三權分置改革下宅基地使用權流轉的困境與思考

陶 燾,張曉彤

(北華大學 法學院,吉林 吉林 132013)

我國宅基地制度自1949年新中國成立以來存續至今,針對農村集體經濟組織成員分配宅基地使用權,用于建造住宅及其附屬設施,以無償使用、長期占有為特征,保障了農村集體經濟組織成員的生存居住條件。因其所具備的福利屬性和身份屬性,對保障我國農村人口住有所居、集體土地公平利用、維護社會安定和諧做出了巨大貢獻。隨著社會結構轉變,城市化程度的不斷提升,農村地區逐漸出現“空心化”現象,農房居住率普遍降低,宅基地制度面臨的挑戰日益凸顯。

一、問題的提出

宅基地制度的發展沿革具有三個階段。從1949到1956年,宅基地使用權屬于自由流轉時期。1949年9月29日《中國人民政治協商會議共同綱領》規定,廢除封建、半封建的土地所有制,建立農民個人土地所有制。將宅基地的所有權和使用權均賦予農民,享有完整的用益物權權能。

直到1956年三大改造開始,農村生產資料開始逐步公有化,土地所有權收歸國家,1962年《農村人民公社工作條例修正草案》明確指出,宅基地歸生產隊所有,嚴格禁止出租和甩賣,宅基地使用權正式進入了限制流轉時期。1982年《村鎮建房用地管理條例》中要求宅基地使用權轉讓時要向生產隊提出用地申請,由生產大隊統一審核,頒發宅基地使用權證書。宅基地使用權轉讓受到了程序上的限制。1987年《中華人民共和國土地管理法》頒布和實施,制定了“一戶一宅,限定面積”的宅基地政策,宅基地流轉的限制納入法律范疇。1999年5月,《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》中首次禁止城市居民在農村購置宅基地的行為。至此,宅基地使用權流轉在程序方面和身份方面都進行了限制,但宅基地在我國農村始終存在著隱形的流轉市場,并被村民所認可,農民通過房屋的買賣、出租、贈予等方式流轉宅基地使用權。數據顯示,有42.9%的村莊存在買賣宅基地使用權的情況,城郊農村更是高達70%,顯現出宅基地使用權流轉的生命力[1]。兩權分置格局下農民對宅基地經濟價值的需求并未得到滿足。

自2014年起,國家開始探索宅基地使用權的轉讓、抵押和擔保制度的完善,并選擇了若干試點進行實地化改革,宅基地使用權進入了放活流轉時期。近年來,我國城鎮化水平越來越高,“農村空心化”愈演愈烈,伴隨著農民脫離土地向城鎮轉移,農村人口大流量流失,導致閑置的宅基地面積正在大幅度增長。根據農業農村部抽樣調查結果顯示,從2000年到2016年,我國農村常住人口減少了2.28億,但同期宅基地面積由2.47億畝擴大到了2.98億畝,截止到2019年全國農村宅基地閑置率為18.1%[2]。這說明我國目前的宅基地制度已經無法適應農村經濟社會的進步和農民生活方式的轉變,存在著制度上創新的可能性。為了解決好宅基地制度與農民需求轉變之間產生的矛盾,國家提出進行宅基地“三權分置”改革。2018年,中共中央、國務院出臺《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》,首次以中央文件的形式正式提出農村宅基地“三權”分置,保障農戶資格權和農民房屋財產權,審慎推進宅基地試點改革[3]。

在人地分離、城鄉割裂的背景下,由于宅基地流轉的限制性規定,造成宅基地使用權的閑置、危及耕地紅線和宅基地保障功能與經濟價值之間無法兼得等問題。首先,近年來農村人口的大量流失,閑置農房比例顯著提高,分配給農民的宅基地使用權出現了權利閑置的現象。農村人口出現分流,一部分涌向城市,但一部分村民仍留守在農村,出現了純農戶、非農戶和兼業戶(1)家庭成員主要從事農業,有少量從事非農業的其非農收入不超過10%的農戶歸為純農戶;主要從事非農活動的居多,非農業收入超過農業收入的歸為非農戶;兼顧農業收入和非農收入的歸為兼業戶。的差別。對于非農戶和一部分兼業戶來說,宅基地使用權只是一紙空談,沒有其享受權利的空間。宅基地作為一種隱形資產,對我國農村經濟的進一步發展有著巨大價值,宅基地使用權的閑置意味著巨大經濟價值的低效利用,盤活宅基地使用權流轉是當前解決權利閑置問題的關鍵之處。其次,目前的宅基地流轉制度還導致農房無法發揮保障耕地面積紅線的積極作用。農房與耕地共同作為我國土地資源,目前耕地面積急劇減少,包括在公路兩側占有耕地超標建設、違規占用耕地修建人造景觀濕地等非法占用耕地的行為,逼近國家糧食安全的紅線。在耕地資源緊缺,農房卻大規模閑置的背景之下,宅基地使用權流轉仍保持嚴格的身份與程序要求,使得國家無法將閑置的宅基地資源轉化為耕地資源,阻礙了實現宅基地對國家糧食安全的保障功能。最后,目前宅基地制度無法平衡社會保障功能與經濟價值。在限制流轉階段,為了保障農民的生存權利不受侵犯,受讓人必須為本集體經濟組織成員,并且要通過集體經濟組織同意方可流轉。這種限制條件對于當時我國農村社會發展起到了很好的保護作用。然而隨著農民生活方式發生變化,宅基地流轉中對于對象的限制變成了阻礙宅基地實現經濟價值的高墻之一,農民在現有的宅基地制度中無法利用閑置宅基地的經濟價值:完全脫離土地的非農戶無法通過宅基地使用權保障生存權,也無法律的明確規定獲得其經濟價值;兼業戶在外務工時無法利用宅基地使用權;純農戶只能利用宅基地的使用價值而無法發揮其經濟價值?？傮w來說,部分農民對宅基地的需求已經從對生活的保障轉為經濟價值的需求,而在目前的宅基地流轉規則下,宅基地制度的保障功能與經濟價值的利用無法實現平衡,成為宅基地制度掣肘農村社會發展的痛點之一。面對以上種種問題,在國家提出“三權分置”改革的背景之下,如何構建“三權分置”的理論框架,宅基地使用權流轉規則如何變通,成為我國農村經濟發展繞不開的問題。

二、當下宅基地流轉理論上的困境

(一)宅基地使用權與用益物權屬性的沖突

2007年出臺的《物權法》明確將宅基地使用權定義為用益物權,盡管在法律上承認了其權利類型,但尚未獲得完整的用益物權權能。大多數情況下,用益物權具有占有、使用和收益的權能,但現行法對于宅基地使用權始終沒有明確提出具有收益的權屬功能,并且在《土地管理法》中對流轉條件做出了種種限制,使其不具備完整用益物權的權能。中央一號文件中提出的“三權分置”體制下,農民轉讓宅基地使用權時,仍保留宅基地“資格權”,這就使得宅基地受讓方無法取得完整的用益物權,顯然與傳統的物權流轉相矛盾。而在宅基地使用權中讓渡出的“次級使用權”的權利屬性又該如何定義?因未被法律明文規定為物權,基于物權種類法定,其不能夠上升為物權,只能作為債權[4]。由于宅基地使用權沒有用益物權完整的權屬功能,導致宅基地在流轉時理論上存在著爭議。

(二)宅基地使用權流轉與“房地一體”原則的沖突

我國《民法典》繼承了《物權法》中規定的“房地一體”原則(2)《民法典》第356條、第357條的規定,土地使用權轉讓、互換、出資、贈與或者抵押時,地上房屋等建筑物、構筑物、附著物同時處分;反之,對地上房屋等建筑物、構筑物、附著物進行轉讓、互換出資、贈與或者抵押時,該房屋等建筑物占用范圍內的土地也隨之處分。,在轉讓房產時遵循“地隨房走,房隨地走”的原則。在城鎮地區,“房地一體”原則多體現為建設用地使用權的轉讓、互換、贈與上,建設用地使用權與地上所建建筑物一并流轉,不得分別處置。在農村地區,“房地一體”原則是指,將農村宅基地和集體建設用地使用權及其地上的建筑物一起進行確權登記,進行房屋所有權和宅基地使用權的統一管理。但是目前當農房發生權屬轉移時,宅基地使用權的流轉并不能做到完全符合“房地一體”的原則。比如,在宅基地繼承問題上,2020年自然資源部對“十三屆全國人大三次會議第3226號建議”做出明確答復:農民的宅基地使用權可以依法由城鎮戶籍的子女繼承并辦理不動產登記。在《繼承法》中直接表述為,繼承農村宅基地一律實行“房地一體”。也就是說,在城鎮子女繼承農房時,能夠一并繼承宅基地使用權同時辦理不動產權登記。但在宅基地轉讓問題上,目前法律只承認農戶建造在宅基地上的農房可以進行轉讓,轉讓后不得申請新的宅基地,對宅基地使用權是否一并移轉并更改登記未做出明確規定,這明顯與“房地一體”原則相悖。

(三)宅基地“資格權”與次級使用權權利的沖突

根據2018年中央一號文件提出的構建想法,在“兩權分置”的基礎上,將宅基地使用權再次分置為宅基地“資格權”和次級使用權,構建“三權分置”邏輯,完成宅基地使用權流轉理論上和法律上的合理化。根據此種理論,宅基地所有權歸集體所有,農戶在轉讓宅基地使用權時保留“資格權”,受讓人取得次級使用權。在通常情況下,宅基地以出售的方式轉讓,在轉讓時一次性獲得全部收益,農戶所保留的“資格權”并無實際經濟價值。宅基地資格權人雖然保留所謂“資格”,但和實際宅基地使用權人已經不存在任何經濟關系;而對于買受人,則會質疑得到的宅基地使用權權能是否完整,能否對抗農戶的“資格權”,不利于盤活宅基地交易。如若雙方在轉讓時采取了分批次付款取得宅基地使用權,當買受人無法按時繳納價款,“資格權”也無法作為保護農戶合法權益的權能,還需依靠還未轉讓的宅基地使用權來保障農戶權利。所以在“三權分置”的構建中,“資格權”的存在與作用還需審慎思考。

三、現實試點的改革做法

為了使宅基地流轉在“三權分置”改革下探索出一條可在全國推廣的道路,我國于2015年設立了宅基地改革試點并在2020年擴大了試點規模,增至全國104個縣(市、區),不斷嘗試不同的宅基地流轉模式。通過實踐,已經有先行改革的地區采用了不同規則邏輯的“三權分置”,來試運行宅基地使用權轉讓的可能性。本文通過選取四處具有代表性的試點,反思改革措施及其利弊,試圖通過現實中的試點做法分析出更加適合我國經濟狀況的“三權分置”體制。

(一)浙江義烏模式

浙江省義烏市分別于2015年和2020年連續入選全國農村宅基地制度改革試點,實施了對宅基地使用權直接進行流轉的模式。當地采取在義烏市內已完成新農村建設村莊中,不同的集體經濟組織之間轉讓使用權的模式,根據《義烏市農村宅基地使用權轉讓細則》規定,受讓人必須為本市行政區域范圍內的村級集體經濟組織成員[5]。

該地應用了2018年中央一號文件中構想的“三權分置” 改革模式,為了放活閑置宅基地的流轉,轉讓對象不再停留在本集體經濟組織成員,而是擴展到本市其他集體經濟組織成員。為了防止一部分村民不理性地追求經濟利益,導致流離失所的社會現象,義烏還對轉讓方做出了房產方面的限制:轉讓方至少擁有15平方米用來合法居住的房屋。大理、伊寧、瀏陽等地區也采用了此類做法,表面上將宅基地使用權分為“資格權”和次級使用權,進行了權利上的分離,實際上如上文所說,次級使用權已經架空了“資格權”的經濟價值,此種模式無異于直接轉讓完整的宅基地使用權。即便是將轉讓主體擴大到同市其他集體經濟組織成員,也無法完全解決盤活閑置宅基地的現實需求,而宅基地的福利保障性質又決定了不可能將全部社會主體納入受讓人的范圍。因此這種直接進行宅基地使用權轉讓的行為,目前還不適宜在全國范圍內推廣。

(二)江西余江模式

為了盤活閑置宅基地,完成村民隱形財產到經濟收益的轉變,江西余江另辟蹊徑,采取了村民主動退出宅基地,并由集體經濟組織統一安排統籌的模式,是目前采取此種模式中規模最大的試點。截止到2020年,余江區退出宅基地共41180宗、面積4946畝,村集體收回的宅基地可滿足未來10—15年村民建房需求。村民可以選擇無償退出和有償退出兩種模式,交由集體經濟組織作為集體經營性建設用地,通過“增減掛鉤”復墾1258畝,流轉宅基地1132宗,面積14.72公頃[6],所得收益由農村集體經濟組織入股分成,集體經濟組織成員享有保底分紅的權利,這種經濟收益也激勵了農戶自愿退出宅基地。

不可否認的是,此種模式所帶來的經濟收益是穩定且可觀的,由集體經濟組織統一運行,實現了資源統籌利用、流轉順暢、收益共享的宅基地轉讓模式。但缺點也是顯而易見的,農戶喪失退出的宅基地使用權是永久性的,不具有回轉的余地。此種模式對已經出讓宅基地使用權的村民沒有任何保障措施,出讓后的宅基地使用權屬于集體所有,此時宅基地所有權和使用權完整地回歸到集體經濟組織手中,放棄了對村民應當起到的住宅保障作用,以經濟收益作為補償。與宅基地脫離關系,相當于將村民進行去身份化,從而削弱村民與集體經濟組織間的人身黏連性,本身就有爭議,這是否會成為社會不穩定因素之一,還需要在實踐中進一步考察。此外,在實踐過程中,一部分村民由于預見宅基地作為隱形資產的經濟價值,并不愿意接受集體經濟組織的收購,此種模式日后將如何繼續擴張集體利用宅基地的規模,未來的道路還在探索之中。

(三)貴州湄潭模式

貴州湄潭模式綜合考慮宅基地價值和農民保障兩方面需求,提出了將宅基地使用權轉化后再進行轉讓的運行規則。湄潭縣在2017年和2020年分別入選宅基地制度改革試點單位,立足實際并通過探索出“收、分、退、轉”四個方面盤活閑置農村宅基地的方法:將“一戶多宅”超占部分農房進行回收,或進行有償回收,鼓勵農民主動退出閑置宅基地,在流轉前將宅基地使用權轉化為集體經營性建設用地使用權,規范分置管理,村股份經濟合作社為宅基地所有人,縣不動產登記中心為流入方頒發宅基地經營權證。

此種模式首先解決了宅基地轉讓時如何設立權利外觀的難點。在轉讓前將宅基地使用權性質轉化為集體經營性建設用地使用權,該轉讓土地不再是只具有保障功能的宅基地,為可以在該土地上進行居住、生產經營、出租和抵押等一切使用行為提供了理論依據。其次,在保障村民居住條件上,湄潭對轉讓土地的面積做出了限制。在保障農民居住面積至少為35m2/人的標準之下,允許其將所擁有的部分農房所有權和土地使用權轉讓給非本集體經濟組織成員。雖然村民轉讓宅基地后不再擁有宅基地后續使用權,但通過此項規定,村民始終具有本集體經濟組織中的一部分宅基地,以此保障村民居有所住。最后,通過以上兩點規定,湄潭實現了完全放活宅基地使用權轉讓對象的限制,不再限于本集體經濟組織成員,放開到全部社會主體均可受讓,通過宅基地使用權轉化后入市的方式,成功地達到了宅基地使用權轉讓的對價目標。需要警惕的是,此種模式需要對宅基地使用權性質轉化進行門檻設置和嚴格監管,如果任憑宅基地無序轉化,勢必會造成宅基地減少,對耕地紅線產生威脅。

(四)四川瀘縣模式

四川瀘縣為了加快“城鄉一體化”進程,采取了退宅騰地、拆舊復耕的形式來鼓勵村民脫離閑置宅基地,有效釋放宅基地價值。有別于上文提出的三種模式,四川瀘縣采取在同塊宅基地上農民和社會主體共建共享的全新模式:農民提供宅基地,由受讓方提供基金建設農房,受讓方享有該房屋的所有權和對應部分宅基地使用權,商業用途為40年,住宅為70年,并有政府進行不動產登記,在使用年限屆滿時使用權將自動退還給村民。

此種模式的實質是宅基地權利的二次分離:農戶在宅基地使用權中分離出另外一個也具有物權屬性的“子權利”并讓渡給社會主體,當然這一“子權利”的權能范圍和權利效力比宅基地使用權弱,而且具有期限限制[7]。四川瀘縣模式的優勢是顯而易見的,在轉讓期間,社會主體擁有宅基地使用權,利用宅基地進行居住、抵押、租賃等一系列營利或非營利行為,充分放活宅基地所具備的經濟活力,并取得不動產登記獲得法律上的保障;對于農民而言,在轉讓期限屆滿之日收回完整的宅基地使用權意味著,與本集體經濟組織的身份關系不會弱化,永久性擁有利用宅基地創收的權利,兼顧了雙方主體的利益。但是在理論上許多學者并不承認此種物權分置符合物權法規定,還需論證在用益物權上分置出的具有時間限制的用益物權是否符合法理邏輯,才有從實踐轉向立法的可能性。

四、“三權分置”下宅基地流轉的構建規則

“三權分置”的規則構建是宅基地使用權轉讓的理論基礎。要想完成宅基地使用權流轉在法律上的合理性和現實中的可行性,“三權分置”的理論架構要充分立足于實踐,才能更好推進改革。上述四個地區不同路徑的選擇,均在不同程度回應了宅基地經濟價值以及保障作用相協調的問題,并各有利弊。筆者認為,在四川瀘縣模式的基礎上,結合全國各地不同實際情況,通過協調宅基地使用權與物權的理論關系,排除法理上的障礙,是存在全國范圍內推廣的可能性的。

(一)協調宅基地使用權轉讓與物權的理論關系

第一,承認物權法定存在緩和的空間。我國的立法體例沿襲了德國潘德克頓(3)一種源自羅馬法的立法技術,為德國及日本等一些大陸法系國家的民法典編寫所采用。的做法,維護物債二分體系,采用準用性規范的立法例,規定物權法定為我國物權法的基本原則。在此種原則的約束下,法律沒有規定的種類、內容的權利無法稱之為物權,也就造成了目前次級宅基地使用權權利屬性如何判定的問題。誠然,在國家層面,可以通過立法來將次級宅基地使用權納入新的用益物權中,但是在權力擴張問題上我們要保持審慎的態度,通過解釋亦可以解決這項問題。德國在物權法定的設立上采取了寬松的標準,一些地方認可性的物權也被實踐中所承認。事實上,寬松的物權法定滿足了德國經濟迅猛發展、交易日新月異的需要,而且很好地保護了相關當事人的合法權益,物權法定并非難解的法學題[8]。況且在我國立法中已經存在在土地承包經營權上設立物權性的次級土地經營權的規定,證明在我國也具有物權法定緩和的空間,不失為一種權宜之計。

第二,承認“房地分離”以緩沖改革完成前的沖突。在“兩權分置”模式下,農民轉讓宅基地農房時,無法將宅基地使用權一并流轉,出現了與“房地一體”主義之間的矛盾。在宅基地改革完成之前,“房地分離”未嘗不是暫緩之計。承認“房地分離”既不違反現行法,又為閑置宅基地的入市提供了路徑選擇。應當注意的是,“房地分離”模式是我國目前基于公共政策的考量限制宅基地使用權流轉之下的權宜之計[9],當宅基地制度完成三權分置時,受讓人將會擁有農房所有權以及次級宅基地使用權兩項權能,又恢復到“房地一體”主義的理論框架內。

第三,借鑒土地承包經營權的權利分置模式。在我國土地承包經營權已經完成“三權分置”改革的基礎上,宅基地“三權分置”可以進行學習并借鑒經驗。孫憲忠發現了德國物權法中“所有權—地上權—次地上權”可以在物權的基礎上分置出其他具有物權屬性的權利[10]。憑借對此種邏輯的理解并進行移植,在我國農村承包地領域也構建了類似的物權派生邏輯。這說明在用益物權上分離出另一個用益物權是符合法理的。進行宅基地“三權分置”改革時,可以參考我國土地承包經營權的三權改革模式,將宅基地所有權、宅基地使用權和次級宅基地使用權構成三權分置體系,也就不存在法理上的障礙。

(二)我國宅基地“三權分置”的實現路徑

在排除物權理論上的悖論后,我國“三權分置”改革是存在著可以實現的路徑的。綜合來看,四川瀘縣模式采取的“三權分置”架構在理論上保持著邏輯自洽,各地在適用時不僅要結合當地經濟狀況,在路徑設計時還需注意:宅基地制度首先基于身份屬性而存在,是針對農村集體經濟組織成員所構建,所以要從身份入手,在流轉前放寬對身份的限制,有助于最大程度盤活閑置宅基地;分置出的次級使用權需要存在著時間上的限制,并結合全國各地實踐情況決定如何進行土地的高效利用;在流轉后加強對用途的監管,守好宅基地保障功能和耕地紅線的底線不變。

第一,放寬流轉時對身份的限制。宅基地使用權天生被賦予著極強的身份屬性,它與農民生活息息相關,乃至影響著整個農村社會的安定與和諧。越來越多的學者表示,要破除宅基地轉讓時身份的限制。過分管制農民對該權利的處分行為,與將農民等同于禁治產者無異,是對農民權利的剝奪[11]。這就使得我們在制定流轉規則時,要充分考慮身份對轉讓結果的影響,在目前的改革環境下,注重出讓方的職業身份和受讓方的戶籍身份,是放寬轉讓使用權條件的兩個核心要素。目前出現“農村空心化”的一個重要原因,是越來越多的農民已經脫離土地,選擇進城務工,由此演變出三種不同收入結構的農民,分別是純農戶、兼業戶和非農戶。純農戶和兼業戶需要宅基地居住保障的功能,非農戶和兼業戶需要宅基地財產收益的功能[12]。綜合考慮三種不同類型的需求,可以制定針對性的宅基地使用權轉讓時出讓方的條件:在鼓勵主動退出宅基地和有償收購宅基地時,純農戶可出讓宅基地面積占比最低,其次是兼業戶,最后為非農戶,非農戶需要提交在城鎮確有居所地的證明,保證所有農民并不喪失對居所的保障,最大限度地滿足其對經濟收益的追求。在“兩權分置”時代,宅基地使用權轉讓的受讓方被限制于本集體經濟組織內部成員,不允許城鎮居民購買宅基地,有嚴格的戶籍身份要求。但目前來看,社會主體對宅基地的需求量明顯大于本村村民,只要守住農民非永久性脫離宅基地使用權的底線不變,放寬對受讓方戶籍身份的要求是十分必要的,以便于多方面盤活閑置宅基地,最大限度滿足市場需求,統籌利益格局。

第二,結合當地實際情況決定次級使用權權利存續時間和利用方式。在我國土地承包經營權中分置出的土地經營權并沒有時間限制的問題,但鑒于土地承包經營權與宅基地使用權的社會功能并不完全一致,為保障農民始終享有福利保障,次級使用權效力較弱,且有存續時間的限制。而擁有次級宅基地使用權的社會主體,由于沒有特定的身份屬性,只能取得類似經營權的權利用以獲得經濟收益。四川瀘縣模式中對存續時間的規定為商業用途為40年,住宅為70年,在我國不同地區適用時,可以結合當地的經濟狀況,進行縮短或者延長。此外,考慮到我國各地區經濟結構并不一致,導致土地如何進行高效利用的方式也不盡相同,如貴州湄潭利用回收宅基地統一打造民宿,帶動了旅游業發展,在東北地區采用這種改造手段可能不會達到最理想效果,所以在此種“三權分置”的路徑中是否要由集體經濟組織統一回收宅基地并統籌利用,應當結合當地實際,由農民選擇經濟收益最大化的方式,最終得以構建由集體經濟組織享有宅基地所有權,農民享有宅基地使用權,社會主體取得一定時間內的次級宅基地使用權的宅基地“三權分置”體系。

第三,要加強流轉后對用途的監管?；谏衔膶Α叭龣喾种谩边壿嫷脑O想,改革后應當賦予受讓方居住、經營、租賃等一系列具有物權屬性的權利,為的是充分利用宅基地經濟潛力,使受讓人支配方式多樣化,所獲利益最大化。同時需要警惕的是,由于宅基地自身位置條件以及面積條件的限制,和社會主體在經濟市場中表現出的盲目性,宅基地使用權流轉市場的放活會使更多活躍、不穩定因素流向農村。隨著宅基地價格的上漲,可能會出現更多“小產權房”侵占耕地面積,或者出現圈地、炒地現象,造成耕地資源的非常態利用。為了規避一系列危及我國耕地紅線的問題以及對自然資源造成不可逆損壞的行為,出讓方和受讓方的經營活動需要集體經濟組織發揮管理作用,向集體經濟組織申請審批。除了轉讓后進行居住,經營等一般性利用手段,還存在著受讓方二次流轉,設立抵押權等其他盈利方式。以農房設立抵押為例,當抵押權人想要實現抵押權時,通常采取拍賣、折價等方式,處置抵押農房時顯然不應將受讓人的范圍限制在本集體經濟組織成員之內,否則抵押權人權利的實現難以保證。但隨著放開受讓人范圍,就會存在宅基地所有權流失的情況。為了使農民可以對抗抵押權人行使權力,又不剝奪抵押權人實現價值的權利,抵押行為應針對受讓人所享有的次級宅基地使用權,即在具有時間限制的使用權上設立,并經由集體經濟組織同意。即便是抵押權人也不能突破宅基地使用權始終歸屬農民這一底線,這樣才能更好地維護農民的土地權益,真正實現保障功能與經濟利益的同步發展。