相應的，我國的人口增長率也從2013年的5.90‰降到了2021年的0.34‰。(1)資料來源：《中國統計年鑒(2021)》“表2-2 人口出生率、死亡率和自然增長率”，國家統計局網站；國家統計局：《中華人民共和國2021年國民經濟和社會發展統計公報》，國家統計局網站。導致近年來人口出生率下降的原因既有人口年齡結構的原因(育齡婦女占總人口比例下降)，也有人們生育意愿下降的原因。后一方面的原因直接導致了育齡婦女生育率的低迷。2010年第六次人口普查時全國育齡婦女生育率為33.3‰，(2)國家統計局：《中國2010年人口普查年鑒》第二部分第六卷，表6-3“全國育齡婦女分年齡、孩次的生育狀況(2009.11.1—2010.10.31)”，國家統計局網站。2020年“七普”時全國育齡婦女生育率僅上升到37.26‰。(3)國家統計局：《中國人口普查年鑒(2020)》下冊，第二卷(續)表6-3 “全國育齡婦女分年齡、孩次的生育狀況(2019.11.1—2020.10.31)”，國家統計局網站。在此期間，育齡婦女的二孩和三孩生育率有少量增加，但一孩生育率反而下降了。這說明放開生育的政策在提高生育率方面起到了一定的作用，但總體上沒有明顯拉升生育率。于是，在育齡婦女生育率低迷和人口年齡結構因素的共同影響下，近年來全國人口出生率迅速下降，并帶動人口增長率快速下滑，人口進入負增長的時間關口將會提前到來。面對即將到來的人口負增長，我們必須關注它將給我國經濟社會發展帶來的影響，并根據實際情況的發展作出及時有效的應對。目前已有不少人提出了要加強鼓勵生育的措施，甚至還有人在此基礎上進一步提議出臺“要求家庭多生育”的政策。但是，在確定相關政策之前，首要的應該是對人口負增長所帶來的問題加以仔細分析。要分析它將給國家、社會以及民眾的實際生活帶來哪些利弊，然后確定是否需要干預以及如何干預。

可以從多個層面來分析即將到來的人口負增長將對我國產生何種影響。首先，人口負增長會在一定時期內帶來我國人口總規模和人口密度的下降。對于一個人均資源占有量相對較少的國家來說，人口規模和密度的適度下降總體上有利于提高土地和其他資源的人均占有量，客觀上將對未來的可持續發展和提高民眾生活質量產生積極的作用。并且，由于我國人口規模存量巨大，現有人口密度(尤其是“胡煥庸線”以東部分的人口密度)很高，即使有一定的負增長，對人口總規模和人口密度影響的程度也是很有限的。我國有可能在近期內跌落世界第一人口大國的位置，但人口總量仍將長期保持在世界第二，且領先世界第三很大的幅度。我國的人口密度會有所下降，但仍然是相當密集的。因此，我們從總體上不必擔憂人口負增長對人口總規模及人口密度的影響，也沒有必要以此為由去干預人口負增長趨勢。

其次，人口負增長將對我國人口年齡結構產生影響，加速我國的人口老齡化進程，從而對經濟發展帶來影響。這方面的影響將會是較為復雜也較為深遠的，需要做深入細致的分析。人口老齡化對經濟發展的影響主要體現在勞動年齡人口比例下降和老年撫養壓力增大兩個方面。一方面，我國未來人口老齡化的快速提升將會導致勞動年齡人口比例的降低。但在近期內，未成年人口比例的下降將會在一定程度上對沖老年人口比例的上升，從而延緩勞動年齡人口比例下降的速度。事實上，在過去近40年的時間里，盡管我國人口老齡化程度持續提升，但由于未成年人口數量減少的對沖作用，勞動年齡人口比例并沒有降低，反而是上升了。在1982—2020年期間，我國65歲以上老年人口的比例從4.9%逐漸上升到了13.5%，而且是呈線性上升趨勢。而同期15～64歲人口的比例則經歷了一個大致呈倒U型的變化過程，在1982年是61.5%，最高的時候上升到了71.5%(2010年)，后來到2020年又降到68.6%，但仍然高于1982年的水平。(4)國家統計局：《中國統計年鑒(2021)》，表2-4，國家統計局網站。從長期趨勢看，如果目前的老年起點年齡標準和退休年齡不變的話，隨著人口老齡化的加深，我國勞動年齡人口比例下降將是不可避免的，并由此導致勞動力供給量的降低。另一方面，老年人比例的提高將不可避免地帶來全社會養老負擔的加劇，包括老年經濟保障需求的增加和老年服務(尤其是長期照料服務)需求量的增加。并且，這種負擔既會體現在家庭養老負擔方面，也會體現在社會養老負擔方面，將給個人、家庭、政府和社會帶來更大的壓力。對此，我們必須正視未來越來越大的老年撫養比，既需要建構完善的養老保障和養老服務體系，也需要在家庭、社會和政府層面上都承擔更大的養老資源供給責任。

面對日趨嚴峻的人口老齡化趨勢，我國是否應該通過鼓勵生育甚至要求多生育來提高人口出生率，進而延緩人口老齡化進程呢？對此問題可以從必要性、有效性和可行性的角度加以分析。

首先，從必要性的角度看，目前雖然人口老齡化“來勢兇猛”，但主要是體現在數據上的來勢兇猛，事實上我們還有許多辦法去對沖老齡化對經濟與社會發展的實際影響。一是未來的經濟發展更多地靠人力資本即勞動力素質的提高發揮作用，人口和勞動力素質的提高及經濟社會的高質量發展將在很大程度上彌補勞動力規模降低所造成的問題和影響。二是可以通過進一步改革降低人口老齡化的影響。目前，我們在應對人口老齡化方面的制度、政策和服務仍然不到位。我們還有一些重要的政策工具、服務措施和技術手段可以使用，包括延遲退休年齡、優化就業促進和就業保護政策以及加強教育培訓和健康服務等?？傮w而言，未來人口老齡化的影響是可控的、可調節的。因此，在現階段應該優先考慮其他既能夠延緩人口老齡化影響，又能夠提高生活質量和促進經濟發展的政策，而不宜優先考慮刺激生育的政策。

其次，從實際效果看，通過經濟手段刺激生育是否能夠達到預期效果也是一個未知數。人們的生育意愿受多方面復雜因素的影響，既包括生育成本，也包括生育孩子的收益。刺激生育一般只能在降低成本方面發揮一定的作用，而難以提高孩子對父母的效用。我國社會保障(包括商業保險)的發展已經降低了“養兒防老”的效應，客觀上產生了降低生育意愿的效果，(5)王國軍、高立飛：《低生育意愿的一個解釋:養兒防老向商業保險養老轉變——基于CGSS2015數據的實證分析》，《蘭州學刊》2021年第2期。這是無法通過刺激生育政策改變的。即使在降低成本方面，直接刺激生育的政策往往只能在降低直接成本方面起到作用，而難以降低機會成本，尤其是在提高家庭生活質量方面難以發揮作用，不能幫助母親兼顧兒童照料和職業表現及晉升。進一步看，即使直接刺激生育的政策能夠取得提高生育率的直接效果，這種效果在緩解我國近期人口老齡化影響方面也沒有實質性的作用。從我國人口發展趨勢上看，未來20年將是我國人口老齡化發展最快的時期，并且這個時期也是我國“未富先老”壓力最大的時期。此時如果再出現較高生育率，不僅無法緩解人口老齡化高峰期的實際壓力，反而會進一步增大近期勞動年齡人口的撫養比，導致“兩頭沉”的效應，加劇人口老齡化帶來的實際壓力。

再次，單純刺激生育意愿的政策難以兼顧到提高孩子成長質量。在我國，生育率降低的過程實際上也是一個孩子質量對數量的替代過程，對家庭和社會都是如此。過去幾十年嚴格的生育數量控制政策，強制性地推動了中國父母生育觀上的“質量替代數量”轉型。即使在國家放松了生育控制之后，已經形成的孩子質量優先態度也不會再退回去了。目前年輕父母雖然生育意愿不高，但非常重視孩子成長的質量，對孩子成長質量的投入激情越來越高。在實際調查中發現，年輕人生育意愿不高，主要是生育、養育和教育成本過高使得“養不起”問題突出，導致生育意愿低迷。(6)田宏杰等：《三孩政策下的低生育意愿：現實束縛與文化觀念制約》，《青年探索》2022年第4期。而這里所反映的“成本過高”和“養不起”問題，事實上是由家庭追求孩子高質量生養教而導致的。當高質量的孩子培養訴求遭遇高成本限制時，越來越多的年輕父母選擇減少生育數量而維持高質量培養。目前很多公眾，包括一些學者對年輕夫妻生育動機不足，以及由此導致的人口生育率下降的情況表示擔憂。但事實上，目前個人和家庭所表現出來的生育意愿和生育行為比過去更加清晰地反映了生育質量對數量替代的時代變化特征，屬于正常情況。許多國家尤其是發達國家，都經歷了隨著經濟發展而生育意愿和生育率降低的情況。在個體層面上，個人和家庭的生育意愿是建立在對生育的收益和成本進行理性分析基礎上的，同時也反映了微觀層面上的“以子女質量替代子女數量”的理性選擇。年輕一代的生育選擇明顯地反映了傳統“養兒防老”的理念和功能正在不可逆轉地消解，而孩子的成長質量對個人和家庭的發展越來越重要。民眾感受到了這種發展趨勢，并且以其自身的行為選擇來作出應對。在這種背景下，在其他條件不變的情況下，單純以提高生育數量為目標的政策刺激很難對提高孩子成長質量發揮有效作用，因此既不符合當前民眾的需要，也不符合未來人口發展方向。同時，從全社會的角度看，我國人口老齡化問題的焦點是“未富先老”，或者說是人口素質不高與老齡化并存的問題。因此應對老齡化問題的主攻方向應該是提高人口素質，并以此更好地支撐未來的高質量發展。未來二三十年是我國快速提高人口質量，破解“未富先老”問題的黃金窗口期。如果在此階段將過多的資源放到單純刺激生育和增大人口規模方面而影響了人口質量的提升，從長期發展看是得不償失的。

最后，單純刺激生育的政策會帶來一些嚴重的負面影響。刺激生育的行動需要達到較大的力度才能奏效，需要投入大量的財政和社會資源，從而對政府財政和企業運行造成較大的負擔，并且可能引發較為復雜的資源分配公平性爭議。同時，較高水平的生育激勵還有可能在低收入群體中帶來“生育福利依賴”效應，即一些家庭可能為了獲得福利補貼而生育更多的孩子。一旦陷入這種境況，既不利于提高父母的就業動機，也不利于提高孩子培養的質量，進而導致更大的貧困代際傳遞風險。由于過多的福利補貼而導致福利依賴，世界上不少國家在此方面是有過教訓的，我們應該防止這種現象的出現。

綜上所述，面對人口負增長的趨勢，我們沒有必要擔心人口規?？s小對未來經濟社會發展和民眾生活質量產生負面影響，也不宜簡單采用刺激生育的政策去應對人口老齡化的挑戰。未來我國人口政策及相關經濟與社會政策的重點不應該放在鼓勵生育和提高人口規模方面，而應該放在提高勞動力素質方面，以此為基礎，來確立以人口質量提升為中心的人口長期均衡發展戰略。

未來我國人口政策的基本目標與方向

面對我國人口發展的新問題和新挑戰，應及時確定未來我國人口政策的主要方向和重點任務。黨的十八大以來，中央在人口政策調整和未來發展戰略方面形成了系統性的表述，其中有幾個重要的關鍵詞。一是“促進人口長期均衡發展”，二是“優化生育政策”，三是“提高人口素質(人口質量)”，四是“加強人口發展戰略研究”，五是“積極應對人口老齡化”。從這幾個關鍵詞中可以看到一個較為清晰的政策大方向。按照這一大方向思考，我國當前的人口發展政策應該突出以下幾方面的要點。

第一，未來我國人口發展政策的制定與實施應基于公民生育權的重要法律基礎。要堅持以人民為中心的發展思想，落實法律賦予公民的生育選擇權。在生育行為上，個人和家庭是最重要的主體，既是權利的主體，也是責任的主體。因此，國家的生育政策首先要尊重個人和家庭在生育行為方面的權益，尊重個人和家庭基于自身的需要和條件而做出生育與否和生育多少的選擇，并且鼓勵和幫助家庭在生育方面做出理性選擇，做好家庭生育計劃。同時，國家的人口政策不是要替代個人和家庭在生育方面的責任，而是要根據家庭在生育方面面臨的各種困難，對其生育提供幫助，并為提高兒童發展質量提供更多的服務。

第二，未來我國人口發展政策要符合國家發展的大目標，要與國家發展戰略密切結合，并對國家發展戰略做出貢獻。在新時代，我國的人口政策要符合通過走中國特色社會主義道路，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國的大目標，要有利于經濟社會高質量發展和走共同富裕的道路，要有助于我國人口與經濟社會的均衡發展。應該清楚地認識到，未來人口與經濟社會均衡發展的重點不應該是通過擴大人口規模而實現均衡，而更多的是通過提高人口質量來達成與經濟社會發展的均衡，即要通過更高質量的人口和勞動力去推動我國經濟與社會的高質量發展，并且反過來以經濟社會的高質量發展帶動人口質量的進一步提升。為此，未來的人口政策既無須繼續限制生育，也沒有必要去專門激勵生育，而是應該將重點放到優生優育上，通過更多更好的社會政策去推動人口素質的全面提升，并以人口素質的全面提升去全面應對人口老齡化的挑戰，重點是以人口素質提升去解決人口減少帶來的勞動力不足問題和養老資源供給緊張的問題。

第三，未來我國人口發展政策應該協調和融合個人生育選擇與國家發展的宏觀目標，堅持促進人口質量提升和個人與家庭生活質量提升的協調和融合。對于研究者和決策者來說，應該看到，隨著經濟社會發展而必然出現人口質量對數量替代的大勢，不應該簡單地以拯救下滑的生育率為目標，而更應該順應人口與經濟社會發展的大勢，將更多的注意力和政策資源投入到人口質量提升方面，幫助家庭滿足提高孩子培養質量的需要，實現人口質量對數量的有效替代。這樣，既符合宏觀的人口與經濟社會發展規律，也適應民眾個人和家庭的實際需要。

綜上所述，應該清楚地認識到，生育是個人和家庭的權利，應該由家庭去決定是否生育。而國家更需要的是高質量的孩子和未來高質量的勞動者，而不是數量更多的孩子。因此，不應該將新時代我國推動人口長期均衡發展簡單理解為促進生育率提高，更不應該提出“為國家多生孩子”之類的口號和要求?，F階段我國推動人口長期均衡發展的主要目標和行動重點應該是大幅度提高人口的質量。要通過提高人口質量而在更高層次上達成人口與經濟社會發展的均衡，更好地促進高質量發展和共同富裕道路，并以此作為應對人口老齡化的主要行動路徑。為此，未來的生育政策要進一步集中到推動優生優育，并且結合多方面的社會政策和其他方面的政策來實現我國人口長期均衡發展的目標。

新時代我國推動人口長期均衡發展的行動框架及社會政策的重要作用

新時代我國推動以人口質量提升為中心的人口長期均衡發展需要通過具體的行動來進行。這是一整套復雜的和長期性的行動體系，要有效地完成任務和達到目標，就必須進行全面的規劃，包括提升人口質量的主要內容、基本標準和重點環節、主體責任，以及提升人口質量的政策體系和支撐條件等。

第一，新時代我國提升人口質量是一個綜合性的行動體系，涉及個人、家庭和社會的方方面面，需要采取大量具體的行動。首先，新時代我國提升人口質量主要是提升人口身體素質和文化技術素質兩大基本方面，每個方面都有具體的內容。前者包括民眾的收入水平、營養水平、身體素質與人均壽命等；后者包括個體在科學技術能力、文化素養、就業質量、社會生活質量等方面水平的大幅度提升。其次，人口素質的提升涉及全體人民，包括各個年齡段的人口和各類人群。再次，提升人口素質的行動要基于經濟與社會的全面及高質量發展，涉及經濟的高質量發展，公共服務的全面提升與社會事業的全面發展，以及環境質量的大幅度改善。最后，提升人口素質要基于走共同富裕道路與擴大社會平等方面的重要基礎條件，包括地區之間、城鄉之間和不同群體之間的平等，也包括男女性別之間的平等。

第二，新時代我國提升人口質量要明確重點行動領域。提升人口質量的行動內容很寬廣，但重點的行動領域應該是生育健康以及兒童與青少年素質提升。提升人口身體素質重點在下一代人的健康發展，要從母嬰保健抓起，包括孕產婦健康服務、嬰幼兒衛生保健、科學育兒知識普及、兒童營養、兒童醫療服務、社區和學校衛生與健康服務、青少年體育鍛煉以及兒童福利等多方面的行動內容。提升人口的科學技術及文化水平更要以兒童和青少年為重點，推動兒童托育、各級各類正規教育和技能培訓、兒童課外科學文化活動以及兒童社會工作朝著更加普及、更加均衡和更高質量方向發展，使其在提升下一代人的各方面素質中發揮更大的作用。

第三，新時代我國應進一步明確人口質量責任主體。以提高人口質量為重點的人口長期均衡發展是符合個人、家庭和國家各方面根本利益的，全體公民在此方面具有共同的利益。但是，生育和養育孩子對個人和家庭還具有更具體的利益，每個家庭一般也是根據孩子能給家庭帶來的各種回報而決定生育行為的。因此，應該本著兒童優先原則以及利益與責任掛鉤的原則，在具體行動中優化和強化國家、社會和家庭各方面的責任。生育孩子的家庭(父母)在保障孩子高質量成長方面負有基本的責任，要按照國家的法律規定承擔起在孩子的養育、教育、健康等方面的主體責任。家庭對孩子質量的高度重視客觀上有利于我國人口質量的提高。但是，在家庭能力、社會條件和一些具體行動機制上存在一些問題，使得單靠家庭難以有效地達到人口質量提升的目標。首先，在收入差距很大的情況下，相當一部分家庭缺乏必要的資源和能力去達成孩子高質量成長的目標。并且，家庭對孩子成長質量的投入不僅僅體現在經濟方面，而且還需要父母和祖父母投入大量的時間、精力。即使許多中等收入家庭在經濟投入上不存在太大問題，但家庭成員因為工作太忙而難以有大量的時間和精力投入到孩子的教育、輔導和陪伴上。反過來看，家庭為提升孩子質量而投入大量的金錢、時間和精力將不可避免地對父母和祖父母的職業和生活各個方面帶來不同程度的影響。對低收入家庭來說可能導致“因學致貧”問題，對中等收入者來說可能對其職業表現和晉升機會帶來負面影響，尤其是對母親的職業表現影響更大，可能導致職場上的性別不平等進一步擴大。同時，祖父母對孫子女過多的時間和精力投入也會影響老年人的晚年生活質量。其次，家庭對孩子質量提升的投入不僅需要有足夠的意愿、經濟能力及時間和精力，而且還要求父母和祖父母具有足夠的科學育兒和家庭教養知識。家庭在此方面相關知識的不足常常會阻礙家庭在孩子質量提升方面功能的發揮。再次，孩子質量的提高不僅取決于家庭在各方面成本投入的意愿和能力，而且還受到各個地區衛生與健康、教育等方面的公共服務能力、質量與分布情況的影響，在當前這些領域優質服務資源不足和分布不均衡的情況下，有相當一部分家庭難以平等地獲得所需要的優質資源。

由于家庭功能存在不足，就需要政府加強干預。政府代表全社會的利益，在兒童發展方面承擔重大責任，應該通過相關社會政策的制定實施來確保全體兒童生存與發展各個環節的基本需要，并努力提升其保障和服務的質量。同時，要鼓勵企業、社區、社會組織等各類社會力量在兒童與青少年發展方面投入更多的資源，不斷擴大與兒童及青少年服務相關的社會公益事業，并優化社會行動與家庭和政府行動之間的配合與銜接。

第四，新時代提高人口質量的行動需要通過廣泛制定和實施相關社會政策而展開。社會政策介入人口質量提升，其實質性的含義是政府為提高人口質量付費，以全社會的資源去分擔家庭在提高孩子質量方面的成本，并以公共服務的方式提供家庭無法提供的服務。從經濟學的角度看，提升人口質量是一種投資行為，即需要付出一定成本之后獲得一定收益的過程。相關主體在推動這方面行動的時候會進行“成本-收益”關系分析。從家庭層面上看，提高人口質量的成本包括所有為提高孩子質量而付出的“成本”，包括為提高孩子的身體素質和科技文化素質而在養育、營養、健康、教育等方面直接付出的經濟成本，也包括家庭為了提高孩子質量而付出的各種機會成本、生活成本、社會成本、心理成本等間接的和無形的成本。通過社會政策的全面介入，可以更加均衡地分攤基本的成本，使人口質量的提升更加有效。為此，應該積極探討社會政策可能發揮的作用。社會政策與人口發展密切相關，對生育率和人口質量都會產生重要影響。在過去我國計劃生育政策對人的生育行為進行強勢控制的情況下，社會政策對人們生育行為的影響不太突出。但在放松生育控制后，社會政策的影響就凸顯出來了。在未來的發展中，通過更加廣泛地制定和實施社會政策，以及社會政策更加密切地與人口政策相銜接，可以更好地推動人口質量的提升，在人口負增長的情況下促進人口質量對數量的替代，以有效應對未來人口老齡化的沖擊。而且，通過社會政策直接促進人口質量提升的過程也可以產生節約個人和家庭生育成本的效果，并且高質量的孩子成長起來后也會給家庭帶來更大的收益，因此就會間接有助于恢復和提升個人和家庭的生育意愿，從而降低人口負增長的程度。

總而言之，新時代推動以人口質量為中心的人口長期均衡發展是一個綜合性的復雜行動體系，其中既需要家庭發揮基礎性的作用，也需要政府承擔重要的責任，并且需要全社會的大力支持。因此，政府應該圍繞以質量為重點的人口長期均衡發展目標，通過制定和實施社會政策來全面促進人口質量的提升。

未來我國通過社會政策來提高人口素質的行動體系

要通過制定和實施更多更好的社會政策來促進以提升人口質量為重點的人口長期均衡發展，需要對相關的社會政策加以系統的頂層設計。為此，要明確社會政策促進人口長期均衡發展的目標，選擇達到目標的最佳政策工具，確定中長期的行動體系，以及現階段的重點行動領域。

第一，通過制定和實施社會政策促進人口長期均衡發展，首先要明確基本的政策目標。我國通過制定和實施社會政策來促進以質量為中心的人口長期均衡發展，其總體的政策目標應該是以人為中心，更好地滿足人民群眾的基本需要，更加有助于人口質量的提升。首先，在個體層面上要幫助個人和家庭更好地解決生育和養育下一代所面臨的各種困難，幫助育兒父母提高育兒質量，并緩解育兒父母(尤其是母親)在生育(養育)子女與本人職業發展及家庭生活質量方面的張力，幫助他們既提高育兒質量，又能夠兼顧就業質量、職業發展和提高家庭生活質量，包括將來進入老年階段的生活質量。其次，在社會層面上應該通過進一步強化和優化與提升人口質量有關的社會服務體系，從而為提高人口質量奠定重要基礎，其中重點既包括按照“兒童優先”的原則，促進兒童與青少年發展的社會服務，也包括按照積極應對人口老齡化的要求，提高老年生活質量的社會服務。再次，以提高人口質量為重點的社會政策應該尊重個人和家庭的生育選擇權，并有利于人們行使這一權利。既幫助有生育意愿的家庭承擔起高質量養育孩子的責任，也幫助因各種原因不愿意或無法生育的個人和家庭解決因無子女或少子女而在當前和未來面臨的各種困難，其中重點是老年階段的照料困難。

第二，要選擇達到目標的最佳政策工具，社會政策應該與生育政策相協調。首先，應該通過生育政策明確個人和家庭生育的權利和義務，個人和家庭有生育的選擇權，但同時也應該承擔起養育孩子的基本責任，其中重點是強調個人和家庭在提高孩子養育質量方面的責任。其次，社會政策應該在個人和家庭生育權利和養育責任的基礎上，針對家庭在高質量養育方面能力的不足，給予必要的替代、補充和支持。其中，在兒童服務公共產品和其他適合于通過普惠性社會服務方式提供的領域，應該以相關的社會政策去替代家庭的責任。例如，社區和學校的兒童活動場所與設施建設、嬰幼兒基本健康服務、義務教育等可以由政府的公共服務來承擔。在需要家庭承擔責任，但不適合完全以市場化方式提供，而政府又難以完全負擔的領域，可以在政府支持下，鼓勵社會力量通過非營利的方式提供相關服務，如嬰幼兒托育服務等。在適合于家庭承擔責任，但部分家庭因經濟能力等原因而難以有效承擔起責任的領域，可以通過政府的選擇性社會政策而向有需要的個人和家庭提供兜底性保障，如兒童營養、非義務教育階段的付費等。對于少數家庭殘缺的兒童(孤兒、事實無人撫養兒童等)，則應根據實際需要，由政府提供兜底性保障和服務，并不斷提高保障和服務的質量。

第三，要確定通過社會政策提高人口質量的行動體系和重點領域。在當代社會中，社會政策是一個宏大的公共行動領域，涉及個人、家庭和社會的方方面面。其中幾乎所有的社會政策都以不同的方式和在不同程度上影響著兒童與青少年發展，并直接或間接地對以提升人口質量為重點的人口長期均衡發展產生影響。也就是說，通過社會政策提高人口質量將涉及社會政策的各個領域。因此，在未來我國社會政策發展中應該全面提高對人口質量的重視程度，使整個社會政策體系都能夠更好地服務于人口質量的提升。同時，在整個社會政策體系中有一些與人口質量提升關系更加密切的領域，還有一些非常重要，但目前發展較為薄弱的領域，需要給予更多的關注，更加積極地推動其改革與發展。例如，在健康政策的制定與實施中應該更加注重婦幼保健服務，逐步實行兒童免費醫療，并努力提高健康服務質量的均衡性；在嬰幼兒養育政策方面，既要完善3～6歲兒童入園政策并逐步提高養育質量，也應該進一步加強對0～3歲嬰幼兒養育服務的支持；在教育政策方面進一步擴大免費教育范圍，并努力提高各級各類學校教育質量的均衡性，加快解決城鄉之間、地區之間在教育質量方面的不均衡問題；在兒童福利方面，應該進一步擴大和提升政府和社會對各類困境兒童的關照與幫扶行動，讓孤兒、事實無人撫養兒童、困難家庭兒童、殘疾兒童等都能夠平等享有高質量的生活與成長條件；在社會工作方面，應該大力加強兒童與家庭社會工作服務體系建設，幫助兒童應對其成長過程中的各種問題，提升家庭育兒能力，并幫助家庭(尤其是母親)協調好育兒與事業發展的雙重責任。

第四，應該強調的是，應精心設計以提高人口質量為目標的社會政策，注意避免一些無效、低效或負面影響較大的政策工具。例如，應該避免采取普惠性的生育補貼，包括給生育家庭提供直接現金補貼或免稅。因為這種做法既耗資很大，而且難以達到提高人口質量的目標，并且還有其他一些負面影響。同時，也應該避免單方面延長生育母親產假(或育兒假)的政策，因為這不僅會導致一些用人單位進一步排斥育齡婦女，而且會對母親的職業成就和晉升機會帶來負面影響?？偠灾?，面對人民群眾不斷提高且越來越復雜的實際需要，以及經濟與社會發展中各種因素的復雜交織，人口政策和社會政策的制定都不能再像過去那樣簡單采用“重拳出擊”的做法，而應該首先把握好政策的目標和原則，在此基礎上精心選擇政策工具和設計具體細則，以取得更高的目標效能和運行效率。