檔案工作整體智治框架構建與路徑選擇＊
——基于“浙江樣板”的思考

聶云霞 溫蓉玉 林水蘭

（1.南昌大學人文學院，江西南昌，330031；2.中國人民大學檔案事業發展研究中心，北京，100872）

在新一輪科技革命推動下，數字技術展現出了強大的創造力和影響力。面對數字化轉型發展，浙江省率先將數字化改革作為新階段全面深化改革的“總抓手”，積極推進各領域的數字化改革。數字化改革背景下，數字能力成為檔案機構和檔案人必備的關鍵本領，整體智治已成為構建檔案治理現代化體系的關鍵支撐。［1］浙江省檔案部門先后舉辦了全省檔案工作數字化改革培訓部署會、“數字化改革與檔案工作整體智治”專題研討會等，探討檔案工作整體智治中的前沿問題，助力檔案工作全面融入和服務數字化改革。在檔案工作數字化轉型關鍵期，開展檔案工作整體智治的理論研究是現實所需、題中之義，對于整體性推進檔案數字化改革、提升檔案治理效能具有積極意義。

當前，圍繞檔案工作整體智治這一主題已有部分研究成果。在理論層面，莫劍彪等結合“整體智治”的發展要求和發展理念，探索區域性國家重點檔案保護中心整體智治的策略與路徑；［2］譚必勇等引入“整體智治”理念，在全國一體化大數據中心建設的政策背景下探討檔案數據中心的功能架構與推進策略。［3］實踐層面，檔案工作整體智治是浙江省推進數字化改革的重要內容。浙江省內各市/區域檔案館，如杭州市檔案館、寧波市檔案館、舟山普陀區檔案館統籌運用數字化技術，秉持數字化思維、數字化認知，聚焦檔案整體智治，推進檔案工作數字化轉型示范區、先行區建設。綜上所述，理論界和實踐部門都已經認識到檔案工作整體智治的重要性，且都已有一些成果或實踐探索。但無論是研究成果的數量、深度、系統性，還是實際效用與覆蓋面，仍需進一步研究?；诖?，本文在借鑒浙江省檔案數字化改革“2N2”應用框架的基礎上，從宏觀視角出發探討檔案工作整體智治的框架構建與實現路徑，以期為推進檔案治理現代化提供管窺之見。

1 檔案工作整體智治的內涵與現實動因

1.1 檔案工作整體智治的內涵

作為新興技術與制度耦合的新型治理模式，整體智治從根本上說是先進信息技術應用及其帶來的制度體系調適和變革的過程［4］，是“整體治理”和“智慧治理”的有機結合?！罢w治理”突出不同治理主體通過協同、整合、聯動等機制實現跨層級、跨地域、跨部門的協同治理；“智慧治理”強調發揮數據在治理體系中的重要作用，更好地運用數字技術加快形成新型治理形態，推動決策更加科學、治理更加精準、服務更加高效。針對檔案工作整體智治這一新概念，趙曉等認為“智治”是檔案治理效能提升的技術保障；［5］譚必勇等指出檔案工作走向整體智治，具體表現為整體化和智慧化兩大趨勢。［6］綜上，筆者認為檔案工作整體智治即“整體智治”理念在檔案領域的延伸，是數字化改革背景下產生的全新治理模式?？梢詫n案工作整體智治理解為：檔案部門、社會組織、民眾個人等多個主體協同合作，圍繞檔案工作現代化和高質量發展目標，統籌運用系統化觀念和數字化技術探索檔案工作體制機制、組織架構、方式流程、手段工具的重塑和優化，進而構建橫向互動、縱向貫通、數據共享、高效協同檔案治理體系的過程。

1.2 檔案工作整體智治的現實動因

在檔案數字化改革的關鍵時期，檔案治理實踐面臨著治理對象分散異構、治理場景動態復雜等現實困境。實現整體智治方能破解治理困境，更好推進檔案治理能力和治理體系現代化。

（1）治理對象：分散異構

在數字化浪潮和技術環境變遷下，檔案生成形態正走向“數據態”，檔案數據大量生產和積累，逐漸成為檔案管理的新對象。檔案數據來源廣泛、類型多樣、顆粒細化且價值豐裕，通過計算機對其進行分析、關聯和可視化，能夠激活檔案數據價值，賦予檔案數據智慧。但檔案數據的廣源性也意味著檔案數據資源分散保管，這對檔案管理覆蓋范圍的擴展和多元主體的互動提出了要求。［7］同時由于軟硬件系統、技術標準的差異，部門與行業間形成了“數據鴻溝”“數據孤島”，如何將分散異構的檔案數據資源實現集成統一管理是當前檔案工作面臨的難題之一。另外，檔案治理對象繁雜與檔案治理能力不足之間的矛盾凸顯。檔案數據價值的展現和增值需要借助大數據處理技術進行挖掘和提煉，面對離散且龐雜的檔案數據，檔案部門尚未能充分利用現代算法技術促進數據的信息關聯與知識發現，發掘檔案數據的價值潛能。

（2）治理環境：動態復雜

數字時代深刻改變了檔案治理的理念和方式，也助推著檔案治理模式的革新。一方面，數字科技變革催生出了新業態、新產業和新模式，云會議、網絡辦理、協同共享等新興生活方式和工作場景不斷涌現，并有力地推動檔案治理場域從現實世界、實地、近端擴展至虛擬世界、云上、遠端。［8］面對治理場景的變動，檔案治理理念與能力也需與時偕行、因勢而進，運用新治理理念和技術工具提升治理效能成為檔案部門不可回避的課題。另一方面，傳統的科層制管理模式通過設立橫向職能部門和縱向行政層級形成統一的垂直指揮系統。這種管理模式容易導致數據壁壘、信息孤島、條塊隔閡等狀況的出現，單個檔案部門因部門權力限制，對跨部門、跨區域、跨層級的問題難以進行統籌協調，較難應對檔案工作中跨界問題的治理。

（3）治理方向：數字治理

在加速推進數字化轉型和建設數據驅動型社會的背景下，數字治理成為檔案事業轉型升級的重要方向。宏觀層面，《“十四五”全國檔案事業發展規劃》將“檔案治理效能得到新提升”列為新時期的發展目標之一，明確指出“建立檔案數字治理新模式，推動檔案工作融入各項業務全流程，提升檔案治理網絡化、智能化、精細化水平”。［9］新一代信息技術的廣泛應用，數字經濟、政務服務線上線下一體化的快速發展，檔案工作環境、對象、內容的巨大變化，更是迫切要求創新檔案工作理念、方法、模式。［10］在微觀層面，社會公眾日益豐富多元的公共文化和信息服務需求對檔案工作提出了新要求。檔案用戶利用需求呈現出多樣化、網絡化等特點，其對檔案服務質量的要求也日趨提升，需要檔案部門以用戶需求為導向，運用新技術分析檔案利用數據，提供精準、便捷、高效的檔案信息服務。而檔案工作整體智治這一新型的治理模式，有效回應了社會所需，順應了數字治理的時代趨勢。

2 檔案工作整體智治的框架構建

檔案工作整體智治能夠提升檔案工作共建共治共享水平，是數字時代檔案工作實現轉型發展的新探索。目前我國檔案工作整體智治實踐已取得一定進展，其中浙江省持續推進檔案工作數字化改革，檔案工作整體智治成效明顯。

2.1 浙江省檔案工作整體智治——“2N2”體系框架

數字化改革是新發展階段浙江省全面實施數字中國戰略、加快建設數字浙江的具體行動。浙江省檔案部門認識到檔案工作在全省數字化改革中的基礎性作用，積極開展檔案工作整體智治的實踐探索。按照《浙江省檔案工作數字化改革方案》的思路和規劃，檔案部門構建了檔案工作數字化改革“2N2”應用框架體系（如圖1所示）。其中第一個“2”指從治理和服務兩端發力，構建全省檔案工作智能監管應用和省檔案數據共享中心兩大綜合應用；“N”即堅持分級屬地管理與一體集成應用相結合，協同建設若干個市域、縣域數字檔案管理服務一體化平臺；第二個“2”表示以智能一體化理念打造以數字檔案館為依托的檔案長久保存庫和以數字檔案室為依托的部門檔案數據倉［11］，以此形成上下貫通、高效協同的檔案工作體系。

圖1 浙江省檔案工作數字化改革“2N2”應用框架

2020年以來，浙江省提出并持續推進檔案行政智能監管、檔案資源數字化轉型、區域數字檔案共享利用和數字檔案系統提升四項示范工程。到2022年，浙江省已建成運行檔案工作智能監管應用和檔案數據共享中心；全省政務數據歸檔交換平臺接入各類業務系統221個，累計電子歸檔達1億件；65個地區啟動區域數字檔案管理服務一體化平臺項目，實現90%以上檔案工作核心業務全流程數字化運行。［12］浙江省檔案工作的數字化改革，帶來了檔案工作整體智治的實操范本，也為全國檔案工作高質量發展提供了“浙江樣板”。

2.2 檔案工作整體智治的框架構建——以“浙江樣板”為參照

鑒于浙江省檔案工作整體智治取得的鮮明成效，在借鑒其“2N2”體系框架基礎上，筆者嘗試性設計了全局性檔案工作整體智治框架，涵蓋智治主體、智治保障、智治系統集成和應用場景（如圖2所示），旨在增強和拓展“浙江樣板”在全國范圍內施行的普適性、可復制性。該框架在多重保障支撐下，發揮多元主體整體協力，依托集成系統實現檔案數據資源的收集、存儲、處理和利用全流程管理，分別面向檔案工作人員和公眾組建治理和服務場景功能，全面提升檔案工作的治理核心力和服務影響力，推進檔案治理現代化和檔案事業高質量發展。

（1）智治主體

在檔案工作整體智治框架中，智治主體主要包括檔案主管部門、國家綜合檔案館和社會力量三方面。首先，檔案主管部門通過推進相關法規建設、制度設計和標準制定以促進和規范檔案工作整體智治的發展。檔案主管部門與其他業務部門通過系統的對接完成數據資源的收集和整合［13］，實現業務部門電子文件和電子檔案的接收、歸檔、移交、利用全流程管控。其次，國家綜合檔案館主管區域內檔案數字資源接收、保管、利用等工作，也負責建設與之相關的支撐平臺，如數字檔案館系統、區域數字檔案管理服務一體化平臺。另外，企業等社會力量也是檔案工作整體智治不可忽視的構建主體之一，其具有較強的社會資本、信息資源和技術優勢，可以通過加強資本輸入、資源嵌入和技術導入助力檔案工作整體智治建設。其中，公眾也是檔案工作整體智治中的重要參與者，其通過網絡參與向檔案主管部門反映訴求，直接或間接參與檔案事務，為檔案工作整體治理帶來了活力。

圖2 檔案工作整體智治框架

（2）智治保障

檔案工作整體智治的落地見效需從技術、制度、安全三個層面提供綜合保障。檔案工作整體智治框架中的技術保障主要包括云計算、區塊鏈、大數據、人工智能等。如區塊鏈技術的應用能夠保證數字檔案的真實可靠，實現數字檔案全生命周期內的安全管理和可信溯源。［14］在檔案工作整體智治中融合運用現代信息技術能夠塑造高效協同、智能感知的治理形態，提升檔案治理效能。制度保障由檔案政策法規、工作規章、管理制度、業務規范等構成。當前我國圍繞數字中國、智慧社會等戰略出臺的一系列政策及檔案事業發展規劃等為檔案工作整體智治提供了政策導向，檔案數據共享標準、電子文件單套制歸檔等相關標準的制定則規范了檔案具體業務的開展。同時，在推進檔案工作整體智治過程中，網絡安全、數據安全、風險防控等被納入安全保障體系中，可有效利用加密技術、信息認證技術、系統安全技術等保證檔案數據和系統的安全。

（3）智治系統集成

智治系統集成是檔案工作整體智治框架的核心部分，能夠實現檔案資源的長期安全保存、檔案數據的互聯互通及檔案工作的有效監管。

基于政務內網建設的機關數字檔案系統和檔案長久保存系統的本質是檔案保存庫。政務外網中各單位業務系統產生的數字資源將歸集到機關數字檔案室系統，其中需進館的檔案數據連同政務外網進館數據都被近線或離線存儲于檔案長久保存庫，進而實現對電子檔案的長期安全保存，確保電子檔案的憑證價值。

區域數字檔案管理服務平臺、檔案數據共享中心及檔案工作智能監管中心均建設在政務外網，可直接利用政務網平臺的基礎設施資源。區域數字檔案管理服務一體化平臺作為市域、縣域檔案工作數字化運行主平臺，可以看作是檔案接收庫、管理庫和利用庫在物理層面的結合體。其通過對接區域范圍內的數字檔案館（室），將經過開放審核、數據脫敏等處理的檔案資源搬遷至政務外網。區域數字檔案管理服務平臺不僅在政務外網向區域內所有機關、企事業單位提供檔案數字資源管理和服務功能，還可以在互聯網滿足企業和群眾在權限范圍內的檔案查詢利用需求。檔案數據共享中心是對現有檔案共享利用系統的整合升級。歸檔交換數據經由政務數據歸檔交換平臺與電子文件歸檔和接收平臺集成到全域檔案數據共享中心。同時，由區域數字檔案管理服務平臺產生的查檔、監管和評價等數據也統一在共享中心匯集，再利用數據中臺的數據清洗、建模等技術對檔案數據進行標準化規范化管理，提高整體數據質量。檔案工作智能監管中心應用人工智能、大數據等技術輔助檔案行政監管，實現檔案工作指數化、智能化監管。該平臺自動獲取全域歸檔交換統計、查檔、評價等數據信息，智能感知檔案工作情況，并利用系統動態感知、風險預警、輔助決策等支撐能力進行過程控制，實時反饋檔案工作辦理成果。

基于互聯網建設的檔案信息服務平臺聯通區域數字檔案管理服務一體化平臺和檔案數據共享中心，實現“一網查檔，百館聯動”。作為前端平臺，檔案信息服務平臺借助查檔數據等檔案利用信息為用戶提供服務。與此同時，利用數據也將反饋至政務內網，以此對檔案利用情況進行分析，提供更加精準高效的檔案信息服務。

（4）應用場景

應用場景是在檔案信息服務平臺前端呈現的功能模塊，包含面向檔案工作人員的治理場景和面向群眾企業的服務場景。兩者均依托檔案工作智能監管中心和檔案數據共享中心，打通和匯集全域業務流和數據流，通過對原本繁雜的檔案業務事項和檔案服務內容進行分類梳理，合并最小顆粒度的相關事項并形成完整清單，推動核心業務的歸集和主要服務的整合。治理場景圍繞檔案歸檔、鑒定、監管等工作事項進行環節整合、流程優化和業務重塑，以工作流程為中心，應用扁平化架構，提供統一治理入口。如檔案進館“一件事”集成了進館計劃發布、在線業務指導、進館數據質檢、檔案移交接收等基本事項，這些事項經由梳理歸集至一個鏈條上，形成規范統一的檔案工作流程和標準，提高了業務工作效率。服務場景整體統籌面向企業和民眾的檔案服務內容，如上線查檔、辦事、出證“一條鏈”等便民惠企智慧應用，確保服務內容一目了然，滿足便捷化的服務需求，切實提高公眾對檔案工作的滿意度。

3 檔案工作整體智治的路徑選擇

“浙江樣板”為全國檔案工作整體智治建設提供了可借鑒的管理模式。為提升全域檔案工作整體智治能力，還需從樹立整體智治思維、多元主體共治、強化數字賦能、構建保障體系及發揮示范作用五個維度著力。

3.1 理念先行，牢固樹立整體智治思維

整體智治理念是指導治理主體行為的內在準則，對實踐具有引領作用。立足新時代，檔案部門需要以系統觀念和智治思維整體謀劃推進檔案工作智治。一方面，堅持系統觀念。檔案工作整體智治是一項系統工程，并非簡單地將線下檔案工作轉向線上，而是需要基于檔案資源、人才、制度等核心要素統籌規劃，既要關注檔案工作內部各環節的銜接，又要處理好檔案部門與外部之間的對接問題。［15］另一方面，樹立智治思維。智能技術只是一種工具和手段，只有具備智治思維，智能技術才能真正實現賦能?！爸侵巍睆娬{將數字化理念、智能化思維貫穿于檔案工作全流程中。推進檔案工作整體智治需學會充分利用數字技術重塑檔案治理體制機制，打造智慧化治理空間，提升智能化治理水平。

3.2 多元協同，合作構建現代治理體系

“整體智治”強調不同治理主體之間的協同合作，體現出“多元、協同、共治”的治理理念。檔案工作要走向整體智治，光靠檔案部門的力量難以持續有效推進，需強化多元主體共治。首先，加強檔案主管部門、綜合檔案館與社會力量等不同治理主體之間的互動聯系，依托現代智能技術有效整合和協同檔案治理主體，打造檔案智慧治理共同體。其次，多元檔案治理主體應充分發揮主觀能動性，通過參與合作實現資源、技術等要素的協同，提升檔案治理效能；最后，要通過檔案主管部門引導和建立相應的制度體系以平衡不同治理主體的權利與義務，避免協同治理過程中權利沖突、責任不清、義務不匹配等問題，提高檔案治理主體參與的積極性。［16］如浙江省推進檔案工作數字化轉型時明確指出電子政務主管部門提供基礎網絡和技術支持；各級機關、企事業單位等負責推進數字檔案室建設，并做好與辦公自動化系統、業務系統的歸檔對接；檔案部門需關注各類檔案數字資源的長久保存。［17］

3.3 技術賦能，加快檔案工作數字轉型

以數字化、智能化為核心特征的各類新興科技集群融合、聚變發展，推動萬物互聯、智慧創新［18］，也為檔案治理帶來了強勁動力。實現檔案工作整體智治要堅持數字賦能。首先，各級檔案部門和科技企業要培育改革創新意識，注重檔案領域的科學研究和技術創新，積極推動新興技術在檔案工作中的試點推廣。其次，促進“數智”技術與檔案業務實踐的深度融合。例如，杭州市余杭區檔案館以OCR全文識別為基礎，以NLP自然語言分析為手段，不斷提升檔案數據化水平，實現了所有入庫數字檔案的數據化操作，為全域數字檔案室系統的建設夯實了檔案數據基礎。［19］因此，要通過智能化技術的應用促進檔案數字化、數據化轉型，提升檔案數字資源質量，為檔案創新應用奠定資源基礎。最后，提升智能技術應用成效，加快檔案系統平臺的整合和迭代升級。在數字檔案館（室）基本實現全覆蓋的基礎上，逐步達成平臺的互聯互通和優化提升，不斷增強檔案數據應用能力和檔案服務能力。

3.4 多措并舉，完善檔案工作保障體系

構建完備有效的檔案工作保障體系對推動檔案工作走向整體智治具有積極作用，檔案部門應從組織、安全及能力三方面為檔案工作整體智治提供全面支持。其一，加強組織領導。實行檔案工作整體智治建設專班化運作，形成可跟蹤監督、可量化評價的結構化任務清單，建立任務清單動態管理機制。建立跨層級、跨地域檔案業務協同推進機制，定期召開工作例會，及時反饋智治進度，切實推進檔案工作整體智治的實施。其二，筑牢安全防線。按照安全發展的要求，將檔案工作整體智治建設過程中的安全防護與風險防范工作納入常態化管理，強化對檔案安全隱患的即時感知、及時排除和有效治理。開展軟硬件系統巡檢，保障整體智治系統平臺的自主可控，提升檔案信息系統的云防御能力。其三，加強能力建設。檔案工作的數字化轉型發展，要求檔案工作人員具備多元化知識結構及能力?？梢酝ㄟ^業務培訓、專題培訓等方式深化檔案人員的專業知識，指導檔案人員熟悉掌握檔案工作整體智治相關系統及應用的使用。

3.5 以點帶面，發揮浙江樣板示范作用

試點先行是探索改革的實現路徑和實現形式的有效途徑，能夠對全局性改革產生示范、帶動作用，提供可復制、可推廣的經驗做法。浙江省臺州市便通過舉辦培訓班的方式，對開展檔案工作數字化轉型示范區、先行區創建試點工作的任務指標進行剖析和比照，進一步量化各項工作進展情況。［20］在我國檔案工作數字轉型的新征程上，浙江省擔任起提供省域范例的使命，以數字化改革為牽引，進行了檔案工作整體智治的先行探索，并取得了實質性進展?！罢憬瓨影濉蹦Y的經驗成果不僅推進了本區域的檔案治理現代化水平，也為其他地域檔案工作數字化轉型拓寬了視野，為探索具有中國特色的檔案治理提供了可行范式。立足省級層面推廣整體智治的治理模式，需要在認真總結梳理“浙江樣板”智治經驗的基礎上，結合本省檔案工作的實際情況，因地制宜推行檔案工作整體智治。在數字化改革背景下，積極求新求變，將推進檔案工作整體智治納入本地檔案事業發展規劃，探索符合檔案工作規律和區域檔案建設情況的整體智治思路和模式，促進檔案工作在觀念轉變、業務拓展、技術應用等方面的全面提升，不斷鞏固和擴大“浙江樣板”智治成果，推動檔案工作整體智治拓面提質。

4 結 語

整體智治是檔案工作數字化轉型背景下產生的新型治理思路，有助于全域檔案工作的高效協同、資源共享與智慧監管?；谡憬n案工作數字化改革的實踐探索，構建一體統籌、集約普適的檔案工作整體智治框架并提出建設路徑，可為數字時代我國檔案工作現代化發展提供新方案。鑒于檔案工作整體智治的重要性、系統性，文章對其相關的理論研究和實踐探索還有待進一步關注和加強。