土地財政、創新驅動與城市化質量

李 慧

引 言

黨的二十大指出，“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務”，實現高質量發展是中國式現代化的本質要求。城市是經濟社會發展的重要空間載體，在我國轉向“質的有效提升和量的合理增長”的高質量發展階段，城市也需要高質量發展。提升我國城市化質量是構建新發展格局的重要支撐，也是推動高質量發展的內在要求。一方面，提升城市化質量有助于擴大消費潛力、提升投資效率，增強國內大循環內生動力和可靠性；另一方面，提升城市化質量有助于構建大中小城市協調發展的格局，縮小區域差距，滿足人民對美好生活的向往，實現全體人民共同富裕。

地方政府推進城市建設、提高城市化發展質量的前提是要有一定的財政支出能力。然而，分稅制改革后由于地方政府財權和事權的不匹配，城市化建設面臨很大的資金缺口，為了緩解財政支出壓力，許多地方政府依靠土地出讓收入開展城市化建設。根據財政部公布的數據，2021年我國地方政府獲取國有土地使用權出讓收入8.7萬億元，相當于地方一般公共預算本級收入的78%。土地財政在一定程度上彌補了地方政府財政收支缺口，并為我國城市化發展提供了建設用地。然而，土地財政的快速發展使得我國的土地城市化明顯快于人口城市化；一些城市“攤大餅”式的發展，帶來了嚴重的“城市病”，如交通擁堵、房價過高、環境污染等；土地財政還增加了地方政府債務風險和金融風險，(1)劉守英、蔣省三：《土地融資與財政和金融風險——來自東部一個發達地區的個案》，《中國土地科學》2005年第5期。并容易引發潛在的社會風險。(2)周飛舟：《生財有道:土地開發和轉讓中的政府和農民》，《社會學研究》2007年第1期。當前我國的城市化已由粗放發展階段轉向更加注重質量提升的新發展階段，土地財政對城市化質量的影響效應如何？在不同區域、不同等級的城市其影響效應有何差異？厘清這些問題對在新發展階段打破土地財政依賴、促進城市化高質量發展有重要的現實意義。

同時，城市是創新的策源地，是創新人才的集聚中心，城市的高質量發展離不開創新驅動。(3)李娜娜、楊仁發：《創新驅動與城鎮化高質量發展效應研究》，《城市問題》2021年第3期。在土地財政緩解城市化發展預算約束的初期，土地財政帶來的預算外收入可以為創新驅動提供資金支持，(4)閻波等：《土地財政對區域創新的影響研究——來自中國省際面板數據的證據》，《科研管理》2018年第5期。從而提升城市化質量；但當地方政府對土地財政的依賴提高到一定程度后，土地財政與創新驅動的交互作用又會對城市化質量產生什么影響？創新驅動在土地財政與城市化質量之間發揮怎樣的調節效應？這些問題同樣值得我們關注。

鑒于此，本文試圖從理論上分析土地財政對我國城市化質量的作用機制以及創新驅動在土地財政與城市化質量之間的調節機制，并構建模型對三者的關系進行實證檢驗，進而探討降低土地財政依賴、依靠創新驅動提升城市化質量的政策建議。

創新驅動視域的土地財政與城市化質量：理論機理與研究假設

(一)土地財政對城市化質量的雙向影響

“土地財政”一詞在我國歷史不長，它是20世紀90年代我國土地制度轉變為有償使用以后，對通過出讓國有土地使用權獲取收入行為的一種表述。不同學者根據不同的研究目的和需要，對“土地財政”進行界定的范疇也各不相同，總體可分為三種標準：小口徑即國有土地使用權出讓收入(以下簡稱土地出讓收入)，(5)蘇明等：《中國土地財政研究》，《經濟研究參考》2014年第34期。中口徑即土地出讓收入、土地相關稅收、土地相關收費，(6)孫輝：《財政分權、政績考核與地方政府土地出讓》，社會科學文獻出版社2014年版，第45頁。大口徑即在中口徑的基礎上增加了地方政府利用土地獲取的銀行抵押貸款收入。(7)李尚蒲、羅必良：《我國土地財政規模估算》，《中央財經大學學報》2010年第5期。本文將“土地財政”定義為，地方政府利用自己擁有的土地管理權，通過土地使用權出讓等方式獲取土地出讓收入等相關財政收入，并影響其財政支出能力的行為。

目前學術界對城市化質量的研究主要集中在質量評價指標構建上，如從城市現代化和城鄉一體化兩個層面構建指標體系，(8)葉裕民：《中國城市化質量研究》，《中國軟科學》2001年第7期?；驈纳鐣l展質量、經濟發展質量、環境發展質量三個層面構建指標體系，(9)何仁偉、謝磊、孫威：《京津冀城市群城市化質量綜合評價研究》，《地域研究與開發》2016年第6期。關于城市化質量尚未形成一個公認的權威性的定義。本文認為，城市化質量的內涵應從以下幾個方面理解和把握：第一，城市化是農村人口向城市不斷遷移的過程，而這種遷移的動機不僅僅是獲取個人利益以及提高收入水平，還包括所享受公共服務的升級、行為模式和生活方式的轉變等，即人口城市化。第二，城市化是土地的性質由農業用地向城市建設用地轉變的過程，這種轉變過程也包括單位城市建設用地面積上生產力的提升，即土地的集約利用，這種集約利用后的土地所產生的經濟效益要遠遠大于土地所產生的原始價值，即土地城市化。第三，城市化是城市工業、服務業對經濟增長貢獻度不斷提升的過程。在此過程中，工業、服務業為了節省成本，獲取集聚經濟效益和享受知識外溢的好處，不斷向城市中心集聚，并通過增強城市化的經濟基礎進一步強化這種集聚，即經濟城市化。第四，城市化是城市基礎設施不斷完善和擴張的過程，通過完善各種城市公共設施，提升了城市對鄉村人口的吸引力，降低了城市工業、服務業的運營成本，從而使經濟增長所需的勞動、資本、技術等要素進一步流動，實現資源要素的合理有效配置，也就是基礎設施城市化。第五，城市化是城市公共服務水平和能力不斷提升的過程，通過提供更高水平的教育、醫療、養老、環保等公共服務，增強城市的集聚能力和對鄉村人口的吸引力，提高人口素質和生活質量，即公共服務城市化。因此，城市化質量的基本內涵至少應當包括人口城市化質量、土地城市化質量、經濟城市化質量、基礎設施城市化質量、公共服務城市化質量等方面。本文將城市化質量定義為，在人口向城市聚集和鄉村地區轉變為城市地區的過程中，城市的經濟效率、基礎設施建設和公共服務能夠滿足城市生產生活需要的程度。好的城市化質量意味著，在城市化發展過程中，城市可以吸納更多農業人口，土地更加集約利用，經濟結構更加優化合理，基礎設施功能更加完善，公共服務水平更高。

土地財政對城市化質量的影響取決于其正負效應的綜合作用。一方面，土地財政對城市化質量存在正效應。第一，土地財政促進人口城市化。盡管我國《土地管理法》規定，城市市區的土地屬于國家所有，但中央政府并不掌握土地，地方政府成為實際上代表國家行使土地管理權的代理人。地方政府征用土地后，農村失地農民加速向城市流動，從而為城市經濟增長提供了更多勞動力。第二，土地財政促進土地城市化。在城市化發展進程中，道路交通基礎設施建設、農村勞動力轉移、產業發展需要大量城市建設用地。地方政府通過出讓國有建設用地，或將農村用地轉變為國有建設用地后再出讓，為城市化提供了大量土地資源。第三，為完成工業化目標，實現經濟的高速增長和獲取地方稅源，地方政府長期以協議出讓的方式低價供應工業用地，加快了工業化進程，從而促進了經濟城市化。第四，土地財政同時也為道路、橋梁等基礎設施建設和教育、科研、衛生、環保等公共服務體系提供了資金和土地資源，從而推動了基礎設施城市化和公共服務城市化。(10)李慧：《城市化進程中的土地財政與城市經濟性公共品》，《現代經濟探討》2019年第3期。

另一方面，當地方政府對土地財政的依賴加深到一定程度后，土地財政對城市化質量的負效應就開始顯現。第一，對土地財政依賴程度的加深導致一些地區地價快速上升，進而推動了房價的上升，加重了城市人口的購房負擔，從而阻礙了農村人口向城市遷移。同時，由于我國傳統戶籍制度的影響，相當一部分城市流動人口無法享受與普通市民同等的教育、醫療、社保等公共服務，加之城市高昂的生活成本，也會對人口城市化造成不利影響。第二，伴隨著地方政府對土地財政依賴程度的加深，大片的農用地轉化為國有建設用地，會加劇土地資源錯配，一方面造成耕地面積的減少，另一方面也導致對國有建設用地的低效粗放利用，從而對土地城市化產生負面影響。第三，地方政府通過壓低工業用地價格，推動了工業化進程，但由于政府間競爭加劇，導致大量低端制造業項目被引進，制造業產能過剩、同質化現象嚴重，反而不利于產業結構的優化升級。同時，由于房價上漲導致企業用工成本提高和利潤下降，一些工業企業退出原有行業，甚至轉向投資利潤率高的虛擬經濟，間接造成了“去工業化”現象，不利于經濟城市化的發展。第四，依靠土地財政推動城市化發展的模式短期內促進了資金、人才等資源要素的集聚，但同時也引發了交通擁堵、供水緊張、環境污染、能源短缺等問題，對基礎設施城市化和公共服務城市化產生了負面影響，既不利于城市抗風險能力的提升和韌性城市建設，更降低了城市居民的生活質量。

綜上所述，土地財政對城市化質量的影響取決于正負效應兩種力量的對比。在城市化建設初期，對土地財政的適度依賴可以加快城市化進程，推動城市外延式擴張；但當城市化向內涵式發展轉變后，對土地財政的嚴重依賴會導致土地財政的負效應超過正效應，從而對城市化質量產生抑制作用。據此本文提出如下假設。

假設1：土地財政與城市化質量之間呈倒U型關系，即隨著地方政府對土地財政依賴程度的加深，城市化質量先提高后下降。

結合新近發布的MT/T851-2012《選煤廠濃縮設備工藝效果評定方法》(修訂版)進行以下簡要分析。該標準規定，濃縮效率為濃縮設備工藝效果的主要指標，澄清系數和底流濃度為輔助指標。

(二)創新驅動的調節作用

創新驅動主要從兩個方面影響城市化質量：一方面，創新是城市化高質量發展的重要動力，有助于促進城市化由外延式擴張向內涵式發展轉變。根據推拉理論，人口遷移受拉力和推力兩種力量共同作用，拉力即人口流入地良好的生活條件，而推力則是人口流出地不利的生活條件。創新驅動可以通過改善城市的競爭力、優化城市的創新創業氛圍、提升收入水平等方式增強遷入地的拉力，促進農村剩余勞動力向城市流動，從而提高人口城市化水平。創新驅動還可以通過改善產業布局，促進城市化、工業化和信息化的融合，提升城市土地資源利用效率，從而提高土地城市化水平。根據熊彼特的觀點，創新通過導入一種新的生產函數，可以有效提高潛在的產出水平，而產業結構的升級過程，就是伴隨著技術進步和生產社會化程度的提高，不斷提升產業結構作為資源轉換器的效能和效益的過程。(11)孫梁、韋森：《重溫熊彼特的創新驅動經濟周期理論》，《濟南大學學報(社會科學版)》2020年第4期。因此，創新驅動也就成為城市產業結構升級即經濟城市化的最直接的推動力。創新驅動還有助于提升城市基礎設施和公共服務產品的信息化、智能化、數字化水平。然而，從某些角度看，創新驅動對城市化質量也會產生負面影響。已有研究顯示，技術進步和創新存在偏向性，我國技術進步總體上偏向資本。(12)韓國高、張倩：《技術進步偏向對工業產能過剩影響的實證研究》，《科學學研究》2019年第12期。資本偏向型技術進步帶來的產能過剩和資源浪費不利于充分發揮城市化對創新要素的有效配置，使得經濟城市化落后于人口城市化；而能源偏向型技術進步引致的城市化則會導致能源消耗增加，加劇環境污染。同時，創新驅動主要依靠科技的發明創造，所創造的就業需求以高技能勞動力為主，可能會造成低技能勞動力的失業加劇以及高、低技能勞動力之間的收入失衡。而這些因素都會對城市化高質量發展產生不利影響。

創新驅動將強化土地財政與城市化質量的倒U型關系，表現為創新驅動能力越強，土地財政與城市化質量的倒U型關系曲線越陡峭。(13)Richard F. J. Haans, Constant Pieters, Zi-Lin He, “Thinking about U: Theorizing and Testing U-and Inverted U-shaped Relationships in Strategy Research”, Strategic Management Journal, Vol.37, No.7, 2016, pp.1177-1195.在地方政府對土地財政依賴程度不高的情況下，城市的土地出讓收入有助于拓展城市化建設資金，推動城市化水平提升，土地財政在緩解地方政府財政壓力的同時，也使其更有能力為創新活動提供財政支持和更好的基礎設施條件，加速創新資源的集聚，因而創新驅動發展進一步提升了土地財政對城市化質量的正效應。當地方政府對土地財政依賴程度較高時，大量同質的低端制造業項目被引進，引發產能過?，F象，而資本偏向型技術進步又會導致“投資誘導效應”，(14)肖明月、鄭亞莉：《供給質量提升能否化解中國制造業的產能過剩?——基于結構優化與技術進步視角》，《中國軟科學》2018年第12期。從而固化產能過剩，加之就業結構調整滯后于產業結構調整，進而導致人口城市化產生的過剩勞動力無法釋放。同時，土地財政依賴程度較高意味著大量流動人口從農村遷移到城市，而創新驅動帶來的產業智能化水平的提升會產生“機器換人”現象，從而降低城市流動人口的就業穩定性，擴大居民收入差距。另外，科技創新也可能使得能源投入份額增加，從而不利于城市資源環境的可持續發展。所以當地方政府對土地財政依賴程度過高時，創新驅動又會強化土地財政對城市化質量的負效應。據此本文提出如下假設。

假設2：創新驅動強化了土地財政與城市化質量之間的倒U型關系。

土地財政對城市化質量的影響及創新驅動的調節作用：基于地級及以上城市數據的實證檢驗

(一)模型設定

為了檢驗土地財政對城市化質量的非線性影響，本文構建如下計量模型：

Yit=α0+α1LFit+α2Xit+μi+λt+εit

(1)

(2)

式(1)和式(2)中，下標i和t分別表示城市和年份，Y表示城市化質量，LF表示土地財政，X表示可能影響城市化質量的控制變量，μi表示城市固定效應，λt表示時間固定效應，εit表示隨機擾動項。下文將首先對式(1)進行回歸，再對式(2)進行回歸，如果β1、β2均通過顯著性檢驗，且式(2)回歸的擬合優度高于式(1)，則說明土地財政對城市化質量的影響是非線性的。如果β1是正值而β2是負值，說明影響是倒U型的，則假設1得到驗證。

(二)變量選取與數據說明

1.變量選取

核心解釋變量。本文的核心解釋變量為土地財政依賴程度(LF)?？紤]到土地使用稅目前僅公布省一級的數據，缺乏市級數據，而土地抵押貸款收入也缺乏詳細的省級和市級數據，本文使用土地出讓收入表征土地財政。為了準確表達地方政府對土地財政的依賴程度，采用土地出讓收入與地方財政支出的比重來衡量土地財政依賴程度。

控制變量。財政分權(FD)，用各市人均財政支出占全國人均財政支出比重表示。市場規模(TRSCO)，用各市人均社會消費品零售總額表示。對外開放程度(OP)，用各市當年實際利用外資金額占其地區生產總值比重表示。同時，考慮到城市規模對城市化質量的影響，將城市人口規模(POP)和城市土地面積(LAND)也列為控制變量。

調節變量。本文的調節變量為創新驅動(INNO)，采用復旦大學產業發展研究中心等編制的《中國城市與產業創新力報告2017》中測算的城市創新指數來衡量。

2.數據說明

本文樣本數據為2004年至2017年全國227個地級及以上城市的面板數據。除了城市創新驅動數據來源于《中國城市與產業創新力報告2017》，其他數據均來源于《中國國土資源統計年鑒》《中國城市統計年鑒》以及Wind金融終端等。為了消除回歸時變量異常值所引致的回歸結果偏誤，對創新驅動、市場規模、人口規模和土地面積等變量取自然對數，并采用插值法補齊少量缺失值。由于城市創新驅動數據只更新到2016年，2017年數據采用幾何平均增長法補齊。(16)周祎慶、顧帆：《土地資源錯配對城市綠色經濟效率的影響研究》，《學術探索》2022年第2期。為了消除物價因素的影響，使用消費價格指數將市場規模數據折算為2004年不變價水平。(17)限于篇幅，描述性統計不再顯示，備索。

(三)全樣本檢驗

表1中列(3)和列(4)分別為利用式(1)和式(2)進行的基準回歸結果。為了展示結果的穩健性，同時考慮未加入控制變量的回歸，即列(1)和列(2)。結果表明，在加入土地財政依賴程度(LF)的二次項后，模型的擬合優度有所提高，同時LF的一次項系數為正，二次項系數為負，且均通過了顯著性檢驗，說明土地財政與城市化質量之間呈顯著的倒U型關系，土地財政先促進后抑制城市化質量，假設1得到驗證。在分稅制改革后土地財政發展初期，地方政府依靠土地財政改善了基礎設施，提升了公共服務水平，促進了人口向城市集聚，推動了城市經濟社會發展，總體而言對城市化質量有促進作用。但當地方政府對土地財政依賴程度過高時，土地財政對城市化質量的負效應逐步顯現，如過度的土地開發導致城市規模無序擴張，使得土地城市化快于人口城市化，偏離了以人為核心的城市化發展軌道；(18)江波：《“以人為核心”的城鎮化：內涵、價值與路徑》，《蘇州大學學報(哲學社會科學版)》2017年第3期。社會資本更多流向房地產業，不利于產業結構優化升級和實體經濟健康發展；城市空間的盲目擴張也引發了環境問題，帶來了財政和金融風險。

表1 土地財政對城市化質量影響的回歸結果

根據列(4)可以算出土地財政與城市化質量的倒U型關系曲線的拐點值為1.057，(19)拐點值=-β1/2β2=(-0.5335)/[2×(-0.2523)]=1.057。即當土地財政依賴程度達到1.057以上時，土地財政對城市化質量的影響是負向的。而數據顯示，部分城市如南京(2013年、2016年、2017年)、杭州(2017年)、合肥(2016年)、濟南(2017年)等已處于土地財政與城市化質量倒U型關系曲線拐點右側，說明在這些城市，土地財政對城市化質量的負效應已經超過正效應，依靠土地財政推動城市化發展的模式亟待轉型。

為保證研究結論的可靠性，本文采取如下方法進行穩健性檢驗：一是使用核心解釋變量的滯后項替換核心解釋變量；二是剔除直轄市樣本；三是使用工具變量法，將各市土地坡度均值與其財政自給率的交互項作為土地財政依賴程度的工具變量。結果顯示，核心解釋變量系數的顯著性均與上文的回歸結果一致，從而驗證了回歸結果的穩健性。(20)限于篇幅，穩健性檢驗不再顯示，備索。

(四)異質性檢驗

1.地理區位異質性

為了研究土地財政對城市化質量影響的地理區位異質性，本文按照所屬省份將各城市劃分成東部、中部、西部和東北四個地區，進行分樣本回歸(見表2)。結果顯示，土地財政對城市化質量的影響存在明顯的地理區位差異。東部地區和東北地區土地財政對城市化質量的影響不顯著，而中部地區和西部地區土地財政與城市化質量之間呈顯著的倒U型關系，其中，中部地區的拐點值為0.933，略低于全國平均水平，而西部地區的拐點值為0.372，說明西部地區在土地財政依賴程度較低時即已出現拐點。原因可能在于，盡管東部地區對土地財政依賴程度明顯高于其他地區，但由于土地產出效益較高，經濟基礎較好，對外來人口吸引力較強，在一定程度抵消了房價上漲過快等不利因素，土地財政對城市化質量的正負效應相互抵消；而在東北地區，由于當地城市對土地財政依賴程度較低，土地財政對城市化質量的正負作用都比較有限。因此，這兩個地區土地財政對城市化質量的作用效果不明顯。中部地區城市化水平不及東部發達地區，但又高于西部地區。根據國家中部地區崛起戰略，中部地區是推進新一輪工業化和城市化的重點區域。中部地區城市化進程的加快，導致其對土地財政依賴程度不斷加深。盡管中部地區人口城市化水平近年有所提高，但相對于東部地區，其城市化質量仍有待提升。西部地區不同省份土地出讓收入情況差異較大。四川、貴州、廣西等近年來新型城鎮化和基礎設施建設布局加快，對土地出讓收入依賴程度較高。與中部地區相似，土地財政在最初促進了西部地區城市化質量的提升，但隨著土地財政依賴程度的加深，其對城市化質量的負效應也越來越明顯，在西部地區城市的土地財政依賴程度達到0.372時，土地財政對城市化質量的負效應即已超過正效應。具體而言，成都(2017年)、貴陽(2017年)、南寧(2014年、2015年、2016年、2017年)、重慶(2017年)均已處于土地財政與城市化質量倒U型關系曲線拐點右側。盡管這些城市的土地財政依賴程度與東部城市相比還比較低，但是土地財政對城市化質量的負效應已經開始超過正效應。因此，雖然中西部地區城市化質量仍有較大提升空間，但傳統的土地財政模式已經不再適合這些地區。

表2 地理區位異質性回歸結果

2.城市等級異質性

為進一步分析不同等級的城市土地財政對城市化質量影響的異質性，本文將227個城市分為高等級城市(直轄市、省會城市、計劃單列市)、普通地級市兩類。表3回歸結果顯示，在高等級城市，土地財政與城市化質量之間呈顯著的倒U型關系，拐點值為0.903，略低于全國平均水平。而在普通地級市，土地財政對城市化質量卻呈顯著的促進作用?？赡艿脑蛟谟?，高等級城市的土地財政依賴程度要高于普通地級市，所以當其土地財政依賴程度提高至對城市化質量產生抑制作用的水平時，普通地級市的土地財政仍然發揮著對城市化質量的促進作用，尚未達到拐點，因此，普通地級市土地財政與城市化質量之間的倒U型關系并不顯著。普通地級市出現拐點的時間，有待以后更長時間的樣本來驗證。

表3 城市等級異質性回歸結果

(五)創新驅動的調節作用檢驗

為驗證假設2，在式(2)的基礎上構建調節效應模型如下：

(3)

式(3)中，INNO代表城市創新驅動，其他符號含義同式(2)。式(3)中如果回歸系數γ5通過顯著性檢驗且結果為負值，說明創新驅動越強，土地財政與城市化質量的倒U型關系曲線越陡峭，創新驅動正向調節土地財政與城市化質量的倒U型關系。若γ1、γ2、γ4、γ5均顯著，且γ1γ5-γ2γ4符號為正，則曲線拐點將隨著創新驅動能力的提高向右移動，反之則向左移動。(21)張岳、周應恒：《數字金融發展對農村金融機構經營風險的影響——基于金融監管強度調節效應的分析》，《中國農村經濟》2022年第4期。

表4回歸結果顯示，無論是否加入控制變量，創新驅動變量均不顯著，可能的原因在于，創新驅動既是城市化質量提升的重要動力，也會因技術進步的資本偏向等因素對城市化質量產生不利影響，兩種影響疊加使其對城市化質量的直接作用不顯著。無論是否加入控制變量，LF2×lnINNO的系數均在1%的水平上顯著為負，說明城市的創新驅動強化了土地財政與城市化質量間的關系，土地財政與城市化質量倒U型關系曲線變得更加陡峭了，因此，假設2得證。在倒U型關系曲線拐點的左側，創新驅動可以提升土地財政對城市化質量的促進作用，而在倒U型關系曲線拐點的右側，創新驅動則會強化土地財政對城市化質量的抑制作用。進一步計算γ1γ5-γ2γ4的值，結果發現，無論是否加入控制變量，其值均大于0，說明創新驅動能力越強，倒U型曲線拐點越向右移(見圖1)，即創新驅動能力的提高可以使土地財政對城市化質量的抑制作用推遲到來。因此，在新發展階段，利用創新驅動降低土地財政的負面影響，全面提升城市化質量變得尤為重要。

表4 創新驅動的調節效應回歸結果

圖1 創新驅動的調節作用

結論與政策建議

本文基于2004—2017年中國227個地級及以上城市的面板數據，探討了土地財政對城市化質量的影響以及創新驅動的調節作用。研究發現：(1)土地財政與城市化質量之間具有顯著的倒U型關系，隨著地方政府對土地財政依賴程度的加深，土地財政對城市化質量的影響由促進轉向抑制，且這種倒U型關系存在地理區位和城市等級異質性；(2)創新驅動在土地財政與城市化質量之間起調節作用，強化創新驅動將使土地財政與城市化質量的倒U型關系曲線變得更為陡峭，且使倒U型關系曲線拐點右移。

因此，本文提出如下政策建議：(1)降低地方政府對土地財政的依賴，推動土地財政轉型。一方面，進一步推進財政體制改革，提高中央承擔事權份額，對于中央與地方共同承擔的事權，要明確財政負擔比例，降低地方財政支出壓力；另一方面，拓寬城市化融資渠道，加快構建土地財政代償機制。(2)依靠創新驅動全面提升城市化質量。深化戶籍制度、社會保障制度等體制機制改革創新，提升人口城市化質量；推動城市土地管理制度創新，提升土地城市化質量；依靠科技創新促進產業轉型升級，提升經濟城市化質量；加強新型城市基礎設施建設，提升基礎設施城市化質量；推進公共服務數字化變革，提升公共服務城市化質量。