中國行政區劃改革的績效：近二十年定量研究述評與展望*

吳金群 游 晨

問題的提出

作為國家治理的“重要資源”和“權力的空間配置”，行政區劃是政治經濟活動的基本框架，事關社會的長治久安和經濟的繁榮興盛。國家根據行政管理和政治統治的需要，遵循有關法律規定，充分考慮經濟聯系、地理條件、民族分布、歷史傳統、風俗習慣、地區差異和人口密度等客觀因素，將領土劃分成若干層次、大小不同的行政區域系統，并在各個區域設置相應的地方國家權力機關和行政機關，建立政府公共管理網絡，為社會生活和社會交往明確空間定位。(1)浦善新：《中國行政區劃改革研究》，商務印書館2006年版，第1頁。在靜態意義上，行政區劃可以簡稱為行政區或政區，由地域空間、政區名稱、建制等級、隸屬關系、行政中心、公共機構和人口等基本要素組成。在動態意義上，行政區劃還帶有改革的意涵，涉及政府層級調整、管轄范圍變動、隸屬關系變化、地域邊界重劃、行政建制變更、政區名稱改變、政府駐地遷移等多個方面。(2)朱建華等：《改革開放以來中國行政區劃格局演變與驅動力分析》，《地理研究》2015年第2期。當前，我國地方行政區劃主要由省(自治區、直轄市)—地級市(自治州)—縣(縣級市)—鄉(鎮)四級組成，不同建制層級的主要改革方式如表1所示。值得注意的是，法律法規定義的行政區劃改革與實際管理權屬的調整存在差異。部分改革方式并不屬于法律法規或政策文本意義上的行政區劃改革，但又部分具有行政區劃改革的實際功效，屬于“準行政區劃改革”，如表1中的計劃單列與省管縣。此類改革已有現實的廣泛實踐與理論的豐富探討，故將計劃單列與省管縣納入改革評述之中，以提升評述的代表性與廣泛性。

表1 改革開放以來中國行政區劃改革的主要方式

習近平總書記高度重視區域發展和行政區劃工作，強調“行政區劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動區域協同發展的更大優勢，用不好也可能成為掣肘”。這一重要論述，對行政區劃的功能和地位做了新的概括和提升。作為上層建筑，行政區劃是國家進行區域劃分和行政管理的主要依托，可體現為政府掌控的空間資源、權力資源、組織資源和政策資源。(3)趙聚軍：《中國行政區劃研究60年：政府職能轉變與研究導向的適時調整》，《江海學刊》2009年第4期；王開泳、陳田、劉毅：《“行政區劃本身也是一種重要資源”的理論創新與應用》，《地理研究》2019年第2期。作為“重要資源”的行政區劃、遵循諸多原則和要求的行政區劃改革，到底有沒有帶來區域發展績效的提升呢？當前的定量研究依然莫衷一是，以至于本應作為理論與實踐“橋接”的實證研究，長期以來未能為行政區劃改革提供恰當的指引。

一般來說，改革的績效是相關改革實施后產生的經濟、政治、社會、文化、生態影響或效果。在行政區劃改革過程中，改革自身蘊藏的不確定性經常導致相關政策的變化調整。而相關政策的不斷調整，又會進一步增加改革的不確定性。比如：從1997年開始，國務院基本凍結了縣改市審批，但又在2016年后悄然放開；黨的十八大以及此前多次提及的省管縣改革，未在十九大報告以及此后的重要文件中出現。同時，在地方上，行政區劃改革存在著“逆向調整”(4)范今朝、王劍榮、蔣瑤璐：《試論中國當代城市化進程中的行政區劃“逆向調整”現象——以永康市芝英鎮的行政區劃調整過程為例》，《經濟地理》2011年第11期?；颉笆兄苹卣{”，(5)何李：《市制回調：行政區劃改革的彈性因素》，《理論與現代化》2016年第2期。即行政區劃改革并不只往一個方向前進，有時會出現“后退”或者是“反復”。各省推行的省管縣政策各不相同，存在財政直管、經濟社會管理權下放、全面省直管等權力設置組合。(6)廖超超、吳金群：《政府間責權利交錯的功能及其實現機制》，《江海學刊》2021年第4期。同時，取消試點也時有發生，如2015年河北取消8個縣(市)試點、黑龍江綏芬河市改革6年后退出省直管等。因此，與改革本身的復雜性相一致，改革的績效及其認知出現了巨大的不確定，這就是所謂的“績效懸疑”問題。作為一種現實描述，績效懸疑是指改革的自身績效存在不確定性，在客觀上有可能表現為正向、負向或不顯著的影響，這使得各級政府在行政區劃改革中趨于謹慎。作為一個學術問題，績效懸疑指的是績效研究的結論存在很大的不確定性，正向、負向、不顯著等多種結果“彼此齟齬”。也就是說，績效懸疑既包括行政區劃改革客觀績效的變動不確定，又包括對客觀績效進行理論研究的結果不確定。當然，不同層級行政區劃改革的目標導向各不相同。改革所在的層級越高，其“政治性”(政權穩定、領土完整、邊疆安全等)愈強，反之則其“發展性”(經濟社會發展)或“治理性”(治理精細化、治理成本取舍等)愈突出。整體而言，當前的行政區劃改革以“發展性”或“治理性”目標為主，并且無論在理論研究還是政策實踐中均存在績效懸疑問題。作為一項對近二十年定量研究的述評，本文的重點在于破解作為理論研究的績效懸疑，即關注理論研究結果的不確定。

相關文獻的來源與篩選

為進一步厘清當前研究中的主要爭論，有必要選取可進行比較分析的實證文獻。首先，在數據庫的選擇中以是否為CSSCI或SCI/SSCI進行限定，排除碩博論文、會議論文及書籍等文獻。其次，本文旨在述評中國行政區劃改革的績效研究，因此將文獻議題、數據或案例限定在中國(不含臺、港、澳)。在英文檢索中，結合主題、篇名、關鍵詞、摘要等要素，使用administrative division reform(adjustment), administrative region reform(adjustment), administrative boundary change, administrative level upgrade, territorial reform, territorial realignment等為檢索詞。對于更為具體的改革方式，則在參考已有文獻的術語基礎上，主要使用city-managing(leading)-county, province-managing(leading)-county, city-county merger(consolidation), municipal territorial amalgamation, administrative annexation, countywide consolidation, county-to-city upgrade，public sector relocation, government relocation, city renaming等為檢索詞。在中文文獻的檢索中，則使用了行政區劃改革及表1所涉及的檢索詞。中英文的檢索時間截止到2020年12月1日。參考英文文獻中經濟效率(economic efficiency)、管理影響(managerial implications)、民主結果(democratic outcomes)三種主要改革影響的分類，(7)Tavares A.F., “Municipal Amalgamations and Their Effects: A Literature Review”, Miscellanea Geographica, Vol.22, No.1, 2018.擴充環境影響(流域水質、空氣污染等)與社會影響(房價等)等議題，并剔除各類定性分析、理論分析文獻?；跈M向對比的可行性與整體評述的可能性，本文進一步剔除未建立回歸計量模型的文獻。最后，剔除不以行政區劃改革(及其具體方式)為主要解釋變量的文獻，從而聚焦行政區劃改革的績效研究。

經由上述方法篩選后的文獻共計151篇，構成了本文的述評基礎。限于篇幅，表2僅展示統計的總體情況。需要說明的是，一篇文獻可能出現兩種改革方式，在統計中進行了分開計算。表2的回歸方法一欄將DID、RDD等使用“外生沖擊”或“實驗控制”思想的回歸方法歸類為“準實驗”，其余則歸為“OLS”，文獻中若均有使用則記錄為前者。樣本范圍則根據原始數據是否選擇全國范圍加以區分，可分為整體與局部。效應方向則根據具體估計系數及其顯著性歸類。從表2可知，已有的研究總體更關注整建制改革，特別是省直管縣與撤縣(市)設區。在方法上則更多使用“準實驗”，并更多使用全國范圍的樣本。整體而言，雖以正向效應為主，但負向效應等相互矛盾的結論也大量存在。也就是說，績效研究的結論存在很大的不確定性，即績效懸疑問題。

表2 中國行政區劃改革的定量研究

績效懸疑的緣由：定義、測量與評估方法

(一)績效的定義：模糊的范圍

《行政區劃管理條例》從社會主義現代化建設、國家治理體系與治理能力現代化、行政管理、民族團結、國防、國家戰略、經濟社會發展、城鄉統籌與區域協調等領域，勾勒了行政區劃改革的基本要求。事實上，這也是我國行政區劃改革績效的宏觀圖景。在相關研究中，雖然大部分文獻都不直接提及“績效”一詞，但不少研究涉及對行政區劃改革的效果評估或影響分析。目前，理論界對中國行政區劃改革的績效，并沒有詳細定義或分析框架，尚未達成明確的共識。在某些細分領域，則形成了較為模糊的范圍，大致可以歸類為經濟增長、(8)王賢彬、聶海峰：《行政區劃調整與經濟增長》，《管理世界》2010年第4期；Ma G., Mao J., “Fiscal Decentralisation and Local Economic Growth: Evidence from a Fiscal Reform in China”, Fiscal Studies, Vol.39, No.1, 2018.民生(公共物品)供給、(9)寧靜、趙國欽、賀俊程：《省直管縣財政體制改革能否改善民生性公共服務》，《經濟理論與經濟管理》2015年第5期；譚之博、周黎安、趙岳：《省管縣改革、財政分權與民生——基于“倍差法”的估計》，《經濟學(季刊)》2015年第3期。財稅狀況、(10)賈俊雪、寧靜：《縱向財政治理結構與地方政府職能優化——基于省直管縣財政體制改革的擬自然實驗分析》，《管理世界》2015年第1期；郭慶旺、賈俊雪：《財政分權、政府組織結構與地方政府支出規?！?，《經濟研究》2010年第11期。環境治理(11)蔡嘉瑤、張建華：《財政分權與環境治理——基于“省直管縣”財政改革的準自然實驗研究》，《經濟學動態》2018年第1期；Zhang Q., Yang L., Song D., “Environmental Effect of Decentralization on Water Quality Near the Border of Cities: Evidence from China’s Province-managing-county Reform”, Science of the Total Environment, Vol.708, 2020.等。不過，相似概念的定義有較大不同。例如，在研究省直管縣的經濟績效時，有研究將其定義為人均財政支出與真實經濟增長率，(12)才國偉、黃亮雄：《政府層級改革的影響因素及其經濟績效研究》，《管理世界》2010年第8期。而有研究則定義為實際GDP指數；(13)羅植、楊冠瓊、趙安平：《“省直管縣”是否改善了縣域經濟績效:一個自然實驗證據》，《財貿研究》2013年第4期。研究撤縣設區后的經濟增長時，有學者對經濟增長的定義較為寬泛，不僅考慮傳統的GDP，更將固定資產占GDP比重等內容納入其中，(14)王賢彬、謝小平：《區域市場的行政整合與經濟增長》，《南方經濟》2012年第3期。而其他研究的界定中僅為實際GDP增長率和人均實際GDP增長率，(15)聶偉、陸軍：《撤縣設區改革與地級市經濟增長——整縣設區和拆縣設區的比較研究》，《經濟問題探索》2019年第2期?？梢娤嗤拍钕露x的范圍延展差異較大。

這不僅說明了對改革績效的定義或度量千差萬別，而且相似概念的具體界定也很不一樣。上述概念松散地構成了行政區劃改革績效研究的大致內容，學者們基于各自的理論視角在模糊的定義范圍內“各取所需”。但是對于同一概念的使用與理解若未能達成相對一致，研究之間的有效對話將難以達成，概念本身的解釋與被解釋的效力也會降低。當前，相關研究整體上缺乏詳細的定義或框架，使得文獻對話缺乏明確的討論基石，從而未能形成緊密的學術議題，也因此埋下了績效懸疑的種子。

(二)績效的測量：指標的分歧

績效的準確測量，是判斷行政區劃改革成敗的基礎。唯有科學的指標體系，才能實現績效的具象化和客觀化。在操作中，測量服務于具體的研究目的，理論視角既決定哪些特征(指標)需要測量，也決定如何去測量。正是由于理論視角與研究目的的差異，相關文獻在測量績效時，選取的指標不盡相同。從財政理論、公共物品理論視角出發，指標的選取更多關注財政的支出規模以及相應的支出結構；(16)陳思霞、盧盛峰：《分權增加了民生性財政支出嗎?——來自中國“省直管縣”的自然實驗》，《經濟學(季刊)》2014年第4期。而從經濟增長理論的視角則傾向于使用GDP、全要素生產率、固定資產投資等指標來測量績效。(17)Bo S., “Centralization and Regional Development: Evidence from a Political Hierarchy Reform to Create Cities in China”, Journal of Urban Economics, Vol.115, 2020;邵朝對、蘇丹妮、包群：《中國式分權下撤縣設區的增長績效評估》，《世界經濟》2018年第10期。即使是相近的理論視角及概念，已有研究在指標選擇上也有不同的取向：首先，對同一概念使用不同的指標。比如在省直管縣改革的績效研究中，考察經濟績效時有宏觀的夜間燈光亮度(18)Li P., Lu Y., Wang J., “Does Flattening Government Improve Economic Performance? Evidence from China”, Journal of Development Economics, Vol.123, No.6, 2016.與微觀的企業資產增長率(19)鄭文平、張杰：《“省直管縣”能否促進經濟增長?——來自河南省企業層面的經驗證據》，《當代財經》2013年第8期。之間的不同。其次，已有文獻在指標測量的數據層級方面存在差異。如同樣以人均GDP衡量省直管縣的績效，但存在縣級人均GDP(20)李一花、李齊云：《縣級財政分權指標構建與“省直管縣”財政改革影響測度》，《經濟社會體制比較》2014年第6期。與省級人均GDP(21)葉兵、黃少卿、何振宇：《省直管縣改革促進了地方經濟增長嗎?》，《中國經濟問題》2014年第6期。的差異。在研究中，指標的不同將直接影響結論的可比性和討論空間。同時，除非研究指向明確，在理想狀態下測量的指標層級應與具體的改革措施相匹配，而數據層級的錯配可能導致測量誤差。囿于數據可得性的限制，部分研究未能選取合適的數據測量層級。上述指標差異雖能擴展改革績效研究的廣度，但也間接增加了研究對話的難度。倘若不細究測量指標的分歧，各類研究之間“彼此齟齬”的現象將難以消弭。

(三)績效的評估：方法的爭論

行政區劃改革是“因”，改革的績效是“果”。選擇恰當的方法識別其中的因果效應則是研究的焦點。其中，運用恰當的識別策略以解決OLS估計中可能的內生性問題尤為關鍵。為解決內生性問題并引入因果推斷思想，各種政策評估的計量方法應運而生，進展迅速。(22)Abadie A., Cattaneo M.D., “Econometric Methods for Program Evaluation”, Annual Review of Economics, Vol.10, No.1, 2018.各類方法并無優劣之分，關鍵取決于場景是否適用并滿足相應的前提條件。倘若部分未滿足，則識別策略存在缺陷，研究的結論容易受到質疑，爭議由此而起。以雙重差分法(DID)為例，它有兩個假設：一是隨機性假設，需使用隨機化排除無法控制因素的影響。二是同質性假設，處理組與控制組除政策沖擊外，各個方面應近乎相等或完全相似。(23)陳林、伍海軍：《國內雙重差分法的研究現狀與潛在問題》，《數量經濟技術經濟研究》2015年第7期。由此看來部分研究在方法使用中存在瑕疵，如有研究(24)劉佳、馬亮、吳建南：《省直管縣改革與縣級政府財政解困——基于6省面板數據的實證研究》，《公共管理學報》2011年第3期。在分析省直管縣對縣級財政的影響中，缺乏平行趨勢檢驗，改革的試點選擇可能不是隨機化的。同樣在合成控制法(SCM)的使用中，應當對樣本使用安慰劑檢驗(placebo test)或排序方法(permutation method)檢驗結果的穩健性，以滿足隨機假設。但是在研究撤縣設區中，有文獻可能因為篇幅原因未報告相應的穩健性檢驗。(25)盧盛峰、陳思霞、張東杰：《政府推動型城市化促進了縣域經濟發展嗎》，《統計研究》2017年第5期。此外，依據具體的研究議題，需要補充恰當的穩健性檢驗以佐證改革績效研究的可信度，如替換因變量、安慰劑檢驗、排除干擾政策、空間權重矩陣的引入等。識別策略與穩健性檢驗的潛在缺陷將影響估計系數的可信度，績效研究結論的不確定性也由此增加?？梢?，是否采用合適的識別策略緩解內生性問題以實現因果推斷，已成為影響改革績效研究可信性的關鍵，同時也是導致績效懸疑的重要原因。

績效清晰化的路徑：概念框架、測量方式與計量方法

績效懸疑問題的存在，不僅反映了學術界的分歧嚴重，同時也導致實務界在推行改革時缺乏科學的理論指導。為了盡可能地消除績效懸疑的負面影響，合理引導未來的績效研究，一方面，需要建構行政區劃改革績效的概念框架，以容納不同的理論視角與研究目的，形成共同基石；另一方面，則需改進評估的方法過程，最大化識別改革的因果效應，減少評估偏差。因此，本文嘗試從概念框架、測量方式與計量方法這三個路徑進行闡述。

(一)概念框架：三層概念結構的體系

基于加里·戈茨的三層次概念結構，(26)[美]加里·戈茨：《概念界定：關于測量、個案和理論的討論》，尹繼武譯，重慶大學出版社2014年版，第1—16頁。采用本體論與實在論的思路，構建中國行政區劃改革績效的概念框架。首先是基本層次，即改革績效。該層次在認知上處于核心地位，可以添加具體的限定詞，如省直管縣的改革績效等。其次是第二層次，為改革績效這一概念提供構成維度。英文文獻中近似的研究可歸類于territorial reforms(領土改革)，其績效主要劃分為經濟、管理、民主三個類別，而結合我國經濟、政治、社會、文化、生態五大核心領域，本文嘗試性地提出從經濟效應、政治效能、社會效益、文化效用、生態效果五個維度考量改革績效。再次是指標/數據層次，即操作化層次。該層次是各維度的經驗化現象，可選用具體指標進行數據的收集與測量。

在具體的指標層次中，已有文獻的具體指標較多關注經濟效應、社會效益和生態效果，為該領域的績效清晰化奠定了良好基礎，值得參考。結合前人研究成果，并考慮橫向對比的可行性，未來研究在經濟效應的指標/數據層次中，可以選擇區域內人均GDP及其增長率、人均財政支出/收入及其增長率、第二/第三產業占比及其增長率等宏觀或微觀企業數據指標；社會效益則可以從公共服務(科教文衛體)支出占財政支出比重及其增長率、公共服務存量(人均床位數、人均醫院數等)、城鄉收入差距、城鎮化水平等指標入手；生態效果則可以從水質(如生化需氧量、氨氮量)、空氣質量(如霧霾濃度、二氧化硫濃度)等環境指標出發研究。文化效用與政治效能在現有研究中較少提及，相應的指標/數據層次的內容偏少。在已有的中英文研究中，采用回歸模型分析文化效果的文獻更為罕見，一般都使用定性分析，缺乏對應的量化指標，比如有研究(27)范今朝、張錦玲、劉盈軍：《行政區劃的調整與遺產“原真性”的保護——以遺產(地)所在政區的更名對區域遺產保護的負面影響為例》，《經濟地理》2009年第9期。分析行政區劃調整與遺產保護之間的關系。對此，可嘗試以問卷調查法測量居民的主觀感知或行為傾向，例如參考組織認同、滿意度等方式，(28)徐超、孫文平：《分權的“悖論”：“省管縣”改革對居民醫療服務滿意度的影響》，《財經研究》2016年第4期。構造行政區劃的文化認同指標，或是文化建設的參與傾向、文化發展滿意度、文化影響的正面感知等數據指標，用以分析行政區劃改革的文化效用。在政治效能方面，可借鑒關于行政區劃改革中投票率的研究，(29)Lapointe S., Saarimaa T., Tukiainen J., “Effects of Municipal Mergers on Voter Turnout”, Local Government Studies, Vol.44, No.4, 2018; Blesse S., Roesel F., “Merging County Administrations-cross-national Evidence of Fiscal and Political Effects”, Local Government Studies, Vol.45, No.5, 2019.構造區域人大代表的投票率作為測量指標，或改造英文文獻中的IPE(internal political efficacy，內在政治效能)與EPE(external political efficacy，外在政治效能)的指標體系，以及政治參與行為的測量，建立居民的政治參與、社會合法性認同等指標，形塑政治效能的指標/數據層次。但國外的政治效能指標其原意不一定符合當代中國的政治語境，“行政區劃”作為“國之大政”，其政治效能的含義與國外研究具有較大不同，并且如何測量依舊較為困難，因此上述指標的引介希望激發未來學術界的進一步探討。

為最大化彌合定義分歧，更好地實現績效清晰化，可將后續研究納入同一概念框架?，F有研究較多關注經濟效應、社會效益、生態效果，而對文化效用和政治效能的研究相對不足。所以，應當在文化和政治這兩個維度上進一步挖掘，拓展績效研究的深度與廣度。

(二)測量方式：指標選取與樣本改良

未來的研究可根據具體的理論視角與研究問題選擇相應指標，具體有三種可能的方式：一是單一指標的廣泛性測量，即選定單一指標體現改革績效且樣本量較大。如只選用人均GDP作為因變量衡量改革的經濟績效。單一的指標選取便于不同研究的橫向對比，但缺陷在于單一指標的解釋力度可能有限。比如，研究鄉鎮撤并對農村經濟增長的影響，(30)賀大興：《鄉鎮撤并改革和農村經濟增長》，《南方經濟》2012年第10期。僅使用人均實際收入衡量，恐有所不足。二是依據績效的某一維度進行多個指標選取。如衡量績效中的經濟增長時，從多個指標進行測量。(31)劉沖、喬坤元、周黎安：《行政分權與財政分權的不同效應：來自中國縣域的經驗證據》，《世界經濟》2014年第10期。多個指標有助于盡可能覆蓋單一維度的外延，測量相對全面。三是結合績效的多個維度選取指標，進行復合型測量，以增加信息量。如測量撤縣設市的績效納入經濟增長與政府活動兩個維度8個指標。(32)Fan S., Li L., Zhang X., “Challenges of Creating Cities in China: Lessons from a Short-lived County-to-city Upgrading Policy”, Journal of Comparative Economics, Vol.40, No.3, 2012.在指標的賦值時應采用通行或近似做法，從而提高估計系數橫向對比的可能性，為未來文獻對話做鋪墊。

從單一研究的角度看，樣本改良是盡量減少測量偏差、奠定績效清晰化的基石。樣本改良可以從三個方面入手：一是校正樣本偏誤。在績效研究中普遍使用官方統計數據，但需要注意不同年份的統計指標可能缺失以及統計口徑不一，需進行適當換算與補齊，增加樣本數據的內在一致性。二是尋求替代數據。除傳統的官方統計數據，各類衛星圖像、監測站點、手機信號、企業注冊信息等數據都是可能的補充替代。已有研究將燈光數據納入行政區劃領域的研究當中，并使用燈光數據以減少對經濟增長的測量誤差，但燈光亮度數據與GDP增長相關而非與GDP存在對應關系。(33)唐為：《經濟分權與中小城市發展——基于撤縣設市的政策效果分析》，《經濟學(季刊)》2019年第1期。三是擴展樣本數據范圍?？v向上增加樣本的時間跨度，以便判斷績效的持續時間。橫向上則擴展樣本的觀測單位，并促使樣本層級與研究的建制層級相對應，強化樣本的代表性。

(三)計量方法：因果導向與方法優化

因果導向的績效評估是績效清晰化的重要思路。原有的多元回歸分析方法是社會科學對自然科學隨機控制實驗的模擬，但在因果分析中難以解決誤差項問題，更多被視為一種相關關系。(34)李寶良、郭其友：《因果關系的實地實驗與新實證發展經濟學的貧困治理之道——2019年度諾貝爾經濟學獎得主主要經濟理論貢獻述評》，《外國經濟與管理》2019年第11期。因此，解決回歸中的內生性問題極為重要。改革可視為政策干預，績效評估即測算干預效果，可采用潛在結果模型(potential outcomes model)(35)李文釗：《因果推理中的潛在結果模型:起源、邏輯與意蘊》，《公共行政評論》2018年第1期。評估其中的因果效應。該模型又名反事實框架(counterfactual framework)，采用分配機制以近似隨機的方式將控制組(未受改革政策影響的樣本)視為干預組(受改革政策影響的樣本)的“反事實狀態”，形成“準實驗”，以測算改革的因果效應。以“撤縣設區”為例，A縣改為A區的政策效果(改革績效)，應比較A區與反事實“A縣”(未改區的潛在結果)，由于無法觀察到反事實狀態下的“A縣”，因此需將未改區的B縣、C縣、D縣等近似區劃構建“A縣”，從而衡量改革績效。潛在結果模型與解決內生性問題的思路殊途同歸，形成了諸如DID、RDD(斷點回歸設計)、SCM等方法。因此，在研究改革績效時，應當始終堅持因果導向，尋求合適的識別方法實現“準實驗”的控制。

計量方法將直接影響評估的準確性，因而方法優化是績效清晰化的重要措施。從已有研究看存在三種可能的優化方式：一是多種方法結合，提高識別策略的有效性。如PSM與DID結合，以PSM盡量減少DID中的選擇偏誤滿足DID的前提假設，但該方法更適合穩健性檢驗而非主效應回歸。此種結合在現有文獻中均有不同程度的使用。(36)Tang W., Hewings G.J.D., “Do City-county Mergers in China Promote Local Economic Development?”, Economics of Transition, Vol.25, No.3, 2017; Wang J., Yeh A.G., “Administrative Restructuring and Urban Development in China: Effects of Urban Administrative Level Upgrading”, Urban Studies, Vol.57, No.6, 2020.在穩健性檢驗中，也可以引入其他方法檢驗政策效果。如在研究省直管縣時，使用了DID與IV兩種方法研究政策效果(37)劉勇政、賈俊雪、丁思瑩：《地方財政治理：授人以魚還是授人以漁——基于省直管縣財政體制改革的研究》，《中國社會科學》2019年第7期；Jia J., Ding S., Liu Y., “Decentralization, Incentives, and Local Tax Enforcement”, Journal of Urban Economics, Vol.115, 2020.以增進結論的可信度。二是可增加RDD與SCM的使用。根據本文統計，RDD的使用比例較小，僅在撤縣設市(38)劉晨暉、陳長石：《撤縣設市、行政擴權與經濟增長——基于斷點回歸方法的估計》，《經濟評論》2019年第2期。與撤縣設區(39)Liu X., Zeng J., Zhou Q., “The Chosen Fortunate in the Urbanization Process in China? Evidence from a Geographic Regression Discontinuity Study”, Review of Development Economics, Vol.23,No.4, 2019.中使用。該方法的困難之處在于需要尋找合適的外生沖擊且有諸多規范。(40)謝謙、薛仙玲、付明衛：《斷點回歸設計方法應用的研究綜述》，《經濟與管理評論》2019年第2期。2016年以來《設立縣級市標準》《設立縣級市申報審核程序》的出臺(未對外公布)重新啟動了撤縣改市進程，有成為RDD研究中外生沖擊的可能性。在分析單個地區(案例)的改革績效時，SCM則是較為理想的選擇。單個地區(案例)的觀測性數據通常以小樣本為主，而SCM恰可利用少量案例實現“控制組”與“處理組”的構造，一般15個案例即可使用。(41)蔣建忠、鐘楊：《合成控制法及其在國際關系因果推論中的應用》，《國際觀察》2018年第4期。修正合成控制(modified synthetic control，MSC)方法及其改良(42)Li K.T., “Statistical Inference for Average Treatment Effects Estimated by Synthetic Control Methods”, Journal of the American Statistical Association, Vol.115, No.532, 2020.進一步擴展了SCM的使用范圍，是未來政策績效評估的可能性方向。三是Meta-Analysis(元分析、薈萃分析)的引入。該方法收集、整合已有的不同研究結果，并采用特定的設計與統計方法定量分析得出更為綜合普遍的結論。這一方法在國內經濟學與管理學領域已有一些運用。但是，除在省直管縣與經濟增長關系中(43)郭艷嬌、王振宇：《省直管縣是否能夠顯著影響經濟增長?——基于薈萃回歸分析方法》，《財政研究》2018年第6期。得到運用外，此方法尚未擴展到行政區劃改革的其他領域。正如Swianiewicz呼吁使用Meta-Analysis以總結分析已有的研究成果一樣，(44)Swianiewicz P., “If Territorial Fragmentation is a Problem, Is Amalgamation a Solution?—Ten Years Later”, Local Government Studies, Vol.44, No.1, 2018.國內也應強化該方法的使用，從而在整體上判斷中國行政區劃改革的績效。

結 語

行政區劃改革一直是理論界和實務界共同關注的熱點，但由于改革的復雜性、績效定義的模糊、測量指標的分歧、評估方法的爭議等原因，既出現了行政區劃改革客觀績效的變動不確定，又呈現出對改革績效進行理論研究的結果不確定。未來的研究中，可以從概念框架、指標選取、樣本改良、因果導向與方法優化等方面，在進一步凝練理論分析框架的基礎上，不斷強化相關研究的科學性和全面性，逐步達成學術共識。

有一些重要的行政區劃改革內容，相較于其他類型的定量研究依舊不夠充分，比如政區名稱的改變和政府駐地的變化。政區名稱的變化，有一些是考慮到文化傳承，有一些則是因為整頓規范，但更多的是基于提高地區知名度、打造區域發展品牌、吸引外來投資等目的。而政府駐地的變化，無論是出于空間置換的資源優化配置，還是為了調整區域發展的重心或拉大“骨架”，其背后都有帶動經濟社會發展的強烈動機。對于這一類行政區劃改革，如何通過定量研究證明其績效，依然存在較大的挑戰。

當然，本項研究仍然存在一定的局限性。一是文獻的選取可能存在遺漏，部分文獻的選擇、歸類也難免偏頗。根據發表載體選擇文獻，或許忽略了部分未刊登在SCI、SSCI、CSSCI期刊上的高質量成果。二是除政區名稱變更外，各類改革均不同程度影響各層級政府之間的權屬關系，促使管理權限、財稅資源等在不同層級、不同地區政府間重配，進而影響改革績效。但仍需合適的類型劃分與詳盡的制度分析以剖析具體改革方式對績效的影響機理，值得另文再述。三是囿于數據可得性，無法重現具體的計量過程。本文只能根據其運用的計量方法進行評述，部分結論可能存在一定的爭議。特別是，本項述評是從最理想的角度展開的，而部分研究可能受制于各方面實際條件，未能得到完美的數據或運用最佳的方法，但這并不代表它們沒有創新意義。每一個嚴謹的學術研究，都在為人類知識的逐步積累作出獨特的貢獻。