創新驅動視角下新型城鎮化高質量發展策略研究

錢懷安

（江蘇財經職業技術學院 會計學院，江蘇 淮安 223001）

自黨的十八大首次提出新型城鎮化建設，并將其作為重要戰略方針以來，新型城鎮化建設一直受到黨和國家的高度重視，我國相繼出臺了一系列法律法規與政策性文件。新型城鎮化建設作為撬動內需的最大潛力所在，既能穩住經濟基本盤，也有利于促進城鄉融合發展。在“兩新一重”建設以及國內國際雙循環相互促進的新發展格局下，新型城鎮化建設承載著更艱巨的任務，在此背景下，把握新型城鎮化建設現狀，識別新型城鎮化建設現存問題，并根據現存困難研究推動新型城鎮化高質量發展的路徑具有重要意義。

一、新型城鎮化建設現狀

(一)頂層設計和戰略布局基本完成

新型城鎮化建設受到黨和國家的高度關注，我國相繼出臺了一系列法律法規與政策性文件，新型城鎮化建設走上法制化道路。除了新型城鎮化建設的綱領性文件，國家還從教育、土地、戶籍、醫療等多方面為新型城鎮化建設保駕護航。其中具有代表性的法律法規主要有：《居住證暫行條例》，這一條例的實施促使農業轉移人口能夠憑借居住證，享受和居住地市民同等的權利，農業轉移人口的權利得以保障；《行政區劃管理條例》，強調行政區劃工作應當加強頂層規劃，并提出行政區劃應本著有利于社會主義現代化建設、有利于推進國家治理體系和治理能力現代化等原則，條例的公布實施完善了行政區劃的管理原則，規范了管理程序，細化了管理制度，強化了管理責任；2019年修訂的《土地管理法》，該次修訂主要集中在農村宅基地管理制度改革、土地征收、集體經營性土地入市三個方面，對于確保農民財產性收入，保障農民權益具有重要意義。這些法律法規的出臺完成了新型城鎮化建設頂層設計的構建。

(二)城鎮化水平與質量穩步提升

我國新型城鎮化建設已初有成效，增量與提質并存。首先，我國城鎮化水平快速提高。根據全國第七次人口普查數據，2020年我國城鎮化率達到63.89%，2010年全國第六次人口普查城鎮化率僅為49.68%，2000年城鎮化率僅為36.09%，可見近年來我國城鎮化率保持了高速增長。值得注意的是，雖然目前我國的城鎮化率已經超過60%，但是與發達國家80%以上的城鎮化率相比仍有較大上升空間。其次，市民化進程有所推進。農民工隨遷子女入學問題以及農業轉移人口的基本醫療保險、基本養老保險問題均得到重視，農民工隨遷子女入學比例以及農業轉移人口的基本保險覆蓋率都有大幅度提升。此外，城市群的形成不斷提升城鎮化地區的綜合承載能力，京津冀、珠三角和長三角等城市群的形成，為國內生產總值的提升做出巨大貢獻。最后，城鎮治理水平不斷提升。2018年就已經提前完成了《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》制定的指標，綠色城鎮化以及信息化建設初有成效。

二、新型城鎮化建設存在的問題

(一)城鎮化發展水平空間區域失衡問題突出

我國的新型城鎮化在快速擴張的同時，也出現了空間區域發展不協調問題。首先，城鎮化率與人口密度總體呈現東高西低的態勢，造成人口與資源承載力之間的錯配。同時，除長三角、珠三角等東部發達地區以外，中西部地區城市群普遍存在集群效率不高，城市間關聯耦合程度不高問題。其次，人口在超大型城市聚集。人口大量涌入超大型城市，聚集明顯，而且多是涌入主城區，這種人口向超大城市聚集的情況會造成超大型城市的過度擁擠，也會進一步加大城鄉差距，教育、醫療、收入和消費等差距也會進一步拉大，顯然不利于新型城鎮化的高質量發展。再次，大城市整體數量較少且西部大城市經濟效益仍有較大提升空間。根據2018年城市建設統計年鑒，城區常住人口超過200萬的城市占城市總數比重不足10%，數量較少。從人均生產總值來看，東部地區大城市明顯優于中西部地區，中西部大城市經濟效益仍有較大提升空間。最后，小城市數量較多，但是聚焦產業和人口的能力不足。我國小城市和小城鎮數量較多，但是當地基礎設施和公共服務仍不成熟，從而導致吸引力較低。

(二)農業轉移人口市民化進程滯后

農業轉移人口市民化進程滯后，半城鎮化問題突出。受戶籍制度、城市生活成本較高等影響，自2015年我國戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率之間一直存在16%左右的缺口，以2019年為例，常住人口城鎮化率達到了60.6%，而戶籍人口城鎮化率僅為44.38%，相當于約有2.2億的農業轉移人口沒能真正融入城市生活，市民化進程滯后。市民化進程滯后致使沒有戶籍的流動人口沒能被納入到當地的基本公共服務體系，會導致農業轉移人口難以享受與老市民均等的基本公共服務。雖然我國一直在推進城鄉一體化建設，但是農村地區的教育、醫療、基礎設施等基本公共服務與城市尚有較大差距，農民工隨遷子女難以參加本地高考、農業轉移人口住房保障等問題都尤為突出。此外，由于農業轉移人口的基本公共服務保障尚不到位，會導致城市對農業轉移人口的排斥較為嚴重，農業轉移人口更難以融入城市，市民化進程受阻。這種農業轉移人口與老市民間的不均等會造成城鎮內部新老市民間的二元分割，不利于城鄉融合與一體化建設，顯然不符合新型城鎮化建設的主旨。

(三)新型城鎮化發展產業支撐不足，經濟發展失衡

工業化、城鎮化與農業現代化未能實現同步協調發展，新型城鎮化發展產業支撐力不足，制約著新型城鎮化建設。一是我國新型城鎮化的產業支撐力尚有不足，與發達國家尚有差距。城鎮化與工業化未能實現同步發展，根據2018年中國統計年鑒數據，我國2017年城鎮化與工業化的比率約為1.73，這個數據明顯低于美國、歐盟、日本等發達國家與地區，甚至沒能達到全球平均水平，可見我國新型城鎮化發展的產業支撐力存在不足。此外我國第二、三產業在就業人口中占比明顯低于非農產業在國內生產總值中的占比，說明存在結構性偏差，這進一步的說明我國新型城鎮化建設確實存在支撐力不足的問題。二是農業現代化建設滯后于城鎮化建設。農業產值增加值與農業就業人口比重的偏差可以作為衡量農業現代化的重要指標，我國農業產業增加值占比逐年降低，截至2019年已降低至7.1%，而農業就業人口也降低至25.1%，但是農業就業比重與農業產業增加值比重的偏差在2019年仍能達到18%，說明我國從農業轉換為非農業的職業轉換明顯滯后于產業結構的轉換。

(四)“大城市病”問題凸顯，城市治理能力亟待提升

隨著人口大量涌入大城市，這些城市的“大城市病”問題逐漸凸顯。大量人口涌入大城市，人口過度擁擠導致當地交通堵塞，交通健康指數處于亞健康狀態；人口聚集大量建設基礎設施、產生更多生活垃圾可能會對環境造成污染，空氣治理下降，PM2.5指數嚴重超標；人口聚焦也會導致當地租房價格提高、消費水平過高從而影響居民生活質量，這些大城市病目前在我國一線城市較為普遍。人口大量涌入城市是對美好生活的向往，但是大城市病卻大大降低了居民的生活質量，政府對經濟和社會的治理能力亟待提升。傳統城市治理模式顯然已經不適應于新型城鎮化建設，如何借助大數據等信息化手段提升城市治理能力，補齊城市治理生態化、智慧化以及應急化等方面存在的短板已然成為新型城鎮化建設需重點考慮的問題。

三、新型城鎮化高質量發展的實施路徑

(一)優化城鎮化空間布局

新型城鎮化建設應構建“城市群-中心城市-中小城市-特色小城鎮”發展格局，打破城鎮獨立發展模式，形成緊密聯系、形態多樣的城鎮化布局。首先，應充分發揮城市群的作用，借助城市群促進城市之間的聯系交流。一方面，應繼續強化城市群格局，因地制宜的提升與培養城市群，充分發揮城市群的輻射與帶動作用，借助城市群推動高質量發展。另一方面，推動城市群內各城市的一體化建設，實現城市群內經濟同建、交通同網、污染同治。其次，強化中心城市作用，提升中心城市核心競爭力。提質增效，優化生產力布局，提升經濟活力與創新力，推進中心城市的高質量發展。再次，著力推進中小城市快速發展，探索專業性發展模式。借助大城市的輻射與帶動，承接大城市的轉移產業，同時推進公共基礎設施建設，補短板，提升中小城市吸引力，吸引人口聚集。最后，特色小鎮建設應注重特色化。特色小鎮在完善基礎設施建設的前提下，因地制宜的探索發展旅游小鎮、商貿物流小鎮等獨具特色的小鎮，實現城鄉融合發展。

(二)以人為本，推進農業轉移人口市民化

新型城鎮化高質量發展應堅持“以人為本”，致力于解決目前較為突出的市民化率低、農業轉移人口融入城市難度較大等問題，以期將新型城鎮化福利惠及到更多民眾。具體地，首先要繼續拉動農業剩余人口向城鎮轉移，打破阻礙農業人口自由流動的不合理壁壘，消除農業剩余人口向城鎮轉移的后顧之憂，保護轉移人口的農村“三權”，助推農業剩余人口向城鎮轉移。其次，進一步推進農業轉移人口市民化，通過戶籍制度改革，因地制宜逐步解除落戶限制，助推農業轉移人口落戶城鎮，縮小戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率之間的差距。再次，完善社會保障體系，實現基本公共服務均等化，醫療、教育、養老等基本公共服務應全面覆蓋，消除戶籍人口與常住人口之間的差異化待遇。醫療方面，可以推進醫保異地就醫直接結算制度；教育方面，妥善解決農業轉移人口子女入園問題。最后，妥善安置農業轉移人口的安居問題，農業轉移人口進城屬于個人遷移，如果能進一步解決轉移人口的家庭安居問題，將能實現家庭遷移，大大提升我國城鎮化率，拉動當地消費。因此，城市應盡可能為農業轉移人口提供保障房、廉租房、公租房，將農業轉移人口納入到城鎮住房保障體系當中。

(三)創新驅動與調整產業結構

我國新型城鎮化發展創造了舉世矚目的成效，但也暴露出產業支撐力不足、結構不合理等問題，華為在高科技產業方面被“卡脖子”更是再次證明技術的重要性。在全球新一輪科技革命以及我國“兩新一重”建設背景下，以創新驅動新型城鎮化高質量發展已成為必然。首先，以科技創新作為驅動，依托互聯網推進傳統產業轉型升級。依托科學技術，提升自主創新能力，推動傳統產業向綠色化、智能化的現代化方向轉型，并對傳統產業進行數字化升級。其次，加快推進新興產業的高端化發展。新型城鎮化建設應當淘汰高能耗、低附加值的落后產業，全面加快發展新能源、綠色環保、生物技術等新興產業，提升發展動能。再次，結合服務業高就業吸納彈性的特點，推動制造業與服務業融合發展，形成以制造業帶動服務業發展、服務業支撐制造業發展的新格局。提升養老、家政、文旅等服務業的服務品質，提升城市居民生活質量。最后，優化營商環境，降低創業門檻，助推創業產業產能釋放，實現創新與創業的耦合發展。

(四)補齊短板，提升城市治理能力

首先，補齊基礎設施以及公共服務等方面的短板。一方面，完善教育、醫療等方面基礎設施建設，提高健身設施以及文化設施等公共服務設施的配套數量。優化城市交通系統，完善城市排水防澇等設施建設，提升城市基礎設施的服務質量。另一方面，對城市里的城中村、棚戶區進行改造，營造適宜的人居環境，發展社區便民服務，提升城市公共服務質量。其次，借助數字化技術，智慧賦能，對城市治理系統進行數字化改造，提升城市綜合治理能力。再次，新型城鎮化建設應加強對綠色生態環境建設的重視，堅持綠色發展，將綠色化發展貫徹新型城鎮化建設當中。此外，應推行綠色出行，倡導綠色生活方式。市政應進一步完善公共交通系統建設，確保公交的運行效率，縮短候車時間減少換乘次數，方便市民綠色出行進而減少私家車出行。最后，將環境動態考評作為新型城鎮化建設的重要評價指標，納入到城市建設當中，進一步助推城市綠色、可持續發展。

四、結語

新型城鎮化建設是十八大報告中提出的一種方針，一直受到黨和國家的高度重視，新型城鎮化建設的相關法律法規與政策性文件也相繼出臺，新型城鎮化建設初有成效。在“兩新一重”建設以及國內國際雙循環相互促進的新發展格局下，新型城鎮化建設承載著更艱巨的任務，高質量發展已然是今后新型城鎮化建設的必然選擇。在此背景下，首先總結新型城鎮化建設發展現狀，在黨和國家的高度重視下，新型城鎮化建設的頂層設計和戰略布局基本完成，城市化水平和質量均有所提升。其次，基于新型城鎮化建設現狀進一步聚焦新型城鎮化建設現存問題，發現目前新型城鎮化建設仍存在城鎮化發展水平空間區域失衡、農業轉移人口市民化進程滯后、新型城鎮化發展產業支撐力不足，經濟發展失衡、“大城市病”等問題。最后，以問題為導向，針對新型城鎮化建設現存問題，尋找解決辦法，進而探索新型城鎮化高質量發展的實施路徑，本文提出新型城鎮化建設應注重優化城鎮化空間布局、以人為本，推進農業轉移人口市民化、創新驅動與調整產業結構、補齊短板，提升城市治理能力等政策建議，以期促進新型城鎮化高質量發展。