簡政放權視域下鎮街綜合行政執法改革研究
——基于H 省C 市的調研

寇大偉

（天津社會科學院，天津 300191）

鄉鎮和街道綜合行政執法改革是行政體制改革向縱深推進的重要組成部分，是實現基層高效能治理的必然環節。2019 年初，中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》中明確指出，推進行政執法權限和力量向基層延伸和下沉，強化鄉鎮和街道的統一指揮和統籌協調職責〔1〕。2021 年，中共中央、國務院發布的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》指出，根據本地實際情況，依法賦予鄉鎮（街道）行政執法權，整合現有執法力量和資源〔2〕。黨的二十大報告明確提出，“完善基層綜合執法體制機制”〔3〕。中央層面已經給出明確的頂層設計，地方層面的執行情況將決定這一改革的具體成效。通過實地調研發現，H 省C 市對鎮街綜合行政執法改革工作高度重視，取得了顯著成效，改革過程中的經驗做法對其他省市具有積極的推廣和借鑒意義，但實踐中還存在一些問題。為此，要進一步推進鄉鎮和街道綜合行政執法改革，提高基層治理效能。

一、鎮街綜合行政執法改革的必要性

鄉鎮和街道綜合行政執法改革需要在縱向上理順不同層級政府的事權和職責，全面提升基層治理效能、夯實黨的基層執政基礎，進一步深化“放管服”改革。

（一）優化縱向政府職責體系

鄉鎮和街道綜合行政執法需要組建執法機構、確定執法范圍、規范執法過程、完善執法機制、嚴格執法監督、明確法律責任，目標是進一步優化縱向政府職責、轉變政府職能、完善基層執法體系。我國分為中央、省、市、縣、鄉五個政府層級，長期以來存在“職責同構”問題，即不同層級政府在職能、職責和機構設置上高度一致，未明確界定各層級地方政府的事權和責任邊界。鄉鎮和街道作為政府層級的最低層級，權責不對稱“層層加碼”問題尤其嚴重，越到基層任務越重。為優化縱向政府職責體系、進一步明晰各層級政府具體職責，應賦予鄉鎮和街道相應執法權，并實行清單管理，科學制定鄉鎮和街道行政處罰清單，解決行政執法事項權限與事項發生層級不對稱問題，實現矛盾問題由“上交處理”轉變為“基層解決”。

（二）提升基層治理效能

基層治理效能直接關系基層高質量發展與基層社會穩定，實現基層高效能治理是國家治理體系與治理能力現代化的必然要求。鄉鎮和街道是基層治理的重要主體，但長期存在的責大權小、權責不清等問題，使得鎮街在面對眾多基層治理難題時，常常心有余而力不足。實際執法過程中，執法事項和執法矛盾大都發生在縣域層面，很多執法任務集中在鎮街，這與執法力量主要分布在市級以上執法機構存在極大矛盾。改革的重點要聚焦于解決基層執法力量不足、多頭執法、多層執法等問題，著力破解基層“看得見的管不了”這一難題，并按照“屬地管理、重心下移、權責一致、相對集中、統一執法”的原則，通過執法重心下移、權力下放、力量下沉等舉措，打通行政執法最后“一公里”，構建簡約高效的基層治理體系?；鶎泳C合行政執法體制的基本目標在于通過基層治理體制和執法體制的有機連接與有效創新，整合執法資源，實現跨部門跨領域綜合執法，破解執法主體缺位、基層薄弱等問題。

（三）縱深推進“放管服”改革

把我國制度優勢更好轉化為治理效能是我國政府治理的總體目標，“放管服”改革是行政體制改革的關鍵抓手，要深入推進“放管服”改革，賦予地方更多自主權。鎮街綜合行政執法改革是簡政放權向基層推進、優化監管方式的重要舉措，通過向基層放權賦能，推動社會治理重心向基層下移。黨的十八大以來，各級政府加大簡政放權力度，下放行政權力事項、優化審批流程，企業和民眾享受到改革紅利。隨著簡政放權力度持續加大，縱向政府職責體系不斷完善，以及鄉鎮和街道管理體制改革的實施，鄉鎮和街道綜合行政執法改革成為“放管服”改革向縱深推進和優化營商環境的現實需要。

二、H 省C 市鎮街綜合行政執法改革的成效

H 省C 市鎮街綜合行政執法改革實施力度大、推進速度快，在下放行政處罰事項清單、配備編制和人員、調動執法人員積極性、發揮綜合指揮和信息化網絡平臺作用、創新綜合行政執法業務培訓方式等方面成效突出。

（一）分批次向鄉鎮和街道下放行政處罰事項清單

為破解鎮街政府執法主體資格困境，《中華人民共和國行政處罰法（2021 年修訂版）》第二十四條規定，省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使。這從法律上承認了鄉鎮和街道執法隊伍的執法主體資格。2021 年3 月31 日H 省第十三屆人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過《H 省鄉鎮和街道綜合行政執法條例》，為H 省鎮街綜合行政執法提供了地方性法規遵循。截至2021 年底，H 省C 市分兩批下放行政處罰事項，191 個鄉鎮和街道承接下放和委托下放行政處罰事項68～112 項不等，涉及環境保護、城市管理、城鄉建設、安全生產、文化衛生、市場監管、民族宗教、自然資源等領域。

（二）編制配備全部到位，人員配備基本到位

編制配備和人員配備是基層綜合行政執法改革順利開展的前提和基礎，H 省C 市在鄉鎮和街道綜合行政執法的編制配備和人員配備上較為高效。一是編制配備全部到位。市委編辦和各縣（市、區）委編辦推進力度大、落實速度快，編制配備已全部到位。全市共向鄉鎮和街道下沉編制1164 個，改革后鄉鎮和街道綜合行政執法隊共核定編制2223 名，平均每個鎮街核定編制11.64 名，執法隊伍編制數量均達到規定的原則上不少于10 人，確保了鄉鎮和街道執法人員力量適應工作需要。同時，按照“編隨事走、人隨編走”的原則進行職責整合與編制劃轉。二是人員配備基本到位。改革后C 市191 個鄉鎮和街道整合現有站、所、分局力量資源，向鄉鎮和街道下沉369 名執法工作人員，共配備到位行政執法人員2169 名，統一設置綜合行政執法隊，配備到位執法隊長164 名。各鄉鎮和街道綜合行政執法人員劃轉和配備基本到位，但仍有部分鄉鎮和街道未實現公安派出所所長兼任鎮街政府副職分管鄉鎮綜合行政執法工作。

（三）精神和物質雙重激勵調動執法人員積極性

基層綜合行政執法工作需要一線執法隊員來做，要對執法隊員在精神和物質兩方面進行激勵，激發執法隊員工作積極性。一是用編用人優先保障基層。C 市鄉鎮和街道管理體制改革統籌推動各類編制資源向基層傾斜下沉，用編用人優先保障基層，賦予鄉鎮和街道統籌使用各類編制資源的自主權。二是暢通鄉鎮和街道工作人員晉升渠道。C 市各鄉鎮和街道綜合行政執法隊主要負責人可配備副科級，并可從在鄉鎮和街道工作時間較長、符合任職條件的鄉鎮和街道事業編制人員中選拔擔任，拓寬了事業編人員提拔和進入行政隊伍的渠道，提高了基層人員工作積極性。三是積極落實提高鎮街執法人員工資收入。C 市的鎮街綜合行政執法隊事業編制人員不同程度上漲了工資，并發放了交通補貼。這進一步調動了綜合行政執法隊伍積極性，有效激勵擔當作為、干事創業。

（四）發揮綜合指揮和信息化網絡平臺作用

C 市各鄉鎮和街道統一設置綜合指揮和信息化網絡中心，實現互聯互通、信息共享、實時監控、協調調度、綜合監督。一是依托“智慧城市”“天網工程”，搭建綜合執法信息數據平臺。C 市將各鎮各村安裝高清攝像頭全部接入指揮中心，做到對鎮區、各村重要街道實時監控全覆蓋；各鄉鎮網格按照“一格一員”配備網格巡查員、網格長、網格督導員、網格警務員和網格志愿者。同時，打造綜合執法“前臺+后臺”無死角監管模式，及時反饋了解執法動態，充分發揮監管協調作用，真正實現縣、鄉綜合執法大隊信息互聯互通、資源共享。二是建立信息化指揮平臺。C 市各縣鄉鎮依托本鄉鎮環保視頻監控系統和“村村通”廣播網絡，建立起行政執法綜合指揮和信息化網絡平臺，嚴格落實專人值班值守制度，充分發揮平臺的指揮“中樞”作用，實現對焚燒秸稈、違規建設、環境污染等違法行為的有效監管。

（五）創新綜合行政執法業務培訓方式

C 市各縣（市、區）司法局指導各鄉鎮和街道的綜合行政執法工作，創新綜合行政執法業務培訓方式，提升執法業務培訓效果。一是發放業務資料。為幫助鄉鎮和街道執法人員盡快熟悉執法業務，C 市各縣司法局組織印發了口袋書《鄉鎮綜合行政執法工作指南》《行政執法三項制度工作手冊》《鄉鎮街道綜合執法百問百答手冊》，發給各鄉鎮執法人員學習使用。二是加強對口培訓。C 市各縣司法局組織下放權力的各政府部門對鄉鎮和街道執法人員進行了對口培訓，針對下放事項的法律依據、執法流程、注意事項、典型案例進行了系統培訓，建立了聯動機制，鄉鎮和街道遇到疑難案件可以第一時間聯系相關部門業務骨干，確保行政執法工作順利平穩過渡。三是扎實推進一鄉鎮一案卷樣本工作。C 市各縣司法局加強對卷宗裝訂、歸檔、管理等內容的指導，做到一鄉鎮一案卷樣本。有了執法程序的參照卷，辦案人員對所辦案件從實體到程序實現全方位把關、全流程檢驗，推動審查部門在證據收集、初核報告和審查調查報告撰寫等方面進一步規范化，確保案件卷宗達到標準統一、規范整齊。

三、H 省C 市鎮街綜合行政執法改革面臨的現實難點

H 省C 市鄉鎮和街道綜合行政執法改革迅速推開落地，成效顯著，為解決基層治理問題提供了良方。但在推進過程中也存在諸多難點，需引起重視并盡快加以解決。

（一）頂層設計欠缺成為基層綜合執法的阻力

頂層設計是改革深入推進的重要保障，基層綜合行政執法改革在頂層設計上需進一步加強。一是管理體制機制仍未完全理順。鎮街綜合行政執法隊沒有對應的上級部門，上級司法局既是鎮街綜合行政執法改革的指導部門，又是執法監督部門，管理和協調仍不順暢。二是下放行政處罰事項不夠精準。鎮街行政處罰事項中有部分事項的設定依據是專門針對城市的部門規章、地方性法規、地方政府規章，這些法規規章均明確適用于城市范圍，不適合將這部分行政處罰事項下放到轄區不在城區的鄉鎮。三是部門間職責交叉導致多頭執法和重復執法。綜合行政執法隊與自然資源和生態環境辦公室、應急管理辦公室等有巡查權的部門在巡查職責上有交叉。如綜合行政執法隊與應急管理辦公室在負責轄區生產經營單位安全生產狀況的監督檢查上就存在權責重疊交叉情況。

（二）縣鄉村三級立體化協調機制不強

在鎮街綜合行政執法工作推進過程中，鎮街作為中間角色，上要聯系縣級相關部門，下要溝通村居，但在實踐中依然存在協調機制的諸多不完善之處。一是鎮街與縣級執法部門的協調機制不夠暢通。鎮街綜合行政執法隊負責具體執法事項，但缺少與縣級各相關部門聯絡的部門和負責人員，暢通二者的聯系通道是需要解決的實際問題。二是鎮街與村居的綜合行政執法互通機制不夠規范。綜合行政執法中，鎮街與村居的聯系非常密切，但尚未建立明確的制度規范，以保障責任的落實。三是縣鄉村信息化綜合執法平臺不夠完善。綜合行政執法依托的信息平臺不統一，未將現有信息平臺充分利用，且尚未實現縣鄉村三級信息和數據的縱向貫通。

（三）執法人員對執法事項承接能力不足

思想認識、業務素質和培訓效果等方面的欠缺，導致鎮街綜合行政執法人員在承接下放行政處罰事項時能力不足。一是對鎮街綜合行政執法改革的認識不到位。鎮街綜合行政執法改革是鎮街管理體制改革的重要內容，改革力度大、事項龐雜，在下放權力不斷增加的同時，責任也更重大。而部分執法隊員主動適應新任務的思想準備并不充分。二是執法人員的業務基礎比較薄弱。一些執法隊只有部分人員從事過相關執法工作，多數執法人員接觸此工作時間短，且法學專業比例小，對相關法律法規和行政執法業務流程不熟悉，執法辦案經驗欠缺，制約執法質量提升。三是業務培訓效果不佳。綜合行政執法的執法事項范圍廣、類別多，而市縣對鎮街綜合行政執法人員的業務培訓大多限于理論層面、培訓方式單一，“以會代訓”的培訓模式不能達到理想效果。

（四）軟硬件保障配套改革未及時跟進

綜合行政執法改革推進速度快，但在軟硬件保障配套改革方面未及時跟進，制約基層綜合行政執法的規范運轉。一是硬件配備情況與實際需求有差距。部分鎮街經費配套滯后導致改革缺乏專項資金支持，影響工作開展效果；國家和省級層面尚未對鎮街綜合行政執法服裝和標志進行統一，不利于樹立基層執法隊伍的良好形象；執法車輛雖已配備到位，但數量較少、車齡較長，難以勝任日常檢查、巡查和執法的任務要求。二是法制審核人員配備、行政處罰案卷組卷方式等方面的標準不統一。各鎮街法制審核人員數量不等、來源各異、專業化程度不同；不同執法領域行政處罰案卷的組卷方式不一致，若不進行統一，既增加工作量，也影響嚴肅性。

四、深入推進鎮街綜合行政執法改革的路徑選擇

鄉鎮和街道綜合行政執法改革是深化行政體制改革的重要內容，是基層治理的重要方式，應從加強頂層設計、建立縣鄉村三級立體化協調機制、增強執法人員對執法事項的承接能力、落實軟硬件保障配套改革等方面著手，將改革不折不扣落實到位。

（一）加強頂層設計縱深推進基層綜合行政執法

加強頂層設計，從加強制度建設和嚴格制度落實入手，夯實行政執法的基礎〔4〕。一是理順綜合行政執法體制機制。在條件允許情況下，設立縣級綜合行政執法局，乃至市級綜合行政執法局，從根本上解決鎮街綜合行政執法改革中層級管理、執法協調銜接、基層執法能力提升等問題。二是精準下放行政處罰事項。綜合行政執法事項的下放要經過嚴密的專家論證和廣泛征求意見，尤其要征求承接主體的意見建議，并依據相關法律法規科學界定基層綜合行政執法事項清單。當相關法律法規滯后于經濟社會發展時，應進行及時修改，以保證改革有法可依、有章可循。三是明晰鎮街各機構的職責權限。綜合行政執法改革的目的是整合歸并執法隊伍，切實解決多頭執法、多層執法和重復執法問題。鎮街管理體制改革過程中要精準界定綜合行政執法隊與自然資源和生態環境辦公室、應急管理辦公室等有巡查權的部門的巡查職責，明確履責邊界，避免出現巡查檢查事項交叉重疊，以便更好服務企業和群眾，讓企業和群眾有更高的獲得感與滿意度。

（二）建立縣鄉村三級立體化協調機制

鎮街綜合行政執法改革，上要與縣區協調溝通，下要與村居信息互通。一是建立鎮街綜合執法協調機制?？梢栽卩l鎮和街道設置綜合行政執法協調辦公室，牽頭建立綜合行政執法平臺，負責統籌轄區內綜合行政執法工作，綜合行政執法大隊只負責具體執行工作。二是建立鎮街與村居綜合行政執法的互通機制。將鎮街劃分為幾個片區，執法隊員分組巡查，建立分管領導負責、鎮街班子成員包片、鎮街干部包村居、村居干部包組的綜合行政執法監管責任制。每村明確一名執法監督員，建立鎮街和村居互通的日常監管網絡。三是完善縣鄉村信息化綜合執法平臺。進一步完善縣級行政執法信息服務平臺，并將此平臺與鎮街、村居、網格員三級聯動監管平臺深度融合，實現綜合行政執法“發現上報→派遣受理→結案反饋→考核評價”的閉環式全流程信息化管理，實現縣鄉村三級信息和數據一體化運行。

（三）增強執法人員對執法事項的承接能力

執法事項大量下放到鎮街，是對基層執法人員的嚴峻考驗。為確保執法權限接得住、接得好，市縣司法行政部門和有關行政執法部門應進一步加強統籌協調和督促指導。一是突破固有思維模式局限，深刻領會改革初衷。既要把握改革的推進速度，更要注重改革的落地質量。執法中應本著“先提醒、警示、警告，如不聽再嚴格依法處理”的工作理念，不能“以罰代管”。通過綜合行政執法改革，提高基層治理成效。二是增加執法人員中法學專業背景人員比例。綜合行政執法中，執法者同時也是普法者。在配備執法人員時，要增加法學專業背景人員的配備比例，讓專業的人做專業的事，最大限度提升綜合行政執法工作質量。三是采取多種方式，加大培訓指導力度?？h級各執法部門應系統加強對鎮街執法人員的業務指導和培訓，采取案件解析、現場講解、聯合執法、伴隨式執法等多種方式加強業務培訓指導。同時，應出臺執法導師聘任管理辦法，采用“師傅帶徒弟”模式，派縣級執法部門執法經驗豐富人員對鎮街執法人員按照業務對口、方便幫帶的原則，開展“1+1”結對幫帶，確?；鶎訄谭犖楸M快熟悉執法流程、掌握執法業務、規范執法行為、提高執法水平。

（四）落實軟硬件保障配套改革

軟硬件保障配套改革是保障綜合行政執法順利運轉、提高執法效能的有力物質基礎和制度保障。一方面，專項資金、執法服裝和標志、執法車輛等硬件保障是基層綜合行政執法改革的前提。落實硬件保障配套改革至關重要，應將所需經費納入財政預算，加大財政經費的投入力度，強化經費管理，保證執法工作正常順利開展。為充分發揮基層綜合行政執法的威懾力，應在國家或省級層面，至少在設區市層面，實現執法服裝和標志的統一。同時，應為鎮街配備數量充足且能完全勝任執法任務的車輛，方便日常巡查、檢查和緊急情況下的綜合行政執法任務。另一方面，軟件保障是基層綜合行政執法改革有序推進和運行的有力制度基礎，應加強制度規范和標準制定?？茖W設定法制審核人員的招錄和選配標準，配備政治素質高、業務能力強、具有法學專業背景的法制審核人員，逐步實現法制審核人員均具有國家統一法律職業資格。要嚴格執行執法全過程記錄制度，完善行政執法數字化歸檔管理制度，依法依規歸檔保存執法全過程記錄資料，對同一執法對象的文字、音像記錄進行“一戶式”集中儲存。同時，應制定基層綜合行政執法統一的案卷制作標準，在實現案卷制作規范化的同時，降低案卷制作復雜度。