借力PPP模式控制地方政府債務風險研究

倪筱楠，孫園園

（沈陽大學 商學院，遼寧 沈陽 110044）

在二十世紀九十年代，PPP模式以新興的項目融資方式被引入中國，作為一種以政府和私營企業的合作伙伴關系出現，但是當時的PPP模式處于“摸著石頭過河”的階段。在2013年，第十八屆三中全會明確提出社會資本可以通過特許經營等的方式參與公共基礎設施的投資與建設，從此PPP模式受到了國家的重視。為了充分發揮PPP模式對緩解地方政府債務風險的優勢，國家分別在2017年下旬和2020年初針對PPP模式項目庫的管理問題和儲備問題出臺了相關的文件，在文件中明確表明PPP模式項目的本質要求，這為防范地方政府債務風險打下了基礎。

一、借力PPP模式控制地方政府債務風險的相關闡述

(一)PPP模式和地方政府債務概念的界定

PPP(public-private-partnership)模式是政府與社會資本方在投資建設公共服務和基礎設施項目時建立的合作伙伴關系，在這種關系中，政府和社會資本方共同承擔PPP項目的收益和風險。這在一定程度上反映了第十八屆三中全會的內容，為政府解決城市建設融資問題和緩解債務風險問題提供了有效的方法。它主要包括BOT模式、TOT模式、ROT模式等。而地方政府債務包括兩部分，分別是隱性債務和顯性債務，前者還未被國家統一規定，后者是指政府債務。

(二)借力PPP模式控制地方政府債務風險的表現

1.PPP項目投資主體多元化。在PPP模式下，政府和社會資本方共同投資PPP項目，私營企業提供的資產和服務為政府提供了更多的資金和技術，提升了投資項目的效率，較之前單一依靠政府承擔項目融資時，緩解了政府融資壓力，控制了地方政府債務風險的提高。

2.PPP模式防止投資項目費用超支。PPP項目完工后需要政府的批準使用后才可以獲得收益，因此，私營企業為了盡早地獲得投資項目收益，會提升項目效率、降低工程造價，能夠消除投資項目費用超支，控制項目資金風險，從而防范政府債務風險的增加。

二、借力PPP模式控制地方政府債務風險的有效性分析

(一)PPP模式使地方政府財政支出壓力減弱并緩解債務風險

地方政府投資的項目大多是鐵路、高速公路、垃圾處理等基礎設施，特點都是時間跨度較長、投資所需資金較多、規模較龐大，每個項目的初期投資成本較多，幾乎看不見收益，收支不成比例。在項目建設的期間內，由于時間跨度過長，政府還需支付融資的利息支出，如果該項目完全由政府出資投建，那么很可能政府的財政支出不夠，引發大量債務，增加地方政府債務風險。在PPP模式下，由于私營企業可以和政府一起承擔風險，并進行社會資本的融資，一方面減輕政府的財政壓力，另一方面在政府付費的方式下，較傳統模式政府節約了從建設初期到服務階段時產生的融資利息費用。PPP模式下的另外一種使用者付費模式，使用者的付費直接與服務體驗相關，政府不用承擔費用，是消費者付費。但使用者付費不是完全彌補，仍然還需要政府的補貼，PPP模式下政府財政支出不像傳統模式下一次性付款，而是可以分期付款。無論是PPP政府付費模式還是PPP使用者付費模式，都有利于緩解地方政府財政支出的壓力和風險。

(二)PPP模式使地方政府和私營企業共擔投資項目風險

在傳統的政府融資模式下，政府一般獨自承擔融資所帶來的債務風險，在一定程度上，不止增加了債務量，還增大了債務風險。如果地方政府自身償還不了債務，一般由中央政府進行協調，有可能助長地方政府負債量過度的情況，增加地方政府的債務風險。在PPP模式下，私營企業與政府之間的合作呈現了同享利益、共擔風險的模式，換句話說，公共基礎設施項目的風險由私營企業和政府共同承擔，較傳統的項目投資模式，PPP模式有利于控制地方政府債務風險。同時，在投資項目初期的合同上明確表明雙方各自所要承擔的風險條款，面對風險時，應立即做出風險應對，讓更有能力解決風險的一方承擔。因此，一般情況下，政府承擔社會環境變化、政策條款變化，而私營企業承擔市場環境變化、運營管理變化，這使地方政府債務風險得到有效緩解。

三、借力PPP模式控制地方政府債務風險存在的瓶頸

(一)PPP模式缺乏法律制度保障

在PPP模式下的立法階段，國家出臺了多個地方性的法規和部門規章制度，但是由于多種規則和文件性的法規對各級地方政府存在混用、沖突、不明確等問題，導致許多PPP項目并沒有法律制度的保障，不利于控制地方政府債務風險。除此之外，PPP項目主要是大型的公共基礎設施建設，而這些項目建設普遍時間跨度較長、投資所需資金較多，以及收益期限較長，在沒有穩定、明確的地方性法規和部門規章制度下，私營企業會因為自身對承擔債務風險的能力弱，對其合作PPP模式下的項目沒有信心而退縮，喪失項目對私營企業的吸引。同時由于沒有統一且明確的法律法規機制有可能會使項目的合同發生變化，更嚴重的可能會使項目失敗，這對緩解債務風險非常不利。

(二)PPP模式投資項目風險分配不公平

國家規定PPP模式下項目的營運、管理和建設由私營企業分擔，而政策變化和法律法規的調整由政府分擔。雖然規定是合理的，但是在實際推動過程中，出現了許多問題，例如在簽訂合同時出現風險分配不對稱問題，政府為了緩減財政的壓力，單方面規避自身所需要承擔的風險，以此來減少風險的擔責。除此之外，政府為了吸引私營企業投資，變相主動要求承擔風險給予私營企業保底承諾，單一的使政府承擔項目投資風險，這無疑增大了政府自身的債務風險。因此，這兩種情況都違背了規定中共擔風險的原則。

(三)PPP模式未建立必要的監管機制

由于沒有設立監督機制使得PPP項目從2014年開始大量引入，多次引發不規范的操作，濫用問題屢屢發生，使各級政府面臨極高的債務風險危機。除此之外，政府過度追求基礎設施的建設和經濟增長的速度，忽略了對PPP項目本質的辨別，盲目采用PPP模式，出現了大量的形式主義，這些行為無疑都給政府債務增加了巨大的風險。

(四)PPP模式公私雙方未遵守合同條款

雖然我們可以通過法律法規的制定和監督機制的設立來對PPP項目進行管理，但是PPP模式要想充分發揮其優勢則需要公私雙方遵守合同條款。有些PPP項目中政府和私營企業并未遵守合同條款，存在違約的行為，使得在未來可能會產生一些難以預測的債務風險或債務危機，嚴重的可能會導致PPP項目失敗。除此之外，政府在招投標過程中，有可能存在大量的內幕交易，產生很多隱患，不僅會造成投資效率低以及國有資產浪費的問題，更易滋生腐敗，為基礎設施建設帶來了巨大危害。同時，大部分的公共基礎設施的建設不僅項目收益的回收期較長，而且投資成本較大，像機場、高速公路等，都需要通過特許經營權，慢慢地在以后的經營活動中逐步回收投資，而有的項目需要很多年以后才能將投資收回，因此，這對急于收回利益的私營企業來說是非?？简炂涠Φ?，有些企業未經受得住其他外界的誘惑，轉去投資別的項目，導致在與政府合作的項目中出現不作為的現象，嚴重違反了合同條款，提高了債務風險。

(五)PPP模式政府職能未發生改變

PPP模式下建設公共基礎設施和社會事業是非常復雜的項目融資行為。為了吸引私營企業投資，參與公共基礎設施的建設，地方政府必須保證私營企業可以獲得合理的投資回報。但是，目前國家的各級地方政府部門，并沒有真正做好接受PPP模式的準備，其職能也未發生改變，造成了一些PPP項目的失敗，加劇了政府債務的風險。同時，很多地方政府并沒有深入理解PPP模式的真正含義以及對公共基礎設施建設的作用和意義，而僅僅只是把它當作一種融資工具而已，使得PPP模式難以發揮自身緩解債務風險的優勢。

四、借力PPP模式控制地方政府債務風險的對策建議

(一)完善PPP模式相關法律

PPP模式在我國的發展有三個階段：“摸著石頭過河”階段、“黑貓白貓”階段和規范化階段。從規范化階段我國就已經對PPP項目的運作給予了政策層面和操作層面的指導。但是曾經的法律環境并不完善，因此為了發揮PPP模式的優勢，制定并完善其法律機制顯得尤為重要。對PPP項目負責的政府和私營企業，他們二者的主體責任、權力、資金、風險分配，以及PPP模式的整個流程，都要在法律中予以明確的界定和規范。通過制定法律體系，建立對政府部門和社會資本方行為的規范，完善健全公眾對PPP項目的定價監督機制，以實現保障公共設施項目的利益。這樣做的好處是可以提高社會資本方的自信心，增加PPP項目的服務品質和效果，同時也可以化解政府的債務風險。但是，制定的政策法律會因為市場環境的變化而發生改變，很可能導致PPP模式下的項目出現法律風險，所以政府要做出相對應的允諾和保證，確保政策法律的連續性和穩定性，并適時地做出相應的風險預防方案，能夠有效的控制地方政府債務風險。

(二)健全PPP模式投資項目風險共擔機制

PPP項目的關鍵在于政府和私營企業雙方利益分配與風險共擔問題。在實際的操作過程中，PPP項目的風險是很多的，風險分配不對稱是普遍存在的。想要改變現狀，一方面政府應該放低姿態，以一種平等的市場主體身份參與到PPP項目的建設中去，與私營企業一起承擔風險，否則單一依靠政府會使政府債務風險提高；另一方面投資項目的風險和收益要相互匹配，這樣才會有企業愿意承擔風險，與政府共擔風險，從而控制政府債務風險，否則一味的讓企業承擔風險，卻沒有給予相應的收益，多數企業只能是敬而遠之。因此，PPP模式下將投資項目風險分給政府和私營企業對緩解地方政府債務風險有巨大的意義。

(三)建立PPP模式必要的監管機制

在通過PPP模式緩減地方政府債務風險的過程中，要明確每個PPP項目的界定，如項目生命期、項目資金，防止有些不符合條件的項目也采用PPP模式，從而導致增加政府債務。同時，可以制定一些PPP項目的監督機制，對于地方政府可能發生違約的問題上進行監管，成立全國性的監督管理機構，實行自上而下的管理模式，在某些發達國家，例如美國、英國等，使用PPP模式時已經成立了統一的監管機構。除此之外，在對政府行為和社會資本方進行監督時，還需要負責對PPP項目的審批，監管其建設的前期、中期和后期。對于私營企業的選擇上，可以通過向社會公開招標的方式，將所參選的機構進行排序，選擇一個適合PPP項目的私營企業，在選擇的時候可以著重參考私營企業的專業能力、投資水平和管理能力。對公共基礎設施項目的準備和開始階段，監督管理機構要幫助政府選擇合適的營運方式，通過嚴苛的規章制度和科學化的管理，控制收益與成本的比例，從而有利于PPP項目的展開，緩解地方政府債務風險。

(四)公私雙方遵守PPP項目中的合同條款

提高PPP項目的效率依靠項目雙方的契約精神，以透明化促效率。通過與私營企業合作的PPP模式，可以在一開始實施項目透明化，提高經營效率減少浪費，有效杜絕現有政府項目建設中的種種弊端。除此之外，政府在PPP項目中作為主導者，往往是項目相關政策的制定者和開發者，所以應該關注政府的行為是不是合規合法，培養政府的契約精神，同時在合同中明確政府的義務與權力，對違反合同的行為做出明確的處罰和措施。同時，可以將違反合同的行為與政府官員的提拔相掛鉤，從而培養其契約精神的養成。對于私營企業來說，要培養自身的契約精神，不得違法合同條款，否則將面對巨大的賠償責任。這使得合同雙方養成良好的契約精神，從而提高PPP項目的效率，緩解地方政府債務風險。

(五)政府積極轉變PPP模式中的職能

要使PPP模式發揮自身的優勢，促進其健康常態發展，地方政府就要更新觀念，轉變職能理念，從心里重視PPP模式。雖然PPP模式在最初引進我國的時候是以融資方式被人們所知曉的，但是通過在實踐中的應用，PPP不僅僅是一種債務專家工具和融資模式，其實也是一種新的管理模式，而融資只是它的一種職能。政府必須要轉變自身職能，真正參與到PPP項目的實行、管理中去，真正認識PPP模式的含義、作用和意義，發揮PPP模式緩解地方政府債務風險的優勢。