中國福利制度建設：本質、問題與老齡化應對*

陳友華 孫永健

引 言

少子老齡化是人口出生率和死亡率下降以及平均預期壽命不斷延長的必然結果，由此導致人口年齡結構趨于老化。這一趨勢是21世紀人類社會共同面臨的挑戰，如何積極應對人口老齡化挑戰也已成為當前世界各國政府普遍關注的重要議題。2020年10月，黨的十九屆五中全會審議通過了制定“十四五”規劃和二○三五年遠景目標建議，明確提出實施積極應對人口老齡化國家戰略，把制定人口長期發展戰略，優化生育政策，以“一老一小”為重點完善人口服務體系，促進人口長期均衡發展等，作為“十四五”時期經濟社會發展的重要任務，推動實現適度生育水平、健全嬰幼兒發展政策、完善養老服務體系等重要舉措。這標志著“積極應對人口老齡化”首次在官方表述中上升為國家戰略。2022年10月，黨的二十大再次明確強調實施積極應對人口老齡化國家戰略，習近平總書記指出，“貫徹落實積極應對人口老齡化國家戰略，把積極老齡觀、健康老齡化理念融入經濟社會發展全過程”。實際上，近年來國家已出臺了一系列應對人口老齡化的方針政策，展現了黨和國家打造老齡社會治理共同體的前瞻性與積極性；而將積極應對人口老齡化上升到國家戰略層面，則進一步彰顯了黨和國家從戰略指導與制度建設層面主動應對人口老齡化挑戰的重大決心與謀略。國家作為老齡社會治理的核心主體，制度或政策工具是其積極應對老齡化的根本措施之一，而一般認為中國在制度建設與制度實施方面具有顯著優勢。在此背景下，實施積極應對人口老齡化國家戰略的關鍵點便在于構建積極應對人口老齡化的政策體系。其中，以改善民生、促進公平為導向的福利制度建設乃是老齡化相關制度建設的重中之重，特別是要盡快建立健全長期護理保險制度和基本養老服務制度，從而更好地發揮有為政府、有效市場與有機社會作用，既盡力而為，又量力而行。(1)李玲、江宇：《有為政府、有效市場、有機社會——中國道路與國家治理現代化》，《經濟導刊》2014年第4期；李兵、張航空、陳誼：《基本養老服務制度建設的理論闡釋和政策框架》，《人口研究》2015年第2期；全國人大內務司法委員會調研組：《關于應對人口老齡化與發展養老服務的調研報告》，《社會保障評論》2017年第1期。但是，隨著中國未來老齡化程度的不斷加深，以及過往涉老制度建設中成效與缺陷的逐漸顯現，我們必須以動態性、系統性和反思性的視角重新審視人口老齡化與福利制度建設中的利弊因素，對其中可能存在的一些認知偏差尤應加以警惕。同時，對照發達國家的經驗教訓，我們也需要慎重思考中國未來的福利制度如何才能成功化解少子老齡化挑戰。而這涉及福利制度的本質究竟為何這一根本性的問題。本文希望通過回應與再反思上述議題，嘗試闡明福利制度的本質與存在問題。同時，基于中國的國情系統謀劃應對人口老齡化的策略和措施。

福利制度的本質

(一)制度的本質：一種社會關系的界定機制

人是“一種制度里的公民”，總是在特定的國家或社會制度中生活和發展。(2)[美]康芒斯：《制度經濟學》，于樹生譯，商務印書館1998年版，第93頁。近代以降，制度構成了經濟增長與社會進步的重要基石，制度問題由此受到學界和政府越來越多的關注，不同學科從不同視角對制度的含義和本質進行了廣泛深入的討論。對制度的研究可以追溯到馬克思，他認為，“制度只不過是個人之間迄今所存在的交往的產物”，(3)《馬克思恩格斯文集》第3卷，人民出版社2009年版，第79頁。并據此將制度的形成歸結為一定生產關系以及與這種生產關系相適應并維護這種生產關系的社會機構和規則的確立過程，制度的本質就是社會分工協作體系中不同集團、階級和階層之間的利益關系。(4)林崗、劉元春：《諾斯與馬克思：關于制度的起源和本質的兩種解釋的比較》，《經濟研究》2000年第6期?？梢?，馬克思很早就從社會關系或結構的視角對制度的本質加以剖析。之后，制度經濟學派的興起又推進了對于制度的理解和認識。制度經濟學創始人凡勃倫指出，“制度實質上就是個人或社會對有關某些關系或某些作用的一般思想習慣”；(5)[美]凡勃倫：《有閑階級論》，蔡受百譯，商務印書館2019年版，第139—140頁。另一位代表人物康芒斯則認為，“制度屬于一種普遍的規則，是集體行動控制個體行動”；(6)[美]約翰·康芒斯：《制度經濟學》，第87頁。舒爾茨也采用了與康芒斯相似的定義，認為“制度定義是一種行為規則，這些規則涉及社會、政治及經濟行為”。(7)[美]T.W.舒爾茨：《制度與人的經濟價值的不斷提高》，R.科斯、A.阿爾欽、D.諾斯等：《財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集》，劉守英等譯，上海三聯書店、上海人民出版社1994年版，第253頁。而制度問題研究的集大成者則是以科斯、諾斯等為代表的新制度經濟學派。其中，諾斯對制度的定義最多也最直接，他認為：“制度是一個社會的游戲規則，更規范地說，它們是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約”，(8)[美]道格拉斯·C.諾斯：《制度、制度變遷與經濟績效》，劉守英譯，上海三聯書店1994年版，第3頁?！爸贫劝ㄒ幌盗斜恢贫ǔ鰜淼囊巹t、守法秩序和行為道德、倫理規范，旨在約束主體福利或效應最大化利益的個人行為”；(9)[美]道格拉斯·C.諾思：《經濟史中的結構與變遷》，陳郁、羅華平譯，上海人民出版社1994年版，第226頁。而制度變遷則是“主體期望獲取最大的潛在利潤而導致的權利和利益的轉移和再分配”。(10)李炳炎：《新制度經濟學的本質及其對中國經濟改革的影響評析》，《馬克思主義研究》2010年第11期。

經濟學家更多基于對市場制度以及交易成本的考察來理解和定義制度，而社會學家則側重于從社會行動與社會結構的視角對制度進行界定。制度定義的不同折射出制度本質的迥異。制度的本質即制度所具有的根本屬性，那么，制度的本質究竟為何？事實上，無論是馬克思從階級出發所強調的“生產關系”，還是諾斯在市場背景下強調的“交易關系”，我們都可以發現，制度作為一種界定人與人、人與社會之間關系的合法性存在，調整著彼此之間的關系。因此，本文認為，制度的本質乃是一種社會關系的固化形態，是一種利益關系的界定機制。從表面上看，制度是一套約束與獎懲規則，就本質而言，制度是一個權利束或利益束，核心就是規定社會各群體的不同權利及相應義務的總和。制度不僅具有對社會成員或被管理者約束與規范的作用，更關鍵的是在不同群體之間形成了利益再分配的功能?！耙磺猩鐣P系的總和”源于人性，制度作為社會關系的界定機制，必須建立在人性基礎之上。而人性所爭取的一切，都同其利益有關。(11)《馬克思恩格斯文集》第2卷，人民出版社2009年版，第103頁。制度作為資源配置手段和人的行為規范，具有協調、指導和保障社會主體間利益分配和成本分攤的執行力，涉及人與人之間一般的權利、責任、利益和義務?？傮w而言，馬克思關于制度本質的詮釋最為全面也最為深刻，本文所理解的制度本質也與其最為接近。

(二)福利的本質：利益再分配或責任分攤的制度安排

福利(welfare)由涉及物質層次的“利益”和精神層次的“幸?！睒嫵?，意指“美好的生活狀態”，而當福利具有公共產品屬性時便成為社會福利(social welfare)。社會福利在概念界定上存在廣義和狹義之分。廣義的福利包含社會救助、社會保險、狹義社會福利等諸多福祉內容，甚至可以泛指一切改善和提高人民物質和精神生活的社會措施，國際社會通常使用廣義的福利概念，也即“大福利”概念。而狹義的福利，也即“小福利”，與社會救助、社會保險同級，共同構成社會保障體系的三大內容。在中國語境中往往兼而使用廣義和狹義的福利概念。本文采用的是大福利概念，是指以政府為責任主體，依據法律規定，通過國民收入再分配，對暫時或永久失去勞動能力以及由于各種原因而遇到生活困難的國民給予各種形式的幫助，保障其基本生活的制度或政策安排。(12)鄭功成：《社會保障概論》，復旦大學出版社2005年版，第2—6頁；穆懷中：《社會保障國際比較》，中國勞動社會保障出版社2014年版，第17—30頁。社會福利一般被視為一項關乎民生的重要社會制度，亦可以被理解為是一種“制度化的政府責任”。(13)尚曉援：《“社會福利”與“社會保障”再認識》，《中國社會科學》2001年第3期；錢寧：《現代社會福利思想》，高等教育出版社2006年版，第5頁。其中，老年社會福利是社會福利制度體系中的重要組成部分，是現代國家或社會對養老需求的一項制度性安排。

長期以來，福利研究者更多關注社會福利的“福祉”屬性，以及社會福利在改善生活水平方面的積極功能，強調以福利受眾的需求為本，因此在認識與理解社會福利時尤為突出社會福利的需求側，而往往忽視福利制度作為社會經濟制度派生性存在的一面。反觀制度研究者，尤其是制度經濟學派，則主要關注市場制度(特別是產權制度)及其對經濟增長產生的影響，因此較少關注福利制度的公共屬性?；诖?，本文嘗試從制度理論的視域出發，將福利制度視作對社會關系或利益關系的一種界定與規范，是國家通過公權力對國民收入或財富以及責任進行再分配的一種制度安排。相較于其他制度，福利制度有其特殊性：一是對于公平性的追求更高，因而常常陷入低效率局面；二是雖然社會福利有幫助勞動者解決后顧之憂的功效，但較產權制度等而言，福利制度對經濟績效或財富創造的推動作用很小，主要是對財富的消耗；三是福利分配聚焦于再分配領域，致力于彌補初次分配的不足，從財富分配邊際效應來看是遞減的。

作為現代國家基礎性設施的制度，福利制度的創設和擴張深刻地改造著人與人、人與社會之間的關系。(14)孟天廣：《福利制度的過程治理：再分配、政府質量與政治信任》，《行政論壇》2022年第1期。在現代國家體系中，福利制度及國家實施的再分配項目在整個國民報酬體系中的比重呈上升趨勢，從而強化了國民與國家之間的聯系。具體來說，福利制度本身并不直接創造財富，而是得益于政府及稅收政策等制度工具的作用，使國民整體財富得以更加公平合理地在不同群體或階層之間流動與再分配。同時，社會福利也是國民報酬體系中的一部分，只不過是以一種延期給付的間接形式發放給國民。

社會福利一般以貨幣、津貼、禮物、假期、低償或免費服務供給的方式輸送給部分或全體國民，而老年社會福利最主要的發放方式就是以退休金的形式按時足額地轉移支付給老年群體。因此，很多人對社會福利的理解更多停留在對福利享受者的待遇之上，而忽視了福利提供者(以納稅人為主)的重要貢獻與福利分配者(以政府為主)的關鍵職能。

中國福利制度建設中存在的問題

經過改革開放四十多年的建設與完善，中國社會福利制度建設取得了巨大的成就，為人民生活水平提高、國家經濟體制變革與經濟增長、社會穩定和諧做出了卓越的貢獻。在制度規模上，從零星福利起步，建立起一個世界上規模最大、較為完整的社會福利制度體系；在制度結構上，在單一體制基礎上建立起多層次的社會福利安全網。(15)鄭秉文：《中國社會保障40年：經驗總結與改革取向》，《中國人口科學》2018年第4期。但與此同時，中國在福利制度建設及應對人口老齡化方面也存在一定的問題，除了學界反復討論的待遇不平等、資金可持續性差等議題之外，還有一些更深層次的問題亟待反思和調整。

(一)責任定位不清

目前，在世界范圍內均出現了養老責任的定位偏差，即形成了一種認知偏誤，認為老齡化難題主要是國家責任未盡全或未盡好所致。因此，很多政策研究的核心結論或最終建議常常是訴諸政府與社會的注意力傾斜與資源支持，這顯然沒有全盤考慮政府在福利制度中的責任及其限度。這類政策研究一經采納并成為政策落地實施，結果往往是政府在承擔越來越多養老責任的同時，加重了財政和納稅人負擔，并引發一系列連鎖效應。福利制度責任定位不清的認知偏差存在于世界各國政府，尤其是福利水平較高的歐洲國家，福利支出已然超出政府與社會的承受能力，進而成為國家財政危機、政府公信力下降與社會運動抗議的重要成因之一。中國政府應當引以為鑒，規避過度福利與財政壓力加劇所帶來的風險。

(二)過于強調福利的“需求為本”

經濟學談及需求一般指有效需求，包含了消費者的消費意愿和消費能力兩個方面。需求和意愿是兩個有所差異而又相互關聯的概念，后者包含前者，意愿在轉變為需求的過程中會受到一系列因素的影響與制約。但目前在社會福利與社會工作的相關理論與實踐領域，意愿常常被混同為需求，進而提出了“需求為本”的主張。在設計福利制度時，對政策受眾的客觀需求評估總是處于首要地位，而福利供給側的承受能力則一定程度上被忽視了。在經濟新常態和新冠肺炎疫情影響的宏觀背景下，如何平衡需求和供給之間的關系，使得福利制度既能夠滿足人民的基本公共需求，又能夠與國家財政承受能力相匹配，是一個亟須澄清認識并加以正視的問題。一味以“需求為本”只會加重財政負擔，不僅難以為繼，還會引發其他的連鎖反應。

(三)福利制度制定者與受益者無法有效分離

在我國當前福利制度的建構過程中，福利制度的制定者與受益者往往不能有效分離，這種制度設計的優點是可以降低制度內部的決策成本，實現“議行合一”，但其負面影響亦不容忽視。福利制度從設計到執行的全周期涉及一定的經濟利益與權力資源，因而不可避免地導致部門利益摻雜其中，進而影響福利制度的公平與效率。例如，在醫養結合問題上，衛健、民政、醫保以及財政等部門的看法與認識就不太一致，甚至可能存在利益分歧與職能沖突。在政策制定過程中，一些參與福利制度制定與福利分配的主體或部門，為了兼顧多方主體的利益以及維護和擴大自身利益，難以完全價值中立地評估福利制度本身的合理性、合法性和延續性。此外，許多政策雖然設計的初衷是具有執政智慧與戰略價值的，但一旦實施后正反效應就會交互顯現，從而導致制度的意外后果，這也是需要加以警惕的。而中國作為社會主義國家，本身就對福利制度的公平性與正義性提出了更高的要求。

(四)忽視福利的制度成本

在新制度經濟學看來，制度產生的動機是降低在市場和社會中大量彌散的交易成本，但制度本身也是有成本的。諾斯指出，制度最初設立時的初始成本是巨大的，而制度的變遷與創新更是需要動用大量的資源。(16)[美]道格拉斯·C.諾斯：《制度、制度變遷與經濟績效》，第131頁。制度成本存在于制度周期的每一個階段，可以分為創設、執行、監督、變遷等多種成本形式，且多不是可以憑借人為干預就能消除的。因此，這就要求在研究、制定和落實制度過程中必須注重“成本-收益”分析，追求投入產出效率，而這恰恰是社會福利制度所欠缺的。福利制度在降低福利享有者及其家庭負擔的同時，增加了國家或社會的負擔，并使得社會的總負擔增加。綜上，福利制度本身不能直接創造財富，同時制度運行還需要花費很多的成本，結果就是社會福利承擔者的負擔要大于社會福利享有者的獲得。有鑒于此，在設計福利制度時要通盤考慮需要支付的各種成本。

(五)福利剛性與經濟周期下的量力而行困難

正如生命周期理論對個體消費與產出能力的描述，國家在不同時期所能承擔責任的能力也是有差別的。年輕型人口結構無疑會釋放出豐厚的人口紅利，助力經濟增長與社會進步，政府財政收入增加而開支減少，因而易形成財政盈余。而人口結構一旦老化，會轉而出現人口負債，政府財政開支增大而收入減少，易出現財政赤字。另外，經濟的周期性也使得政府的財政承受能力出現波動，理性政府往往會用經濟繁榮期積累的財政盈余去熨平經濟停滯期或衰退期的財政赤字，實現財政收支的全周期平衡。因此，人口結構變化與經濟周期性意味著政府承擔責任的能力也是伸縮與變化的。然而，作為彰顯政府責任的社會福利卻無法相應地伸縮自如，而是具有較強的剛性，一旦提高或增加便很難再降下來。削減福利勢必損害許多利益相關者的切身利益，因而很可能會招致不滿與抵制。當前，中國已由粗放型、數量型擴張的經濟增長階段進入集約型和質量型的經濟新常態階段，與此同時也面臨著新的挑戰：一是老齡化與老年人口快速增加，領取養老金人口比例以及養老金平均水平快速增加，三者之間形成了可觀的乘數效應，將導致未來十多年間養老金支付額呈指數式增加；二是政府財政收入增長趨緩，甚至出現縮減；三是財政供養人員不斷攀升，導致財政支出持續增長；四是政府被要求承擔的責任不斷擴張，無論是社會輿論，還是學術研究，最終的政策訴求都傾向于建議政府承擔更多的責任和提供更多的財政支持，而較少考慮到政府的財政支付能力及其變動趨勢。

福利制度建設與人口老齡化應對

(一)發達國家福利制度應對老齡化的經驗與教訓

西方發達國家在20世紀七八十年代便遭遇了少子老齡化問題，為了應對人口結構性困境，出臺了一系列積極應對人口老齡化的福利政策及相關配套措施。在中國面臨和應對人口老齡化問題時，對西方的經驗與教訓應予以總結與反思。

自20世紀80年代以來，發達國家經濟增速趨緩，但由于人口老齡化程度的不斷提高，其用于老年社會福利的開支日益膨脹。從公共養老支出占GDP的比重來看，意大利、希臘、葡萄牙和法國的比重均達到12%以上，明顯高于其他國家；德國、日本的比重處于中等水平，介于8%～12%之間；丹麥、瑞典、英國和美國的比重位于8%以下，相對較低。從比重的增長趨勢來看，所有國家均經歷了福利支出的上升與擴張，其中日本、意大利、希臘等國家的上升幅度最大、速度最快，英國、美國以及北歐國家的上升態勢相對緩和。但不可否認，這些國家的少子老齡化程度，并沒有因為福利支出的增加而放緩或下降，反而面臨著越來越嚴峻的挑戰。按照老齡化程度的劃分標準，表1中所有國家2020年的老齡化程度均已超過14%，進入中度老齡化階段，其中日本、意大利、希臘等國家甚至超過了21%，已經達到重度老齡化。按照生育率的劃分標準，表1中所有國家2020年的總和生育率均遠低于2.10的更替水平，許多國家跌入了“低生育率陷阱”(總和生育率≤1.50)之中而難以自拔，歐洲和東亞發達國家更是世界低生育率的“重災區”。發達國家的經驗表明，公共養老支出的增長，或者說福利制度的增強，并不能有效地逆轉其少子老齡化趨勢。表1中，意大利、希臘等國的公共養老支出比重較高、上漲速度較快，但老齡化程度也更高；日本公共養老支出的增幅最快，但老齡化挑戰也更嚴峻。發達國家在應對人口老齡化方面已有長達半個多世紀的經驗，按道理當初人口政策與福利制度的效果早該顯現，但其生育率依舊低迷、老齡化愈發嚴重，可見政策的時滯性不足以成為其豁免福利制度失效的理由。因此，我們需要辯證地看待福利制度建設與少子老齡化之間的因果關系，客觀審視福利制度的功效與限度。

表1 1980—2020年發達國家老年社會福利支出占GDP比重與人口老齡化情況(單位：%)

事實上，發達國家高企的社會福利水平不僅在應對人口老齡化挑戰時成效不佳，還招致了各種各樣的負面后果。在經濟上行階段，不少國家都對其社會福利有所擴張，逐漸建立起龐大的福利體系。但當經濟停滯甚至下行時，國家財政能力捉襟見肘，政府無法繼續維持高福利，民眾既不愿意削減福利，更不愿意增加稅費，結果是：過度的社會福利導致巨大的財政開支，由此造成政府入不敷出，財政赤字增多，債臺高筑。2009年歐洲主權債務危機很大程度上就是源于社會福利財政危機的延伸和深化，(17)黃曉薇、黃亦炫、郭敏：《人口結構變遷、福利制度錯配與主權債務適度規?！?，《浙江大學學報(人文社會科學版)》2015年第2期。其背后的根源則是人口快速老化。過度福利導致政府財政赤字增加，要控制甚至削減赤字，理論上只有三種途徑：一是增加稅賦，但直接公開地增加稅賦并非易事，既會受到自由主義右派政黨的反對，也會遭遇國民的抗議。二是削減政府開支，包括削減政府公共服務等，但削減政府開支需要對福利欲望進行有效約束，而福利剛性特點讓財政縮減變得舉步維艱。三是增發貨幣，以通貨膨脹的方式來稀釋國民財富，進而通過隱形和間接的方式征收“通貨膨脹稅”以間接擴大財政收入，但這極易引發惡性通貨膨脹，并造成更大的社會經濟危機。

(二)中國福利制度應對老齡化的成效與反思

隨著“以人民為中心”“以人為本”“執政為民”等執政理念的確立與施行，特別是一系列民生導向的福利制度改革的實施，中國目前正處在社會福利增長時期，逐步建立并完善了一整套包括社會救助、社會保險、社會福利(狹義)在內的社會保障體系。福利制度的建設與完善確保了我國快速增長的經濟成果更好地惠及全體國民，尤其是社會經濟地位較低的弱勢群體與社會轉型中的利益受損群體得以改善生活水平、增加發展機會。在涉老福利制度方面，自1998年起，我國政府便啟動了養老、醫療、住房、低保等領域的福利改革，相繼建立并完善了福利保障體系。例如，隨著社會養老保險制度的覆蓋面擴大與待遇水平提高，絕大多數老年人都能按月足額領取養老金，2021年我國領取養老金的離退休人員達13157萬人，領取居民養老金待遇者為16213萬人，兩者合計高達29370萬人；(18)相關數據來源于《2021年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》。我國大部分老年人均能享受到程度不一的醫療保障待遇，2021年基本醫療保險參保人口達136297萬人，參保率穩定在95%以上，其中享受醫保待遇的退休職工達9324萬人，而在49座長期護理保險試點城市中，參保人口達14461萬人，享受待遇人數為108.7萬人；(19)相關數據來源于《2021年全國醫療保障事業發展統計公報》。我國基本養老服務體系日趨成熟與完備，截至2021年底，全國共有各類養老機構和設施35.8萬個，養老床位合計815.9萬張。(20)相關數據來源于《2021年民政事業發展統計公報》。事實上，中國在應對人口老齡化問題上已經積累了豐富的經驗：一是老年社會保障類政策成效顯著，二是政策形式日益多元，三是多層次的積極老齡化政策體系逐漸成熟，四是政策與我國整體的經濟發展水平及老年人需求特點日益協調。(21)鄭功成：《實施積極應對人口老齡化的國家戰略》，《人民論壇·學術前沿》2020年第22期；杜鵬、陳民強：《積極應對人口老齡化：政策演進與國家戰略實施》，《新疆師范大學學報(哲學社會科學版)》2022年第3期。

隨著中國人口老齡化程度的不斷加深與福利制度建設經驗的逐步累積，黨中央審時度勢，在黨的十九屆五中全會報告中作出了“實施積極應對人口老齡化國家戰略”“大力發展普惠型養老服務”“發展普惠托育服務體系”等一系列政策指示，標志著“積極應對人口老齡化”開始上升為國家戰略。黨的二十大報告更是明確要求，“實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養老事業和養老產業，優化孤寡老人服務，推動實現全體老年人享有基本養老服務”。各種重要政策文件中的思想與表述，表明黨和國家已經充分認識到中國人口老齡化問題的嚴峻性，必須采取必要的措施以回應人口老齡化所導致的諸多負面后果與潛在風險。為了更好地應對少子老齡化這一結構性問題，我們首先需要辯證客觀地看待政府在其中的責任、職能及限度。

第一，少子老齡化是人口的結構性趨勢，多不是可以借助制度手段和政策工具就能夠在短時期內逆轉過來的。近年來“單獨二孩”政策遇冷、“全面二孩”政策效果不彰，即使是被寄予厚望的三孩生育政策及其配套支持措施的預期效果也未顯現明顯效力?？梢源_信的是，生育政策的放寬與配套支持措施的實施在提高生育率方面起到了一定的作用，但總體上沒有明顯拉升生育率并使其發生根本性逆轉。(22)關信平：《質量為本：新時代我國人口長期均衡發展的目標與行動框架》，《江海學刊》2022年第5期。這主要是因為，少子老齡化問題的特殊之處在于，人口的結構性問題不是一夜之間形成的，其解決也非一朝一夕之功，需要歷經數代人的努力。少子老齡化乃是世界范圍內不可避免的人口趨勢，如若意識不到其中的規律性和嚴峻性，不僅不利于人口老齡化挑戰的應對，而且還會導致認知與現實之間出現偏離，極易錯過制度變革的最佳時機。

第二，在談及中國人口老齡化的應對舉措時，無論是官方話語，還是學術研究，常常傾向于強調政府的無限責任，呼吁大力建立健全社會福利制度，特別是完善與提高老年社會福利待遇。事實上，在“積極應對人口老齡化”上升為國家戰略之前，我國早就出臺了大量涉老政策文件，在取得諸多成績的同時，也存在不足之處：一是由于人口問題的“頑固性”，部分政策在實施過程中未能取得突破性進展，因而往往面臨著新一輪政策設計與制定時缺乏新意的困境。二是許多政策的初衷良好、立意較高且民生意義重大，但從設計到執行的過程中遭遇政策傳遞的層層“損耗”，因而最終的政策落地效果與設計之初的美好愿景之間仍存在一定差距。三是部分政府部門出臺的某些政策文件實際上已經超出了其職責權限。例如，民政部門不具有制定稅費減免的政策權限，但卻出臺了一系列養老服務產業稅費減免的優惠政策。四是政策制定與問題化解存在時滯效應，任何國家任何政府都無法保證政策的制定能立竿見影化解問題。其實，對這些問題的認識和解決最終要回到制度的本質上來，涉及養老的一切福利制度歸根結底是社會成員之間利益與責任的再分配，是中青年人口與老年人口、勞動人口與退休人口、當期世代與未來世代之間財富與責任的重新配置，當前與未來老年人的福利享用實際上源于當前與未來納稅人的轉移支付。故而，社會福利制度的運轉和延續與人口結構息息相關。換言之，社會福利制度的可持續籌資與可持續取用必須建立在人口可持續基礎之上，而生育率維持在更替水平附近則是其基礎性前提。

同發達國家類似，中國社會福利制度在建立之初適逢增長型人口年齡結構，納稅的青年人口相對較多，享用福利支出的老年人口相對較少。而當生育率走低、死亡率下降和人口結構老化成為不可扭轉的趨勢時，人口年齡結構逐漸演變成“倒金字塔”形狀，原先比較健全的社會福利制度體系也將面臨一系列挑戰。當前，社會各界對社會養老保險制度和社會醫療保險制度寄予厚望，社會長期護理保險制度和基本養老服務制度也在全社會日益高漲的呼聲中不斷擴大試點范圍，這不僅僅是民眾的期待，也是人口老齡化背景下國家治理的應然之舉。不過，當前我國社會養老保險制度和社會醫療保險制度本就面臨著經濟增速放緩、隱性債務巨大、個人賬戶“空轉”、地區失衡日趨嚴重、繳費人員減少與保費收入增長緩慢而支出急劇增加等壓力與風險。反觀社會護理保險制度，它起始于1995年的德國，在此后的20多年時間內跟進者僅有日本與韓國兩國，但這些國家的老齡化問題非但未能因此得到徹底消解，反倒產生了種種次生問題，而中國未來能否建立起社會護理保險等更多福利制度，對黨和國家的執政智慧與戰略決心提出了更高的要求。(23)陳友華、張釩：《中國社會護理保險可行性研究》，《河海大學學報(哲學社會科學版)》2022年第5期。

(三)少子老齡化的應對策略與可能路徑

少子老齡化趨勢短期內無法改變，而建立健全社會福利制度雖能緩解一時的問題，卻非治本措施，我們應從其他方面構思應對策略。

一是合理引導預期。不同的社會預期會誘導不同的社會后果?？紤]到少子老齡化大勢短期內難以改變，而經濟下行壓力短期內也無法解除，未來的財政壓力將不斷增大，因而需要吸取發達國家的經驗教訓，防止基本養老保險制度不可持續問題的發生。這就需要強化個人與家庭的自我養老意識與責任，適當降低其對國家與社會的養老責任預期，以實現生育、養育、教育與養老之間的責任與權利對等原則。

二是倡導生育的意義與價值。人類文明建立在人類延續的基礎之上，而生育率維持在更替水平附近是人類延續的基礎與前提條件。在此意義上，生育是人類的重要責任。在低生育率時代，人類文明將遭遇傳承危機，因此，生育不僅是公民應享有的權利，更是公民應盡的責任。我們應將生育與人類的命運聯系在一起，賦予生育與生命全新的意義，特別是家庭和社會要充分重視女性的生育價值和情感勞動，夫妻中任何一方在家生育或外出工作都值得予以同等的肯定與尊重。

三是延遲退休與兩性退休年齡同步。退休年齡的設置理應與人口平均預期壽命延長同步進行，我國的退休年齡規定誕生于1951年，1978年固定下來，距今已有四十多年的歷史。在此期間，無論是人口平均預期壽命還是人口、經濟、社會發展形勢均已發生根本性變化，我國的退休年齡規定也應適時作出調整。

小 結

本文通過對制度本質的透析，指出社會福利作為特定的制度安排，其本質是對利益或責任的再分配，對其作用與限度需要客觀辯證地看待。人口老齡化是世界性問題，中國又是世界上人口規模最大、老齡化速度最快的國家之一。老齡社會帶來的問題是基礎性、結構性與全局性的，應對人口老齡化需要提升到國家戰略的高度，動員政府、市場、社會和個體共同推進，并形成長期的機制。正如黨的二十大報告所闡明的，“有效應對人口老齡化，必須堅持系統觀念，提高戰略思維和歷史思維，從事關國家發展全局、事關億萬百姓福祉、事關社會和諧穩定的戰略高度來把握”。這一重要論斷表明：一方面，我們需要辯證地看待老齡化現象。人口老齡化是整個人類社會發展的必然趨勢，也是一個國家或地區經濟社會發展的“成果”。人口老齡化在帶來壓力的同時，也會成為促進發展的新動力。摒棄單一的老齡化“問題”或“危機”視角，有助于我們更好地糾正認知偏差、調整養老預期，在老齡社會中發展出一種與“老”協同共生的相處方式，也在全球普遍的老齡“危險”中探索出一條具有中國智慧的應對之路。另一方面，我們需要以系統觀踐行人口老齡化國家戰略，把積極老齡觀、健康老齡化理念融入經濟社會發展全過程。其中，不能過分夸大福利制度建設的功能與責任，應摒棄制度決定論和唯福利主義思想，并充分挖掘制度或政策以外的有利于老齡社會發展的因素。長期以來，老年人口常被視作一個整體看待，并被習慣性地稱為弱勢群體，這是存在認知謬誤的。實際上，老年人口群體內部具有較大的異質性。我國廣大老年人對美好生活的向往，蘊涵著巨大的人力資源、消費潛力等經濟增長動能。此外，孝道作為中華民族的優良傳統美德，在老齡社會能夠更好地促使中國家庭和子女為老年人養老盡孝，進而有效分擔政府與社會的壓力，這也充分體現了中華傳統文化在應對人口老齡化問題上的優勢。