優化菏澤市“一站式”矛盾糾紛調處化解機制研究*

李存發,賈生棟,季雨佳

(1.中共菏澤市委黨校政法教研室,山東 菏澤 274032;2.菏澤市廣播電視臺政務服務中心,山東 菏澤 274000;3.上海海洋大學海洋文化與法律學院,上海 201306)

人民立場是中國共產黨的根本政治立場。習近平總書記強調“要實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益”“暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道?！盵1]近年來,全國各地就如何及時化解矛盾糾紛、維護群眾合法權益不斷進行探索,具有“楓橋經驗”特色的“一站式”矛盾糾紛調處化解機制應時而生。山東省司法廳于2020年6月就全省建設“一站式”矛盾糾紛調解中心制定實施意見,平安山東建設領導小組又于2022年8月下發文件,要求整合力量資源,完善工作機制,創新方式方法,加強科技支撐,進一步加強“一站式”矛盾糾紛化解工作機制建設。

一、菏澤市“一站式”矛盾糾紛調處化解機制建設初見成效

“一站式”矛盾糾紛調處化解機制是由黨委領導、政府主導、各部門(單位)聯動配合、社會力量廣泛參與、多種解紛方式有機銜接,集受理接待、分流轉辦、協同指揮、調處化解、跟蹤督辦、評估反饋等功能為一體的“一站式受理、一攬子調處、全鏈條服務”的矛盾化解機制。菏澤市委、市政府認真學習貫徹習近平總書記的重要指示和上級文件精神,積極推進“一站式”矛盾糾紛調處化解機制建設,目前已初見成效。

(一)規范建設矛盾糾紛調處化解中心場所

目前,菏澤市及各縣(區)、各鄉鎮(街道)均已在原信訪大廳、綜治中心或公共法律服務中心的基礎上,建成了“一站式”矛盾糾紛調處化解中心(以下簡稱“矛調中心”)。該場所通常為前廳后室結構。前廳一般包括受理窗口、常駐單位窗口、輪駐單位窗口以及隨駐單位窗口。后室一般包括個人品牌調解室、婚姻家庭等行業性專業性人民調解室、遠程視頻調解室、勞動糾紛仲裁室、法院速裁室、法院執行室,以及心理疏導室、法律咨詢室、社會幫扶室、分析研判室等。

(二)優化“一站式”矛盾糾紛調處化解工作流程

菏澤市、縣(區)、鄉鎮(街道)三級矛調中心持續優化工作流程。當矛盾糾紛進入集中受理窗口后,即有工作人員建立工作臺賬,按照最方便、最快捷和最能保障當事人利益的原則,第一時間分流給所屬部門(單位)或所屬地調解組織。簡單糾紛由駐廳人員直接解決,復雜糾紛由駐廳單位在限定期限內答復,若矛盾糾紛涉及多個部門(單位),則由矛調中心組織屬地、屬事單位及相關調解組織進行聯合調解,直至提交聯席會議研究解決,初步實現了矛盾糾紛化解“只進一扇門、最多跑一地”的目標。

(三)建立矛盾糾紛排查預警機制

菏澤市注重矛盾糾紛排查預警機制建設,切實抓早、抓小、抓苗頭。一是健全網格員隊伍。全市按照“任務相當、規模適度、方便管理、界定清晰”的原則,共設置9 274個基礎網格,配備9 576名專、兼職網格員,網格員通過“平安E通”手機APP隨時上報問題。二是聚焦重點地區、重點人群、重點時段、重點行業,對矛盾糾紛進行日常排查。對排查出的矛盾糾紛和苗頭隱患,逐一登記、分類梳理、快速處置。對于可能發生集體上訪、群體性事件的重大隱患,矛調中心則及時預警,做到矛盾糾紛底數清、情況明、發現早、預判準、處置快。

二、菏澤市“一站式”矛盾糾紛調處化解機制存在的問題

“一站式”矛盾糾紛調處化解機制是創新性的工作機制,菏澤市在探索實施過程中雖然取得了不少成績,但也存在入駐人員積極性不高、科技賦能不強等諸多問題。

(一)入駐人員積極性不高

我國目前還沒有關于多元化解矛盾糾紛的專門法律。地方性法規《山東省多元化解糾紛促進條例》對人民調解組織和人民調解員隊伍建設、人民調解經費保障的規定比較簡單,對沒有政府資金支持、實行市場化運作的“商事調解”規定更少。該條例對矛調中心的設立程序、工作流程沒有規定;對入駐單位和入駐人員應當如何管理、考評、監督、獎懲沒有規定;對市、縣(區)、鄉鎮(街道)三級矛調中心之間以及矛調中心與入駐部門(單位)之間的關系也沒有規定。這不僅容易導致一些入駐部門(單位)及入駐人員有應付思想,對入駐矛調中心并參與矛盾化解工作敷衍了事,同時,還容易導致各級矛調中心之間、各入駐部門(單位)之間相互推諉,致使各種矛盾糾紛化解力量不能形成合力。另外,由于入駐人員的人事關系仍在所屬單位,其工資福利、職務晉升等仍由所屬單位決定,這就難免造成入駐人員“身在曹營心在漢”,使工作流于形式。

(二)人民調解工作有待加強

菏澤市現有20 251名人民調解員,5 265個人民調解組織,近三年通過調解方式解決糾紛約12萬余件。人民調解工作在矛盾化解中發揮了重大作用,但目前人民調解工作仍存在不少問題。

1.人民調解員素質整體偏低。首先,人民調解員隊伍年齡偏大。人民調解員主要由鄉鎮(街道)司法所工作人員、村(居)“兩委”成員兼任,并吸納了一些“五老人員”、鄉賢等,這就造成人民調解員年齡呈現高齡化趨勢。其次,人民調解員法治素養偏低。村(居)人民調解員普遍文化水平低、法律知識少。他們調解糾紛適用的依據往往是風俗習慣而非法律,這就造成不少調解協議存在內容違法、程序違法、用詞不當等問題。雖然菏澤市及各縣(區)組織過人民調解員培訓,但接受過專業化、系統化培訓的人員所占比例較低。第三,人民調解員產生程序不規范。絕大多數村(居)人民調解員是由村(居)干部指任或者兼任,一些真正熟悉法律的人士并沒有被推選出來。第四,一些人民調解員工作缺乏熱情。這是因為調解工作本身耗時費力,甚至“出力不討好”,在缺少必要激勵、獎勵的情況下,一些人民調解員在調解時可能會缺乏耐心、效率低下。又因很多人是兼職,一旦其本職工作與調解工作沖突,人民調解員往往會犧牲調解工作。

2.調解經費保障不到位。我國《人民調解法》第四條規定:“人民調解委員會調解民間糾紛,不收取任何費用?！盵2]根據這項規定,人民調解工作所必需的辦公設施和經費只能依靠各級財政、村(居)民委員會以及企事業單位提供。但是,由于各級政府財政資金緊張,目前人民調解員能夠獲得的補貼標準較低,以“訴前調”案件為例,每調解成功一件,人民調解員僅能獲得150至300元不等的補貼。即使這樣,一些縣(區)還不能及時足額發放,從而影響了人民調解員的工作積極性。雖然所有已加入人民法院特邀調解名冊的特邀調解組織、特邀調解員都可以辦理“訴前調”案件,但因辦案補貼較少,此類案件幾乎全由法院速裁團隊中的特邀調解員或書記員辦理,而其他特邀調解組織或個人大都不愿參與。由于案多人少,辦案人員一般只對簡單的案件進行調解,對于復雜或不易調解的案件則不愿作調解工作,從而降低了訴前調解成功率。另外,由于村(居)集體收入較少,大部分村(居)無法為人民調解委員會提供必要的辦公條件,更不可能為人民調解員發放辦案補貼,這就導致村(居)人民調解員不愿主動排查和化解矛盾,致使基層一些矛盾不能被及時發現和化解而上行,影響了矛盾的源頭預防和動態監測工作。

3.調解協議司法確認率較低。人民調解協議本身不具備強制執行力,還可能因一方不履行調解協議而發生二次糾紛。我國《人民調解法》規定的司法確認制度解決了這一問題。該法第三十三條規定,調解協議達成后,雙方當事人認為有必要的,可以自調解協議生效之日起30日內共同向人民法院申請司法確認。人民法院依法確認調解協議有效后,一方當事人拒絕履行或者未全部履行的,對方當事人可以向人民法院申請強制執行[3]。該項制度賦予司法確認后的調解協議與訴訟裁判文書同樣的強制執行力。但囿于村(居)人民調解員及當事人對司法確認制度不了解,或由于他們的法律素養不足而常使調解協議內容違法,致使村(居)人民調解委員會主持達成的調解協議的司法確認率較低,有的縣(區)甚至不超過1%,這就造成該項制度遠未起到應有的法律效果。

(三)科技賦能線上解紛平臺不強

目前,省、市、縣(區)三級“一站式”矛盾糾紛調處化解機構都建有線上解紛平臺,但是,線上解紛平臺普遍存在智能化程度低、注冊用戶較少、解紛效能不強的問題。主要原因在于:一是線上解紛平臺入口分散。目前,省級解紛平臺有“山東智慧調解”“山東法院訴訟服務”等,菏澤市解紛平臺有“平安E通”,一些縣(區)也有自己的“黨建+社會治理”平臺,如單縣有“百姓管家”、鄆城有“及時雨”、魯西新區有“e呼應”等,但每個平臺都閉環運行。山東省內尚未建成統一的“一站式”線上解紛平臺,這就無法形成上下左右一體的線上解紛合力。二是各解紛主體不能共享數據信息。解紛主體不能掌握涉及紛爭的所有數據信息,勢必會影響案件處理的效率和質量。三是線上平臺解紛功能有待增加。線上平臺不能僅滿足于解紛功能,還應向解紛前后延伸。比如,由于線上平臺沒有提供司法確認功能,一些覺得線下司法確認費時費力的當事人可能會放棄此權利,致使調解協議司法確認率降低。

(四)宣傳工作不到位

1.對法律宣傳不夠。只有全民守法,共同將法律作為判斷是非的準繩,用法律判斷自己的權利和義務,矛盾糾紛才能真正減少。近年來,菏澤市在普法工作中尚存在一些不足之處:一是普法責任制落實不到位。相關單位“誰執法誰普法”的意識不強,利用典型案例向公眾進行普法的精準性、實效性不夠。二是宣傳方式單一。新的法律法規出臺后,相關單位往往通過寫標語、發傳單的形式進行宣傳,而依托“互聯網+普法平臺”,通過制作微視頻、微故事等形式普法相對不足,群眾尊法學法守法用法的積極性沒有被激發出來。我國《民法典》頒布已三年多,但能夠完整看完一遍的人少之又少,據調查不超過1%。

2.對社會規范宣傳不夠。市民公約、村規民約、行業規章、團體章程等社會規范對推動社會組織和公民個人自我約束、自我管理、自我規范具有重要作用。目前,菏澤市對社會規范的建設和宣傳還不到位,群眾對社會規范的重視程度遠不如法律。據調查,很多村的村規民約是從網上下載的,村民根本就不知道其具體內容,更沒有經過村民大會表決通過。這種村規民約不可能成為村民自治的依據,這也會影響“三治”融合的基層治理體系的構建。

3.對“一站式”矛盾糾紛調處化解機制宣傳不夠。目前,到矛調中心反映問題的群眾并不多。群眾不上門不是因為沒有糾紛,而是因為很多人并不知道有“一站式”矛盾糾紛調處化解機制和這一場所。這說明基層黨委政府對“一站式”矛盾糾紛化解機制宣傳不夠。據調查,80%以上的群眾不知道本縣(區)、本鄉鎮(街道)設有矛調中心,也不知道本市、本縣(區)有線上解紛平臺。即使一些群眾知道有該中心,對其職能及解紛方式也認識不足、信賴感不強。

(五)對惡意上訪人員打擊不力

長期以來,確有極少數人為了獲得法外利益,無休止地進行纏訪鬧訪、惡意越級上訪,給地方黨委政府造成極大壓力。一些地方政府工作人員為了息事寧人,被迫遷就退讓滿足其不合理要求。一些纏訪鬧訪者嘗到甜頭后,可能會繼續提出更多的無理要求,還可能將自己的“經驗”傳授給他人,嚴重干擾了信訪工作的正常秩序。菏澤市各縣(區)對于惡意上訪、惡意制造矛盾者,普遍存在姑息遷就偏多、依法打擊偏少的問題。

三、優化“一站式”矛盾糾紛調處化解機制的路徑

習近平總書記指出:“江山就是人民、人民就是江山。中國共產黨領導人民打江山、守江山,守的是人民的心?！盵4]各級地方黨委政府、各入駐部門(單位)應多措并舉,提升“一站式”矛盾糾紛調處化解工作的水平,使人民群眾的合法權益受到公平對待、利益得到有效維護。

(一)制定《菏澤市多元化解糾紛促進條例》

由于《山東省多元化解糾紛促進條例》某些規定較為籠統,不能完全適應菏澤市的實際情況,由菏澤市人大或其常委會制定《菏澤市多元化解糾紛促進條例》是必要的,也是可行的。第一,該條例應明確并貫徹“堅持中國共產黨的領導”這一基本原則和“堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”原則。第二,應明確矛調中心及入駐部門(單位)的職責、聯動協調及糾紛化解程序。第三,應明確對入駐部門(單位)及入駐人員的考評、監督、管理制度。第四,應明確“一站式”矛盾糾紛調處化解工作的保障措施。第五,應明確市場化運行的商事調解組織的主管部門、成立條件、適用范圍、收費辦法、運行監管、調解規則、調解人員準入以及商事調解協議司法確認制度。第六,應規范構建中立評估機制。當事人需要一個中立的第三方機構為其提供專業評估意見,指導其采取合適的方式解決糾紛。菏澤市通過地方立法規范和引領“一站式”矛盾化解工作,有利于在法治軌道上推動該項工作,形成左右協同、上下聯動的工作格局。

(二)制定科學考評和獎懲制度

要用制度來規范和促進各方積極參與矛盾化解工作。菏澤市委、市政府須將矛盾化解工作納入年度考核范圍,并在考核指標中增加矛盾化解工作所占權重。在中心場所條件允許的情況下,推動相關部門(單位)的相關科室成建制入駐,鼓勵入駐部門(單位)在法律許可的范圍內充分授權,努力使矛調中心成為矛盾化解的終結站。市級矛調中心須制定科學考評辦法,設置督導與考評科室,專門負責對各相關部門(單位)、入駐人員及各縣(區)的考核。同時,要將考核結果與單位績效掛鉤,與干部調薪、晉級、選拔任用掛鉤,對表現好的單位和個人予以獎勵,對玩忽職守、推諉扯皮的則嚴肅追責。

(三)提升人民調解工作效能

實行科學的人民調解制度能夠起到控制訴訟案件數量增長、節約國家司法資源、促進社會和諧穩定發展的作用[5]。菏澤市委、市政府應進一步采取措施,積極提升人民調解工作效能。

1.加強人民調解員隊伍建設。一是要盡可能多地吸納法學會法律咨詢專家、行業性專業性業務骨干、退休法官、老律師以及熟悉法律的老干部、老教師、“三支一扶”人員等加入人民調解員隊伍。二是要提高人民調解員的政治素質和專業技能。市、縣(區)司法行政機關應制定調解指引規范,采用法律解讀、法官評案等多種方式,線上線下對人民調解員進行經常性系統性業務培訓。三是要加大對人民調解工作的監督考核力度。對表現優秀者予以獎勵,對存在偏袒當事人、收受當事人財物等行為者,則予以批評教育并責令改正,情節嚴重的,由推選或者聘任單位予以罷免或者解聘。

2.加大人民調解經費保障力度。各級人民政府應當依法對人民調解工作所需經費給予支持,尤其是政府財政必須對專職調解員、法院特邀調解員的工資(補貼)予以保障,不應出現拖欠工資(補貼)或者不能足額發放的情況,這樣才能激發全社會人民調解員參與矛盾化解的積極性。要加大對商事調解組織的扶持力度,政府可以通過購買服務的方式,邀請商事調解組織進駐矛調中心并開展工作。而對于行業性專業性較強的醫療糾紛、知識產權糾紛、涉外商事糾紛等,可以由市級矛調中心組建專家庫,由專家用專業知識幫助當事人解決糾紛。

3.完善司法確認制度。依據我國《人民調解法》第三十三條的規定,人民調解協議要得到司法確認,必須滿足三個條件,即“雙方當事人認為有必要”“共同向人民法院申請”和“自調解協議生效之日起三十日內申請”。因此,完善司法確認制度,一方面,法院、司法行政機關以及矛調中心應廣泛宣傳司法確認制度,使廣大群眾了解這一制度。對于不能即時履行的調解協議,人民調解員應告知并引導雙方當事人及時申請司法確認。另一方面,法律法規可以補充相關規定,承認雙方當事人委托人民調解員或其他有民事行為能力的第三人代為辦理的效力。同時,還應增加線上確認制度,支持法官通過互聯網與當事人視頻交流、傳輸文件,通過線上完成司法確認程序。

(四)強化科技支撐

黨的二十大報告強調:“完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺,健全城鄉社區治理體系,及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態?！盵6]提高社會治理效能,必須強化科技支撐。

山東省乃至全國要盡快建設集多功能為一體的矛盾糾紛調處化解線上平臺,確?？v向貫通、橫向集成、共享共用、安全可靠。在省級“一站式”矛盾糾紛調處化解平臺尚未建成的情況下,菏澤市要優化現有“平安E通”平臺功能,解決解紛入口分散、用戶體驗感差、多元解紛效能不強等問題。同時,“平安E通”平臺還應增加語音識別、調解協議自動生成等智能輔助工具,并加快與中國移動微法院、律師服務平臺等系統對接,實現全流程、全時空、“一站式”掌上解紛。此外,該平臺還應增加線上召開業主大會、村(居)民大會會議等模塊,提升基層依法自治能力,降低發生群體性糾紛的概率。

線上平臺應擴大信息共享的范圍,凡涉及化解矛盾糾紛的信息,各級各部門(單位)都應開放共享。群眾遇到糾紛后,可以通過線上平臺查詢相關法律法規、信息以及相似的案例,當矛盾解決后,他們的糾紛解決方式又可生成新的案例,以供解紛端和當事人端參考。同時,線上平臺還可根據群眾的搜索記錄,精準推送法律法規、典型案例,使群眾能夠對矛盾糾紛有一個良好的自我評判。

(五)加強矛盾糾紛源頭預防工作

習近平總書記強調:“法治建設既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病?！盵7]要做好“一站式”矛盾糾紛調處化解工作,重要的是做好源頭預防工作。

1.深入開展法治宣傳教育。首先,要全面落實“誰執法誰普法”的普法責任制,將普法宣傳融入履職各環節、全過程。菏澤市法律工作者應主動進農村、進社區、進機關、進企業、進校園、進軍營,宣講政策、法律法規以及社會規范。其次,要創新宣傳方式。相關部門可以通過抖音、快手等網絡平臺,錄制和發布一些宣傳法律法規、闡釋法律條文的短視頻;廣播電視臺也應創新法治欄目,將群眾身邊典型案件的開庭過程在電視上播放,以達到“辦理一案、普法一片”的效果。三要加強社會主義法治文化建設。菏澤市相關部門應積極利用新時代文明實踐中心、公共文化機構等陣地,開展群眾喜聞樂見的法治文化活動,引導全體人民做社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。

2.加強訴源治理機制建設。社會治理的最高境界是防患于未然、治病于未病,從源頭上預防矛盾糾紛。一是完善科學、民主、依法決策機制,健全公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等制度,防止因決策不合理而引發矛盾。二是健全嚴格規范公正文明執法機制。要規范執法行為,完善執法程序,改進執法方式,尊重和維護人民群眾合法權益。三是加強對公民合法權益的司法保護。通過依法依規調解和解決發生在群眾身邊的矛盾糾紛,保障人民群眾合法權益。四是形成覆蓋城鄉、均等普惠的現代公共法律服務體系,保證人民群眾獲得及時有效的法律援助、司法救助等。

(六)引導群眾依法表達訴求

各級黨委政府、各部門(單位)必須嚴格貫徹《信訪工作條例》規定的“三到位一處理”原則,依法按政策及時解決群眾合理合法訴求。首先,對于合理訴求,要解決問題到位。個別地方確實存在村務公開不透明、拆遷補償不及時等問題,群眾依法、逐級、有序信訪是他們的正當權利,各級黨委政府、各部門(單位)及其工作人員應切實解決問題,對于一些重大復雜案件,相關領導應該包案協調解決,做到問題不累積、矛盾不升級、風險不擴散[8]。其次,對于無理訴求,要思想教育到位。一些群眾由于誤解法律政策,因而提出超出法律政策的訴求,工作人員要耐心解釋,消除其誤解。第三,對于生活困難的群眾,要幫扶救助到位。對于符合條件的低收入群眾,依照國家規定,應給予其物質幫助或精神救助。審批機關既要嚴格審批程序,又要做好救助幫扶工作。第四,對于違法行為,要依法處理。對于采用各種非正常方式纏訪鬧訪、惡意上訪者,必須依法追責,構成犯罪的,應依法追究其刑事責任。