張謇與民國初年兩淮鹽政事權統一改革
——從一則“通令”談起

王紅花

（鹽城中國海鹽博物館，江蘇鹽城，224000）

張謇作為清末民初重要的政治人物，在辛亥革命前后的政壇頗為活躍。研究其從政期間的種種施政措施及最終結局，有助于對當時中國政局更為細致而深入地認識。筆者從檔案“通令”出發，梳理張謇主持鹽政事權統一改革的過程，再現民國初年兩淮鹽政的實際情況，為了解民初政治提供新的視角。

一、通令的內容及背景

南京博物院珍藏有一則錫金軍政分府府令［1］，縱24.2厘米、橫75厘米。該府令轉發了一則代理江蘇都督通令，為研究張謇及民國元年兩淮鹽政的重要檔案。通令全文內容如下：

代理江蘇都督莊 為

通令事正月二十九日準

實業部總長兼江蘇兩淮鹽政總理張 移開照得臨時政府未立之先，光復州縣各自為政，現在政府業經成立，自應明定權限，以維秩序。本總長既承公推，兼理鹽政。凡鹽務一切事宜，理應統歸本總理主持一切，以一事權。乃淮南北近場各州縣之軍政分府暨地方民政長有援據者議會議案，自行委任各場長之事。不知此案發生之時，政府尚未成立?，F就事實推究，鹽政仍未便統于民政之內。亟應劃清界限，以免紛擾，有妨鹺政。相應移請貴都督通飭近場各軍政分府各司令暨各民政長，以后關于鹽務用人行政以及亭場草蕩糾紛等事，統由本處辦理。為此合移貴都督，請煩查照，迅與通知。并希見后施行等因，合行通令該軍政分府一體遵照辦理。此令

中華民國元年二月二號

通令鈐“中華民國軍政府江蘇都督印”。左上角有“第三十七號”字樣，應為通令的編號。右邊有“二月六日到”“第一百六十六號”“司令部文牘科”字樣，應為通令到達錫金軍政分府司令部文牘科的日期和編號，由文牘科記錄在案。通令中“莊”，指莊蘊寬，曾任清朝梧州府知府、太平思順兵備道兼廣西龍州邊防督辦等職。辛亥武漢首義后，各地紛紛響應獨立。蘇州于1911年11月6日宣告獨立，成立江蘇都督府，原江蘇巡撫程德全被推舉為江蘇都督。1912年1月1日，中華民國臨時政府在南京成立，程德全改任臨時政府內務部總長，莊蘊寬接替程德全任代理江蘇都督。

通令中“張”，即指張謇（1853—1926）。獨立后的江蘇境內并不太平，匪徒蜂起，干戈屢興。為了重建秩序，首要解決的便是軍餉問題。而財政收入中，以兩淮鹽稅為歲入大宗，因此設立管理機關就成為當務之急?！爱a鹽之區，江北有通、泰、海，江南有舊為浙場之松江，必先統籌，乃能分布。非就全省設立機關，實無兼籌并顧之策?！比诉x問題，則非張謇莫屬?！凹疚蹋◤堝溃┫騺碇鞒止?，必能延攬通才，規劃一切，諒尊處必表同情。敝處已發照會，請徑電蘇州臨時議會，協勸季翁就職。盼甚盼甚?！保?］

《錫金軍政分府府令》，南京博物院藏

張謇諳熟鹽事，曾任通州呂四場同仁泰鹽業公司總理十年，博采浙、魯、松、海及日本制鹽法，洞悉兩淮鹽務利弊，“大場之中，以兩淮為最；以全國鹽法之弊論，亦以兩淮為最”。［3］他積極倡導兩淮鹽務改革，1901年撰寫《變法平議》，高舉鹽政改革的大旗，提出“就場征稅”，即在產鹽之區直接征稅，一稅之后，聽商自由買賣；1904年又發表《衛國恤民化梟彌盜均宜變鹽法議》，再次提出就場征稅，取消專商制，破除引岸界限（引岸，即鹽商專賣之地點），允許自由販運；1910年，提交《豫備資政院建議通改各省鹽法草案》，系統提出鹽政改革七大綱領，主要包括設廠聚制（鹽），就場征稅，聚合場、運商之財力以設廠，破除場、運商界限以任稅，去除官定鹽價，革除丁籍限制，消除引岸規定等。［4］加之其社會地位和聲望，由他擔綱兩淮鹽政可謂情理之中。不過，他提出的就場抽稅及廢止專商引岸制度的主張遭到既得利益者的強烈反對。為了穩定兩淮鹽政的大局，緩和與各鹽商的關系，1911年11月29日張謇在《致各鹽商電》中回應道：“一切辦法俟日內程都督回蘇商議，請先告慰各商?！保?］張謇正式擔任兩淮鹽政總理是在12月19日，其初衷是為了保境安民，“欲江寧之回復秩序，須設置民事；欲設置民事，須客軍出發；欲客軍出發，須財政先得數十萬。財政之大者在鹽，為鄉里計，不得不任鹽事”。［6］

二、鹽政改革的省內紛爭

張謇上任后，首先從各商會處籌款20萬元，以資客軍離寧。中華民國臨時政府成立后，張謇任實業部總長。他在日記中寫道：“時局未定，秩序未復，無從言實業也?！保?］1912年2月12日張謇辭去實業部總長一職。他對中國鹽政情有獨鐘，期待施展抱負。后在上海正式設鹽政總局，開辦鹽政。

通令中“凡鹽務一切事宜，理應統歸本總理主持一切，以一事權”，即張謇鹽政改革的核心思想——統一事權，要求無論淮鹽生產領域，還是淮鹽運銷環節，都應由兩淮鹽政總理主持，以一事權而專責成。否則，政出多門，商人無所適從，鹽課無從保證。張謇開門見山地明確要求事權的劃分，可謂切中兩淮鹽政管理的肯綮。他在其后致孫中山、袁世凱等電中，反復強調了此點。代理江蘇都督莊蘊寬頒發通令，錫金軍政分府轉發，均表示對通令內容的認可和支持。

但也有些不和諧的聲音。如在松江鹽務中，張謇堅持認為“鹽務改良須有統一之政令，方足以收實效?！亮硇薪M織正當機關，本總所設之松鹽局，并無不正當之理由”。松江軍政分府總司令鈕永建針鋒相對：“松鹽局尚為浙商游說，借統一為名，強行專制?！辈⑴d師問罪：“今梟販橫行，浙鹽遍地。轉瞬松產日旺，土客相爭，變端岌岌，公何以處之？”最后他認為“昨蘇都督電囑本司令與貴總理協商，今如來電，似無協商之地。本司令為地方治安計，容有不敢憚煩者，恕不瀆商?！保?］雙方各執一詞，不歡而散。

民國初年，百廢待興，非財莫舉，而兩淮鹽稅甲天下，引起各方勢力的覬覦和角逐。為國計民生謀，鹽政事權統一改革尤為必要和關鍵。但政體轉型，政權更迭，政局不穩，勢必阻礙事權統一改革的步伐。

三、鹽政改革的外省阻礙

相對于省內，省外在鹽政改革上更是難于協作，甚至大加阻擾?；贷}運銷引岸——湘鄂西皖四岸一直未有改觀。張謇任職之初，曾經通電四岸都督，聲明一切暫循舊章；其所收課厘加價、復價，如何撥用，一仍其舊，以維持現狀。結果各地都督為各自財政和軍餉計，皆有異議。對一直以來在岸扣收的鹽厘加價等款，凡應解蘇省各局所及運庫者，均不照章案解。兩淮委任督銷，各岸也不承認，更無稽核之權。［9］顯而易見，兩淮鹽政在四岸根本無法推行。不僅如此，軍人干涉鹽政時有發生。如鄂軍政府則派梅委員，在揚州設立榷運淮鹽公所，凡鄂岸鹽商啟運之先，應在該公所報明花名及鹽斤數目，并由該公所繕發護照［10］；皖省大通、蕪湖、五河等處，?？埯}船，不給鹽價。［11］諸如此類，不一而足。

運輸方面也是亂象叢生。京漢鐵路開通后，有長蘆鹽私運至鄂，并轉運至湘，侵銷淮鹽引岸者，還有湘人在長蘆購鹽，輪運湘岸者等，無一不是對兩淮鹽政管理的無視和挑戰。張謇總結：“兩淮鹽務，日言統一，而紛歧愈甚。皖、贛本可就范，聞湘人之風而悔議。雖鄂省以黎宋卿之力持，亦差得半主而已。余無足言?！保?2］面對銷岸如此亂局，再加以四岸鹽稅償還外債和賠款［13］，以及挪用作軍餉等事宜，張謇心有余而力不足。他曾寄希望于袁世凱號令全國，一呼百應，進而推進兩淮鹽政改革，興利除弊，但事權統一遙遙無期，希望終化為泡影。

辛亥革命后，各地相繼獨立，政權林立，紛爭不斷，軍用浩繁。新成立的民國中央政府立足未穩，左支右絀，內外交困，尚無實力一統全國，對地方的約束力十分薄弱。在此背景下，張謇在淮鹽運銷引岸力推事權統一的鹽政改革注定碰壁。

四、張謇辭職

張謇統一事權的構想始終無法在江蘇以外落地，兩淮鹽政有名無實，令其無心戀棧。1912年10月16日，因四岸截鹽資軍餉，法盡破裂，支持蘇省各軍維持秩序者，僅江蘇兩淮之收入而已，張謇電陳鹽政破裂，請撤銷鹽政。10月27日,再次電辭鹽政。僅隔一日，10月29日，第三次電辭鹽政。［14］可見張謇的無奈和決絕。他疲于紙上談“鹽”，唯有毅然辭職?！皟苫匆幌?，固以早得息肩為幸。即將來全國鹽務，亦求勿以鄙人為念?！保?5］11月22日，國務院電許辭職。11月24日，正式離職。

自1912年2月起，至交卸前一日止，張謇任兩淮鹽政總理不足11個月。在任期間，四岸銷鹽收入，“除西岸提解六萬兩外，其余絲毫未經解到”。運輸方面“淮南綱、食各岸，共運鹽四十八萬九千余引，比較完全時代歲約銷鹽五十八九萬引，大致不相上下”。收入方面，“統收各商，請運完繳正雜各款銀錢并計，合規元一百九十二萬余兩，比較從前在揚直接收款歲約一百六十六萬兩，計長收銀二十六萬余兩”。［16］這既是張謇的任期總結，也是民國初年兩淮鹽政的成績單，更是當時中國鹽政的縮影。顯然，192萬余兩，離清末的“兩淮歲入一千三四百萬”相去甚遠，離張謇的預期相去甚遠。張謇卸任后，兩淮鹽務一度由江蘇都督接管。

五、結語

民國初年，中國并沒有實現真正的南北一統。張謇如此總結：“革新以來，各省自為風氣。舊法未廢，新法未立。各種機關，半已破壞。鹽政歲入，殆無可言；有之，亦只供各省軍需，中央無從統計?！保?7］雖社會精英如張謇竭力挽救，如通令中提及的推行事權統一改革，以圖整頓鹽政供國家財政之需，但終受現實時勢所限，對兩淮鹽政，其既不能革故，也不能鼎新，最后不得不宣告退出。

鹽政四分五裂引發的財政問題一直是困擾政府的重大問題——他們都曾謀求通過國外借款來解決國內問題，結果給覬覦中國鹽稅的外國勢力以可乘之機。民國二年（1913），喪權辱國的善后借款合同簽訂，兩淮鹽務稽核總所在北京成立，分所設于揚州，中國的鹽稅稽核、監督、征解大權拱手授人。這既是兩淮鹽政的困境，也是民國初年中國內憂外患的真實寫照。