中國農地改革中的產權細分、權利配置與行為激勵

蘇常祿

（哈爾濱商業大學 財政與公共管理學院，黑龍江 哈爾濱 150028）

一、引言

農地改革一直都是中國農村改革的主要內容，時至今日其重要性依然不能動搖。這是因為農地改革并沒有完成。國家在不同時期采取了不同的農地政策。國內學者著重研究農地改革的兩個階段：人民公社時期和家庭聯產承包責任制時期的農地政策。其中家庭聯產承包責任制政策從改革開放初期到現在，由于環境變化，后期政策相較于前期有了較大的改進，所以可以把這一時期的改革分為前后兩個階段分別闡述。這有助于我們更好地理解現代的農地改革。農地的任何變化或者改革，其實都是對農地的產權進行安排或者配置。產權細分是產權安排演進的必然邏輯。因此從產權細分和配置角度研究中國農地改革就是一條重要的研究視角。

本文主要研究中國農地改革過程中產權不斷被細分，然后重新配置于農民或者組織，最后就會對當事人產生相應的行為激勵，其研究主線為產權細分——權利配置——行為激勵。其中的道理就是產權安排變化會改變和激勵當事人的行為。

二、產權安排與行為激勵

菲呂博騰、配杰威齊(科斯等，2005)認為產權不是指人與物之間的關系，而是指由于物的存在及關于它們的使用所引起的人們之間相互認可的行為關系。產權安排確定了每個人相應于物時的行為規范，每個人都必須遵守他與其他人之間的互相關系，或承擔不遵守這種關系的成本。由此可知產權可以激勵和調整人們的行為。

李寧(2016)認為產權細分分為兩個層次：一個是把整體的產權分為權利束，包括所有權、使用權、收益權、處置權；第二個層次是把前面的某一產權束再進一步細分，如農地處置權可以細分為農地流轉權和抵押權等。隨著產權結構的不斷細分，人們對產權的控制不斷精細化。產權細分演進的邏輯是從一物一主，到一權一主，再到一屬性一主。最開始人們認為產權是一個整體，沒有對其細分。隨著人們對產權研究的深入，認識到產權不是一個頑固的整體，而是一束產權，包括所有權、使用權、收益權以及處置權等。而巴澤爾(2017)認為，產權其實是具有不同屬性的集合體。人們可以從不同的視角對產權進行解剖，從而細分成為許多不同的屬性。而這些屬性其實也是權利，不應該落入公共領域引起租金耗散，如果屬性收益大于獲取和維持成本，該屬性應該有自己的主人。

農地產權被細分為更多的權利，就需要去配置這些權利。這些細分的權利必須配置給某人，使他們能夠行使權利。農地改革過程中，所有權、使用權、收益權、處分權會被配置給一些主體，可能是政府、組織、農民等。權利的獲得會增加行為主體的利益，因而每個主體都希望獲得更多的權利。

不同的權利配置方式會對當事人產生不同的激勵，從而產生不同的行為。有收益權的農民會更努力地增加投入，期望獲得更多的收益；沒有收益權時，投入多少和農民收益關系較弱，農民就會減少投入。獲得使用權的農民會采取更靈活的生產方式，根據當地情況和市場供求狀況決定種植什么和種植多少。農民獲得農地處分權，可以出租經營權，還可以進行抵押獲得更多資金進行生產。獲得長期保有權(時間足夠長的話可以理解為部分所有權)，農民會增加對農地的長期投資，還可以促進農地的流轉。由此，不同農地權利配置方式對當事人的行為具有不同的激勵。

三、人民公社時期的產權安排與行為激勵

人民公社時期主要是從1956-1980年左右。此階段全國農民處于一大二公的集體經濟組織中，基本不擁有農地的絕大部分權利。農地的所有權、收益權、處置權等都沒有賦予農民。農地的使用權，農民其實也不具有。雖然農民會在農地上勞動，但不是自主決定是否應該去勞動以及怎么使用農地。這一時期的農地所有權、使用權、收益權和處置權基本都在人民公社手中。農民既沒有自行決定種植何種作物的權力，也沒有獨自耕作的權力，更不能隨意去農地收割作物。農民只能按照上級組織部門的指令集體勞動，然后平均分配食物，也就是所謂的大鍋飯。

農民作為農業生產的最主要的參與者，集體勞動并不能調動其勞動積極性，容易導致搭便車行為。雖然人民公社和生產隊的領導也會監督廣大農民勞動，但是由于信息不對稱，他們不能完美地監督農民勞動。監督農民勞動的人其實也會存在偷懶和卸責行為，因為監督和檢查別人勞動的數量和質量，需要付出努力和成本。而監督人并不能獲得其監督產生的大部分收益，如果他的邊際收益小于邊際成本，監督人減少監督努力才是較好選擇。這樣部分農民就會存在偷懶和卸責行為，生產行為不足，從而導致人民公社的生產效率不高。

四、家庭聯產承包責任制前期的產權安排與行為激勵

1978年開始逐步實施家庭聯產承包責任制。這一時期開始對產權結構進行明確的細分并重新配置。農地仍然保持集體所有制，但農民獲得農地的使用權、收益權等。當然由于農民沒有獲得所有權，這些權利只是暫時賦予農民。隨著一些農民身份的變化或者國家政策的變化等原因，這些權利的賦予情況也會隨著變化。

農民獲得了使用權和收益權就會改變其激勵，從而改變自己的行為。一方面，農民可以根據自己的經驗、農地質量、市場供求狀況以及氣候等因素選擇在自己承包的農地上種植什么作物。另一方面，農民會對農地投入能夠獲得最大利潤的勞動量。這些勞動量一定大于在人民公社集體勞動情況下的勞動量。因為農地的收益權確保農民會獲得自己勞動的產出，即交夠國家和集體的，剩下的都是自己的。這種激勵是一種強激勵，激勵農民想方設法提高農地的價值。他們會最大程度發揮自己的主觀能動性，即運用自己掌握的當地知識，發揮自己的智力，進行最優化生產。他們還要選擇最合適的勞動投入量，最大化農地價值。這兩方面確保了此段時期農業的較快發展。

五、聯產承包責任制后期的產權安排與行為激勵

從20世紀90年代中期開始，家庭聯產承包責任制的激勵效果似乎變弱了。隨著市場經濟的發展，農村土地也出現了一些問題。農民對農地投入的熱情似乎沒有那么高了。由于一次承包期較短，一般才幾年，農民缺乏對土地的長期投資熱情。農地作為一種生產要素，不能很好地融入市場經濟，主要是缺乏流轉權和抵押權。這需要對農地產權進行更深入的細分，以便把這些細分的權利配置給能夠最大化農地價值的個人或者組織。

早期的家庭聯產承包責任制只是確定了兩權分離，即所有權和承包經營權的分離，集體獲得所有權，農民獲得承包經營權。后來為了進一步激活農業經濟活力，進一步激勵農民，國家開始實行三權分置，即所有權、承包權和經營權分別配置。這是對農地產權的進一步細分。集體仍然保留所有權，農民獲得承包權，經營主體獲得經營權。農民雖然獲得了承包權，但是農民可以自己不耕種農地，而轉租給真正進行農業經營的主體，讓他們去經營這些農地，自己獲得轉租費。

聯產承包責任制的早期，分給農民的土地隔幾年會調整一次，這不利于農民對土地的長期投資。為了解決這個問題政府承諾15年內不調整，1998年開始實施30年不變。最近幾年開始強調保持長期不變，生人不增地，死人不減地。這可以在不改變農地集體所有權的情況下，盡最大程度保證農民能夠長期持有固定的地塊，形成長期預期，進行長期投資。而這可以增加該土地的價值。為了能夠在形式上確立土地長期持有不變，最近幾年開始進行土地確權。土地確權雖然仍然堅持農地的集體所有制，但還是賦予農民除了所有權之外的大部分權利，而且頒發正式文書，以法律的形式加以保證。從某種程度上來說，農民似乎獲得了部分所有權，可以說是不是所有權的“所有權”。農民獲得的變相“所有權”以及處置權激活了農地的流轉和抵押，農民獲得了流轉權和抵押權。這種長期的“所有權”可以激勵農民進行長期投資。而流轉權可以激勵農民轉讓自己的農地，抵押權可以激勵農民抵押農地，從而有利于農地資源的流動，使得農地獲得更大增值。

六、結論

中國農地產權改革的過程中充滿了產權結構的不斷變化，可以用產權細分概括這種變化趨勢。農地改革就是把原來的農地產權不斷細分，然后配置給相應的行為主體。農民獲得了這些權利，就會激勵他們改變自己的行為，從而帶來農地價值的提高。人民公社時期，農地的所有權、收益權、處置權、使用權都歸人民公社統一行使，農民只是按照指令在農地上勞動，這大大限制了農民的主觀能動性和積極性。家庭聯產承包責任制前期賦予農民承包經營權，一時激發了農民的積極性，增加了農民的生產行為，提高農地產出。其后期則開始進行更深入的產權細分，如承包權、經營權、流轉權、抵押權等。農民獲得這些權利，會激勵其改變行為。農民會增加農地的長期投資、流轉、抵押等行為，以便最大化農地的價值。未來的農地改革必須沿著進一步產權細分和有效配置的方向前進，這會激勵農民采取農地增值的行為。