鄉村治理現代化背景下發展基層協商民主的實踐探討

毛春合，杜櫻爽

（青海民族大學，西寧 810007）

協商民主是實踐全過程人民民主的重要形式，是貫徹落實協商于民、協商為民政策，保障人民群眾權益，凝聚全黨全國各族人民智慧與力量助推中國式現代化的重要制度設計〔1〕。鄉村的現代化進程同樣離不開協商民主實踐，習近平總書記指出：“要按照協商于民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商?！薄?〕作為全過程人民民主的重要形式，基層協商民主是讓鄉村各類主體有效進行政治參與的重要實踐環節，是對鄉村基層自治制度和人民真正當家作主的有效回應。其不僅能夠促進我國基層治理水平和治理能力現代化發展，也對實現鄉村振興有重要推動作用。

民主是人類共同的價值追求，人民民主是社會主義的生命。習近平總書記指出，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數，是人民民主的真諦〔2〕?；鶎訁f商民主是協商民主向全民、全社會的延伸和推廣。黨的十八大首次提出了“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”這一重要論斷。之后，我國的基層協商民主向著更加制度化的方向發展〔3〕。黨的十九大和二十大又創造性地強調要在基層開展協商民主。與此同時，我國各地積極開展基層協商民主的實踐探索，而對基層協商民主的研究也更有針對性，并且將協商民主與建設現代化國家結合起來。這些研究和經驗都對基層協商民主實踐提供了有益參考。本文嘗試在鄉村治理現代化的背景下，通過梳理基層協商民主的內在邏輯，分析基層協商民主在實踐過程中遇到的困難，并提出相應的解決路徑，為增強鄉村民主活力，完善基層治理體系，推動基層治理體系和治理能力現代化，夯實國家治理根基，提供可行的理論依據。希冀本研究對推進鄉村振興發展戰略，構建最終實現共同富裕的中國式現代化，具有重要的現實意義〔4〕。

一、鄉村治理現代化進程中協商民主實踐的內在邏輯

鄉村治理現代化是實現鄉村振興的重要前提和保障，是中國式現代化的重要組成部分。黨的二十大報告明確指出：“全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在鄉村?！薄?〕將鄉村治理現代化與基層協商民主實踐結合起來，有助于村民內部事務在鄉村內部解決，化解基層治理矛盾與難題。推進基層協商民主實踐，關鍵是要厘清協商民主實踐的內在邏輯，從黨建引領、民眾參與、民生問題、協商制度四個方面梳理協商民主的關鍵所在。只有把握基層協商民主實踐的內在邏輯，才能對建設更加充滿活力的基層協商民主有更深層次的理解，不斷推進鄉村協商民主的發展。

（一）黨建引領保障協商民主運行效能

我國的基層協商民主制度是中國共產黨針對中國現實國情的偉大創造，是黨領導下的中國政治體制不斷創新的獨特成果。黨的二十大報告強調，要把黨的領導全方位貫穿于基層協商民主的全過程，確?；鶎訁f商民主實踐方向正確，提高基層協商民主的效能〔5〕。黨建引領基層協商民主有效運轉，首先體現在黨的思想核心引領上。黨組織將黨的政治理念、指導思想等融入基層協商民主實踐中，讓黨的理念深入基層，確?；鶎訁f商民主在社會主義道路上持續推進，推動鄉村治理現代化與國家治理現代化同步發展〔6〕。其次體現在黨領導鄉村協商民主實踐的全過程上?；鶎狱h組織是鄉村協商民主運行的源動力，從確定協商主體和內容、選擇協商形式等協商前準備環節，到根據議事規則進行有序協商的正式協商環節以及協商后的結果公開與說明環節，黨的領導必須貫穿于基層協商民主的全過程，基層協商民主只有在黨的領導和組織下才能夠有序進行和有效運轉。最后體現在基層黨組織發揮著重要協調作用上〔7〕。在基層協商民主中，作為領導核心的黨組織要充分發揮統籌協調作用，整合鄉村資源，積極動員各利益相關主體有序參與協商、達成共識，解決鄉村治理中的碎片化難題，促使鄉村協商民主達到良好效果。

（二）民眾有序參與凝聚協商民主廣泛共識

基層協商民主是中國共產黨的群眾路線在政治領域的重要體現，是黨密切聯系群眾、保障人民權益、實現人民當家作主的重要舉措，這一點就決定了其有效運轉需要人民群眾的廣泛參與，鄉村協商民主必須要彰顯村民的主體性〔8〕。一方面，鄉村協商民主要讓各協商主體充分行使知情權、參與權、表達權、監督權等民主權利，針對民生問題和其他重大問題，在平等、公正、包容的協商環境中充分交流意見、廣泛凝聚共識，形成最大公約數，以實現多數人的權益。另一方面，群眾的廣泛參與必須有序，讓參與協商的各個主體在既定的協商制度和規范下，遵循協商的流程來表達自己的意愿和訴求、理性地看待不同聲音，最后經過協商達成共識。村民只有通過規范的基層協商渠道有序參與公共治理，才能夠充分發揮他們的主體積極性，提高村民的政治參與意識和參與能力，有助于達到良好的協商效果，從而取得更加民主和諧的鄉村治理成效，進一步提升基層治理民主化水平〔9〕。因此，鄉村協商民主的順利開展必須要依靠村民，充分激活村民的參與積極性。

（三）基于民生問題導向實現協商民主服務于民

鄉村協商民主的本質就是集眾人之智解決眾人之事、破解鄉村治理難題，所以協商中議題的選擇尤為重要。黨的二十大報告強調，要緊緊抓住人民最關心最直接最現實的利益問題〔5〕，基層協商民主就是要解決人民“急難愁盼”的問題，根據不同主體的利益訴求進行協商最終達成協商共識，實現公共利益最大化。一是因為協商議事的主體在于人民群眾，協商制度的運轉依賴人民群眾，協商事項的選擇也必須以人民群眾為中心，議題的內容必須緊緊圍繞著村民的切身利益和重大民生問題，以人民群眾的利益為根本出發點，著力為人民排憂解難。二是聚焦改善民生問題，深入群眾傾聽人民的聲音，可以確保民主協商的內容是一個群眾真正關切的“真問題”，避免基層協商民主實踐無效開展。只有落實以民生問題為導向的基層協商民主內容，對開展的協商事項加以規定，明確民主協商的范圍，真正解決困擾人民群眾的問題，才能夠真正地推動我國基層協商民主實踐的發展，提升我國鄉村治理水平，推動鄉村善治格局的建設，體現我國的民主是最真實、最管用的民主。

（四）完善協商議事機制確保協商民主規范有序

鄉村協商民主作為一種規范性的實踐形式，需要通過相應的程序機制引導，以呈現一種具有合理性和合法性的和諧有序的格局。一種健全的協商議事機制需要做到制度化、規范化、常態化。協商議事機制的完善對于健全基層協商民主具有重要推動作用，一方面，嚴密的制度體系能夠暢通各主體間的溝通渠道，讓相關信息上通下達，一定程度上消除信息差，讓協商主體更加充分地進行交流，更大程度上達成利益的共識形成多元主體間的合力。另一方面，健全的議事機制讓協商流程更加規范化，它規定了協商是按照哪種規則進行的，并界定整個協商流程，明確規定協商采取哪種形式、協商包括哪些環節、每個環節需要誰來做什么、如何解決矛盾達成共識、如何監督協商過程與結果等等。除此之外，協商議事機制還要確保村民能夠最大限度地參與進來，整個機制的設計邏輯都必須以服務人民為出發點，充分發揮村民的主體精神。完善協商議事機制，才能推動協商民主順暢運行，讓協商民主真正有效。

二、鄉村治理現代化進程中協商民主實踐面臨的現實困境

黨的十八大以來，基層協商民主制度建設取得了明顯成效，但總體而言，在其運行機制方面還存在著一些不足，制約了基層協商民主的發展。

（一）基層黨組織“內核”引領能力有待提高

黨組織作為鄉村治理的領導核心，在協商民主過程中更應該發揮其組織、引導和協調作用，但在實際的基層協商民主實踐中黨建引領協商治理存在著一些問題，主要體現為：一是個別基層黨組織脫離群眾，基層黨組織的領導力和凝聚力不足；二是個別基層黨組織缺乏對村民政治參與能力的信任，對組織村民參與協商呈消極態度，在議題選擇等方面缺乏群眾的參與，不具有代表性；三是個別黨員干部自身素質不高，在鄉村治理中思想過于守成，缺乏創新精神，無法發揮帶頭作用。這些原因造成了基層黨組織無法充分發揮自身的引領能力，不能協調利益各方積極有序地參與表達并凝聚共識，阻礙了基層協商民主實踐的有效推進。

（二）村民協商議事的“自覺”參與意識不夠

村民是基層協商民主的重要主體，村民的廣泛參與對鄉村協商民主的開展發揮著至關重要的作用，但在實際的協商民主運行過程中，還存在著村民協商參與度較低的問題，這主要是由于村民的“自覺”參與意識不夠。一方面，隨著城鄉融合發展的不斷推進，我國基層的人口素質有了明顯改善，但是受到我國鄉村人口基數大、發展不均衡、傳統觀念根深蒂固等因素的影響，許多村民的文化素質和政治參與能力仍然很有限，參與協商民主對村民來說是一個不小的難題〔10〕。另一方面，缺乏公共精神和公民意識也阻礙了村民參與協商民主實踐〔11〕。對于一些村民來說，自身利益是參與協商民主的最佳動力，如果村民認為協商的內容與自身利益相關，村民就會積極參與；如果村民認為議題與自己關系不大，就不感興趣。盡管有時候這些看似與他們無關的議題關系著整體的公共利益，這種公共精神的缺乏讓村民參與公共事務的積極性大打折扣。除此之外，村民的參與意識不足還與他們的參與獲得感低有關。村民協商的高參與度應該是以參與協商的高獲得感為前提的，但實際上，由于在一定程度上，群眾利益表達渠道不健全、群眾權利無法實現、協商過程不透明、協商缺乏公平性等問題，因而不少鄉村基層協商民主實踐都不能對村民的參與起到正向的激勵作用。

（三）改善民生問題的協商“善治”能力較低

民生問題是關乎鄉村發展的重大問題，應該是鄉村基層協商民主的主要議題，但是這種科學的協商理念尚未在鄉村中形成，使得基層協商民主對協商事項的選擇缺乏規范。一方面，鄉村基層協商民主具有滯后性。一些鄉村的協商民主會議開展的間隔時間比較長而且缺乏突發問題協商機制，導致很多應該通過協商解決的問題，沒能及時通過各利益主體參與的協商民主來解決。另一方面，鄉村基層協商民主的協商事項不夠明確。一些鄉村的協商民主對于“哪些問題需要協商”還很模糊，議題的選擇比較混亂隨意。除此之外，鄉村協商民主存在的一個普遍問題是議題的選擇缺乏針對性。一些鄉村協商民主議題的選擇權不在村民手中，而是在協商會議的組織者手中，村干部等組織者在選擇議題時往往不清楚村民真正關心的問題是什么、村內有待解決的關鍵性問題有哪些，而最清楚自身需求的農民群體，卻因為缺乏一個表達自身利益訴求的渠道，無法發出最真實的聲音。這不僅浪費了大量的人力物力，還會損傷群眾參與熱情和利益，讓基層協商民主效果大打折扣，導致鄉村治理的善治能力較低。

（四）多元協商聯動的“共治”機制不夠完善

首先，協商程序不夠健全?；鶎訁f商民主是基層決策的重要手段，在重大問題決策前和決策中都需要及時進行協商。但在實際的鄉村治理過程中，基層協商民主缺乏硬性的制度規范，無論是協商前的準備還是協商開始后的流程都具有很大的隨意性，這種無序的隨意性可能會導致參會代表對議題不了解、協商的內容與群眾利益關系不大、協商過程混亂、無法達成利益共識等一系列問題，讓協商民主無法達到應有的效果。其次，各協商主體之間缺乏信息交流機制?；鶎訁f商民主實踐的順利開展需要各部門、各主體之間的相互溝通和合作，只有各部門之間形成合力才能夠保證重大問題從制定到實施的整個流程通暢，讓問題得以解決。但就現在的基層協商民主來說，各個部門的溝通交流較少，在進行協商時掌握的信息不互通，就會導致協商時有障礙，協商的結果也不能較好地傳達給每個部門。最后，基層協商民主的協商過程和協商結果也缺乏嚴密的監督和反饋體系。一些地方的基層協商民主只是一個形式上的流程，并沒有人在意會議的結果如何、有沒有得以真正執行，而且有時候協商會議上產生的結果并不能有效地解決問題。所以，這就需要一個有效的多元聯動的“共治”機制來推動基層協商民主制度更加完善，確保各主體間能夠及時地就重大問題信息進行交流，使協商民主能在更加規范化的程序中開展。

三、鄉村治理現代化進程中基層協商民主實踐的創新路徑

發展基層協商民主，要以基層治理為契機，以村（居）民自治為抓手，以解難題辦實事為宗旨，注重黨建引導、多方參與，立足實際、注重實效，有效保障人民群眾民主決策、民主管理、民主監督權力。

（一）持續增強基層黨組織引領協商民主的實踐能力

基層黨組織作為黨嵌入基層的重要層級結構，是推動協商民主與基層社會深度融合的主導力量，在統籌治理資源、動員多元主體、破解基層矛盾等方面發揮著關鍵作用。因此，必須深化黨建引領鄉村協商民主實踐，持續增強基層黨組織核心引領能力。首先，基層黨組織要做好新時代意識形態工作?；鶎狱h組織要牢牢抓住基層協商治理領導權和話語權，將黨的理念嵌入基層協商民主實踐當中，保障基層協商民主實踐符合黨的政治底色，扎實鞏固社會主義意識形態的強大凝聚力和向心力。其次，基層黨組織要做好鄉村多元主體的統籌協調工作?；鶎狱h組織統籌協調的作用對鄉村協商民主的順利開展尤為重要，基層黨組織要加大統籌協調的力度，整合鄉村資源，打造黨群互動平臺，引導多元主體參與民主協商，著力打造“黨建+基層協商民主”新模式，讓黨的路線、方針、政策融入基層治理實踐中，將黨的政治優勢轉化為黨的基層治理優勢，提高基層協商民主的民主性。最后，要加強黨員人才隊伍建設，為基層協商民主提供人才支撐和創新活力〔12〕?；鶎狱h組織必須重視黨員的模范帶頭作用，夯實基層協商治理發展的人才基礎?；鶎狱h組織要加大創新人才培養力度，健全黨員培養機制，通過開展培訓、進修等方式科學利用互聯網資源，不斷提升黨員的創新素質和治理能力，努力發揮他們的模范帶頭作用，提高服務人民的意識和能力。

（二）充分發揮村民參與協商治理的主觀能動性

基層協商民主是保證群眾真正當家作主的重要途徑，人民群眾是否廣泛參與是驗證協商民主實踐是否真實有效的重要標準，也是影響協商民主制度運行的重要因素。提升村民參與協商治理的積極性，首先，提升他們的協商參與能力。相關部門可以通過搭建學習交流平臺、開展協商民主教育活動等方式，把黨和國家的重要工作和政策等理論轉化成通俗易懂的內容，讓村民進一步了解和關注國家大事，提升村民的協商能力和素養，培育他們的愛國觀念和公共精神。還可以讓村民輪流擔任協商會議的觀察員或主持人，在觀察與實踐中，增強他們對協商民主的認同感，催生他們參與基層協商民主的內生動力。其次，拓寬村民訴求表達和意見反饋渠道。構建群眾廣泛參與的民主平臺，設置專門的意見反饋聯絡處，推動群眾訴求表達機制常態化建設，保障村民的參與權和表達權，讓村民能夠就自己關注的重要事項提出建議和意見。最后，選擇群眾關切的議題和建立群眾建議激勵機制。通過規范的激勵程序，在科學民主的氛圍內，鼓勵民眾多發言、發好言，為鄉村發展獻出自己的寶貴意見。通過這樣的方式提升村民的協商參與感和獲得感，讓村民更加科學地認識協商民主制度，更加積極自覺地參與基層協商民主實踐。

（三）清晰界定基層協商民主的重要議事議題

只有基層協商民主的議題對村民具有一定的吸引力，村民們才會更積極地去參與協商，助力問題的解決，這就需要基層協商民主清晰界定協商民主的范圍，明確規定協商民主的重要議事議題。首先，基層協商民主的議題要始終堅持以問題為導向?；鶎訁f商民主必須緊緊圍繞著鄉村治理中出現的重大問題、鄉村發展的關鍵問題，以及關乎鄉村和農民利益息息相關的問題展開?；鶎狱h組織和村委會的相關成員必須深入鄉村實踐中廣泛征求群眾意見，確保協商的事項能夠有針對性地解決群眾的困擾。其次，基層協商民主的重要議事議題必須要具體化并有可行性。鄉村協商民主選擇的議題必須是一個能夠在較短時期內通過一定可行的制度和措施予以解決的真問題，組織者在選擇議題時，必須確定這些問題是能夠協商出結果的且協商結果可行，如果議題的選擇過大或者過于空泛，沒有辦法通過基層協商進行解決，這樣的協商就是沒有價值的，要防止無意義的事項納入協商民主范圍之中。最后，基層協商民主的議題選擇要具有靈活性?；鶎訁f商民主議題的來源多種多樣，可以來自某一協商主體的提案，也可以是政策推動的階段性問題，還可能是突然發生的重大問題，所以基層協商民主的協商事項也有輕重緩急之分，要協調好突發問題、常規提案和歷史遺留問題等事項的先后順序，確保重要的、急切的、人民盼望的問題先解決，同時也要注意處理好常規的各種工作。

（四）創新構建多元協商聯動的共治機制

構建和諧有序的鄉村基層協商民主氛圍，就必須創新運行機制、聯動機制和監督機制在內的多元協商聯動的共治機制。首先，必須要創新鄉村協商民主的運行機制。一是推動基層協商民主常態化發展，遇到重大決策問題必須通過協商來解決。二是建立一整套嚴密的從議題的產生、協商主體的選擇到會議的規則流程、達成共識的方法到最后協商結果的運行和反饋等一系列流程。三是健全處理突發情況的應對機制。由于鄉村的事務比較繁雜，可能會出現的突發情況較多，面對利益沖突和意見分歧時每個協商主體作出的反應也不同，所以必須要建立突發情況應對機制來保證會議的有序性。其次，要構建鄉村協商民主聯動新機制。要明確各協商主體的職責和在協商中所起的作用，實現多元主體間信息的充分交換和職責的有效銜接，促進多元主體聯動，就需要健全以技術為支撐的信息溝通機制。最后，要創新鄉村基層協商民主的監督機制?；鶎訁f商民主實踐全過程必須受到人民的監督，這樣才能確保協商過程公開透明、協商結果公正有效。要健全基層協商民主信息公開和反饋機制，拓展公開渠道，提升基層協商民主專業化和技術化水平，運用網絡大數據搭建云平臺，通過數字化應用確保村民可以及時了解協商過程并進行反饋。

四、小結

鄉村基層協商民主作為全過程人民民主的重要表現形式，承載著人民群眾民主精神培育、民主素養提升、民主實踐踐行的價值功能，是切實保障人民群眾知情權、參與權、表達權、監督權的重要制度載體。鄉村治理現代化進程中的協商民主實踐，理應堅持協商于民、協商為民的本質要求，充分發揮基層黨組織核心引領作用，提高民主協商有序參與度，提升鄉村協商民主制度化、規范化水平，增強協商民主治理實際效能。

鄉村治理現代化進程中發展基層協商民主，通過黨建核心引領能保障協商民主運行效能，確保民眾有序參與能凝聚協商民主廣泛共識，基于民生問題導向能實現協商民主服務于民，完善協商議事機制能確保協商民主規范有序。要針對鄉村治理現代化進程中協商民主實踐面臨的基層黨組織“內核”引領能力有待提高、村民協商議事的“自覺”參與意識不夠、改善民生問題的協商“善治”能力較低、多元協商聯動的“共治”機制不夠完善等現實困境，進一步創新鄉村治理現代化進程中協商民主實踐的發展路徑，持續增強基層黨組織核心引領協商民主的實踐能力，充分發揮村民參與協商治理的主觀能動性，清晰界定基層協商民主的重要議事議題，創新構建多元協商聯動的共治機制。

鄉村治理現代化進程中，如何有效發揮鄉村基層自治組織基礎性作用，進一步優化民主選舉程序和方式，選優配強村民委員會領導班子，充分發揮黨員干部積極作用，壓實核心引領鄉村全面振興責任，切實增強村民民主協商議事、提高民主協商能力、積極參與民主協商實踐能力，提質增優協商民主治理實踐成效，將成為鄉村治理現代化背景下發展基層協商民主的重點研究課題。