我國虛擬貨幣監管模式的思考

魏慶凱

(河南財經政法大學 企業合規與風險防控研究中心,河南 鄭州 450000)

虛擬貨幣又稱為私人數字貨幣、加密貨幣等。虛擬貨幣是信息科技發展與金融創新的產物,它是基于密碼學和現代網絡技術的發展而出現和發展起來的、由私有機構發行的一種無國家信用支撐的加密貨幣,如比特幣、以太幣、萊特幣等。隨著虛擬貨幣公眾認知度和應用場景的逐漸擴大,其優勢與風險更加凸顯?；谔摂M貨幣投資或投機亂象,我國央行等部門發布了一系列監管文件,禁止虛擬貨幣交易平臺的交易,禁止“挖礦”,但場外交易沒有完全禁止?；谖覈鴥鹊赜鷣碛鷩赖谋O管措施,需要在防范金融與法律風險的前提下,進一步探索更加合理的監管思路與政策。

一、虛擬貨幣的使用優勢、風險及挑戰

(一)虛擬貨幣的使用優勢

“無現金”社會的趨勢為虛擬貨幣的發展帶來了契機,而網絡科技的發展打破了限制私人貨幣發展的技術壁壘,在此背景下,虛擬貨幣應運而生。虛擬貨幣是基于節點網絡和數字加密算法的貨幣,其產生過程類似于掘金,故被人們形象地稱為“挖礦”,它是一種非國家主權貨幣。最早出現的虛擬貨幣是比特幣,產生于2008年金融危機之后,是人們為抵制通貨膨脹的結果。后來,陸續出現了更多種類的虛擬貨幣,且其應用場景不斷擴大,價值也呈曲線上升趨勢。人們對虛擬貨幣的逐漸認可,基于其所具備的應用優勢:

首先,虛擬貨幣的使用有助于降低資金風險。以區塊鏈技術為依托的虛擬貨幣是去中心化的,它不需要央行,不需要借貸協議,每一次交易都被記錄在全球數據庫中,信息不怕單方面篡改,即使個別機器出現問題也不影響數據的保存,安全性較高[1]。另外,由于一些虛擬貨幣的稀缺性以及不受政府控制的特點,在一定程度上能夠抵御通貨膨脹。

其次,虛擬貨幣支付結算較為快捷、經濟。因虛擬貨幣的去中心化特點,其支付結算既快捷,又節省第三方金融機構的中介費。以跨境支付結算為例,每筆交易的成本節省約40%,其中,約30%為中轉銀行的支付網絡維護費用,10%為合規、差錯調查以及外匯匯兌成本。

(二)虛擬貨幣的金融風險

首先,虛擬貨幣具有一定的貨幣屬性,會對法定貨幣體系造成沖擊。作為非國家主權貨幣,虛擬貨幣的使用量上升,必然會使法定貨幣需求量減少。尤其在法定貨幣出現通貨膨脹等情況時,虛擬貨幣會產生法定貨幣的替代效應,削弱國家貨幣主權。由于虛擬貨幣的發行與使用不經過銀行體系,不受銀行的監督,央行很難掌握虛擬貨幣的公眾持有量和流通量,難以準確判斷經濟運行情況,金融風險難以防范。

其次,虛擬貨幣跨境支付的便捷性易導致資本外逃風險。由于大多數國家包括我國都沒有承認虛擬貨幣的貨幣地位,這使其能夠避開大部分國家的資本項目管制,而成為國際貨幣兌換的媒介物。虛擬貨幣可以在國際市場上交易,可以自由兌換成不少國家的法定貨幣,如美元、澳元等,故此被視為“換匯”的“地下高速公路”[2]。從操作層面說,用法定貨幣購買虛擬貨幣,通過境外交易平臺變現成外幣,就完成了資金的跨境轉移。我國跨境資金異常流動頻率增大且呈非對稱性,流出規模大于流入規模,使我國面臨資本外逃的壓力[3]。

(三)虛擬貨幣帶來的刑事風險

虛擬貨幣不受第三方監管的特性,使其為犯罪分子利用虛擬貨幣實施犯罪提供了便利——成為黑市或犯罪的支付媒介。另外,虛擬貨幣價值的不斷攀升,也使其成為盜竊、詐騙等侵財犯罪的對象或“噱頭”[4]。從中國裁判文書網發布的案例看,涉虛擬貨幣犯罪主要有財產犯罪、網絡傳銷犯罪、洗錢犯罪、賭博犯罪等,其中,財產犯罪(詐騙罪、盜竊罪)最多。

(四)持有人權益保護面臨的挑戰

隨著虛擬貨幣交易與應用場景的擴大,與虛擬貨幣相關的民事糾紛和刑事案件不斷增多。由于我國內地沒有承認虛擬貨幣的貨幣地位,也沒有明確其法律性質,以至于在虛擬貨幣持有人權益遭到侵害時,因無法可依而出現類案不同判的情況,這不利于權益保護。在中國裁判文書網以“虛擬貨幣”為關鍵詞搜索,時間截至2023年5月底,檢索到4699個民事判決書、裁定書,及3077個刑事判決書、裁定書;筆者又以“比特幣”為關鍵詞,檢索到1933個民事判決書、裁定書,以及1375個刑事判決書、裁定書。從民事判決或仲裁書看,對于虛擬貨幣民事糾紛,既有保護相關權益的情況,也有不保護相關權益的情況。如深圳國際仲裁院在“比特幣仲裁第一案”中提出,即使比特幣不具有貨幣地位,但它能給當事人帶來經濟利益,應將其作為財產進行法律保護[5]。有的案件一審與二審法院觀點不同,從而判決結論不同。近兩年,法院對涉虛擬貨幣民事案件基本上傾向于不保護相關權益,損失自行承擔。在刑事案件裁判中,由于虛擬貨幣的法律屬性沒有達成共識,同樣出現類案不同判的現象。以盜竊比特幣為例,有的案件以盜竊罪論處,有的案件以非法獲取計算機信息系統數據罪論處。還有一些案件因其法律屬性的不確定而沒有立案?？傊?虛擬貨幣持有人在遭受權利侵害時,是否得到法律保護面臨不確定的問題。

二、虛擬貨幣的監管難題

(一)虛擬貨幣法律屬性不確定

對于虛擬貨幣的法律屬性,學界一直沒有統一的觀點。關于虛擬貨幣是否屬于貨幣,理論界存在三種觀點:其一,貨幣說。有學者認為,虛擬貨幣有價值,可在很多場所作為支付、流通手段,具備貨幣的職能,應屬于完全意義的貨幣[6]。虛擬貨幣去中心化、交易成本低、不會通脹、不易損的特點和金銀等貴金屬貨幣的特點基本一樣,又兼具五大貨幣職能,在貨幣意義上等同于金銀等貴金屬貨幣[7]。其二,準貨幣說。虛擬貨幣屬于國家壟斷之外的貨幣信用建構,是一種“準貨幣”,可以產生貨幣所具有的法律效果[8]。虛擬貨幣是否具有貨幣性是動態的,隨著其大量流通使用,貨幣性會出現或增強[9]。虛擬貨幣在金融領域不屬于法定貨幣,但在實體經濟中,扮演的是類似于貨幣的角色,對于消費者而言,其充當的是商品或服務的對價,對于經營者而言,其相當于等量貨幣[10]。其三,非貨幣說?！疤摂M貨幣”一詞主要是基于技術角度下的定義,而非法律上的實質內涵[11]。虛擬貨幣由于包含“貨幣”字樣且有部分貨幣職能,易使人產生錯覺,以為它是基于金融科技的未來貨幣形式,但其實它不屬于貨幣[12]。不由國家權力背書而由數字技術背書的各類數字資產意味著各國央行放棄貨幣發行權及鑄幣稅,國家基本上不會認可這一點[13]。

筆者認為,虛擬貨幣是否屬于貨幣要看國家的規定。出于金融監管的原因,承認其貨幣地位的國家并不多。我國央行等部門發布的《比特幣風險防范通知》等相關文件中,將比特幣定性為“虛擬商品”,沒有承認其貨幣地位。即便如此,虛擬貨幣的法律屬性依然需進一步討論,理論界大體上有幾種觀點:其一,商品說。虛擬貨幣的開發存在人力、物力成本,凝結著人力勞動,有價值且可用來支付商品或勞務,符合商品的定義[14]。其二,數據說。虛擬貨幣實際是計算機數據,應按照數據進行保護[15]。其三,證券說。虛擬貨幣可分為兩類:一類是支付型虛擬貨幣,另一類是用來分享收益和利潤的,這類虛擬貨幣可被視為證券型虛擬貨幣。我國《證券法》規定,證券包括股票、公司債券和國務院依法認定的其他證券,虛擬貨幣具有一定的證券屬性,性質上可以歸類為“其他證券”,只是需要被法律承認[14]。其四,虛擬財產說。虛擬貨幣有價值屬性,可通過交易等方式向法定貨幣或現實的財產轉化,屬于網絡虛擬財產。網絡虛擬財產與有形財產的區別僅在于存在的時空不同及形態不同而已,在財物性和利益性特征方面沒有差別[16]。

筆者認為,商品一詞是經濟學用語,而非描述虛擬貨幣法律屬性的概念。就“數據說”而論,虛擬貨幣的表現形式確實是計算機數據。但是,數據不能正確描述虛擬貨幣的本質屬性?！柏敭a說”有一定道理,虛擬貨幣確實代表著財富,這也是犯罪人非法獲取虛擬貨幣的根本原因。但從經濟管理的角度看,承認其具有一定的證券特征(財產性權利憑證、流通性權利憑證、收益性權利憑證、風險性權利憑證)更為合適,這樣可以參照證券管理。

(二)各國不同的監管制度造成一國監管效果打折扣

即使法定數字貨幣推出,并壓縮虛擬貨幣的發展空間,也不意味著虛擬貨幣會徹底退出,虛擬貨幣還會在一定范圍內存在。到底如何管理虛擬貨幣,各國監管機構都在探索,為此,世界范圍內大體上有兩種不同的監管模式。

1.以原則禁止為主的監管模式

這種監管模式以俄羅斯、印度為代表。俄羅斯對虛擬貨幣的定位是“數字金融資產”,禁止其作為支付手段,目的在于防范虛擬貨幣相關的刑事風險;對于虛擬貨幣的創建、發行、存儲、流通,以及區塊鏈項目首次發行代幣、募集虛擬貨幣的行為(ICO)都規定了一定的監管措施。印度央行將虛擬貨幣定性為“商品”,對其采取嚴格的監管措施:不允許金融機構進行“與虛擬貨幣相關的服務”,虛擬貨幣交易所關閉或者轉移出境。

2.以加強規范為主的開放型監管模式

這種監管模式以美國、歐盟、新加坡為代表。美國的監管現狀。在網絡科技與金融創新方面,美國一直走在世界前列,也是較早監管虛擬貨幣的國家。聯邦相關機構對虛擬貨幣的界定、應用、犯罪預防、消費者權益保護等發布了一系列文件。一些州也出臺了關于虛擬貨幣監管的法律規范,如紐約州的《虛擬貨幣監管法案》,對虛擬貨幣的準入、轉移規則、消費者權益保護、反洗錢與恐怖融資等風險進行監管。在Facebook宣布Libra貨幣計劃后,美聯儲怕影響美元體系,開始考慮監管問題和虛擬貨幣的合法化問題?？傮w來說,美國在關注虛擬貨幣風險的前提下保持較為包容和開放的態度[17]。

歐盟的監管現狀。以德國和法國為例,德國承認虛擬貨幣的合法地位,認可比特幣是一種“貨幣單位”和“私有資產”,認可其支付手段與虛擬貨幣交易所的金融服務商地位等;法國將虛擬貨幣交易平臺歸類為金融服務商,對用戶的真實身份認證、洗錢等違法犯罪風險的防范等做了規定。

新加坡的監管現狀。新加坡對虛擬貨幣交易采用了中立、靈活、具平衡性的監管方法,既確保不扼殺技術創新,也保證防范虛擬貨幣相關風險,如洗錢和恐怖融資風險等。新加坡頒布了《證券與期貨法》《支付服務法》等一系列法律法規,對于虛擬貨幣的發行、交易、支付和流通以及反洗錢/反恐等進行規制,形成了享譽世界、相對完備的法律體系,以至于在虛擬貨幣爭議案件中,當事人通常會選擇新加坡法律作為相關合同的管轄法律[18]。

由于虛擬貨幣的去中心化、支付、流通等具有跨境快捷便利等特點,而不同國家和地區之間對虛擬貨幣監管模式與法律規定的不同,為某一國的監管帶來一定的難題,或者說,監管效果不甚理想。

三、我國虛擬貨幣監管現狀與反思

(一)我國監管政策的發展

早期,我國對虛擬貨幣持容納和觀望的態度,監管相對寬松,后來隨著對虛擬貨幣經濟與法律風險認識的加深,監管政策開始趨嚴,目前屬于原則禁止為主的監管模式。具體表現如下:

2011年,我國開始有了第一家虛擬貨幣交易平臺——“比特幣中國”,后來又相繼出現“火幣網”等其他平臺。隨著公眾對虛擬貨幣認知度的增加,比特幣交易量增加、交易價格不斷攀升,同時,涉虛擬貨幣融資亂象出現,相關民事案件和刑事案件開始增多,我國央行和司法機關開始關注虛擬貨幣的風險問題。

2013年,我國央行等五部委聯合發布了《比特幣風險防范通知》,在監管框架、交易平臺管理、準入、征稅、反洗錢和反恐怖融資、消費者教育和保護等方面做了一些規定。其中,明確否定比特幣屬于貨幣,不能作為貨幣流通,并將其定性為虛擬商品;禁止金融機構開展比特幣相關業務,開始對其風險進行提示與監管。

2017年,經我國央行核查發現,虛擬貨幣交易平臺出現違法融資、洗錢等違法犯罪行為,對金融秩序和社會穩定造成不良影響。央行聯合七部委發布了《關于防范代幣發行融資風險的公告》,對虛擬貨幣開始實施監管,關停了國內的虛擬貨幣交易平臺、禁止虛擬貨幣融資,不允許以虛擬貨幣支付,不允許金融機構兌換法定貨幣等。

2021年9月,中國人民銀行、網信辦等十部門聯合發布了《關于進一步防范和處置虛擬貨幣交易炒作風險的通知》,再次強調虛擬貨幣不具有與法定貨幣等同的法律地位,虛擬貨幣相關業務活動以及境外虛擬貨幣交易所向我國境內居民提供服務都屬于非法金融活動,因參與虛擬貨幣投資引發的法律風險自行承擔等。文件對于建立應對虛擬貨幣炒作風險的工作機制、做好風險監測預警、信息共享和快速反應機制、嚴厲打擊相關非法金融活動等做了明確規定。從文件內容看,虛擬貨幣相關業務的禁止范圍更大,監管措施更加嚴厲。

2021年9月,國家發展改革委等部門發布了《關于整治虛擬貨幣“挖礦”活動的通知》,旨在推進節能減排,助力實現碳達峰、碳中和目標。文件規定,依法依規整治“挖礦”活動,禁止新增虛擬貨幣“挖礦”項目,存量項目有序退出。這相當于從源頭上對虛擬貨幣實施嚴格監管。

(二)我國香港地區的監管現狀考察

香港對于虛擬貨幣的政策立場與內地不同,為順應金融科技的發展潮流,對虛擬貨幣業務持開放和兼融態度。為優化產業結構、加快產業升級,推動Web3.0等金融科技創新,香港特區政府于2022年10月發表《有關虛擬資產在港發展的政策宣言》,闡述虛擬資產發展的政策方針,表明要競爭全球虛擬資產中心及金融科技創新浪潮引領者的立場。香港于2023年5月頒發新政,明確香港證監會是虛擬資產的監管機構,將虛擬貨幣定性為虛擬資產,并提供清晰的監管規則。針對虛擬資產交易平臺的監管,實行平臺營運牌照申請制度,并發布了虛擬資產交易新規《適用于虛擬資產交易平臺營運者的指引》(2023年6月1日實施),以引導平臺進行合規交易,如對經營的虛擬貨幣種類進行審查和信息披露,加強對洗錢、恐怖融資等違法行為的監管,制訂有效的措施追蹤虛擬貨幣的交易記錄,準確識別虛擬資產的來源及目的地等;對于部分交易平臺不合規的業務模式將被禁止。證監會還將在維護金融體系穩定和投資者保護的前提下,實施相關的風險教育等工作,這些措施的目的在于推動香港構建一個蓬勃發展的 Web3.0 生態圈。

(三)我國虛擬貨幣監管政策之反思

我國內地對虛擬貨幣越來越嚴格的監管,可以說是“一刀切”式的“單維度的禁止性”政策。不過,國內虛擬貨幣的場外交易依然存在,還有不少人持有或交易虛擬貨幣,在這種背景下,這種“單維度的禁止性”監管政策是否是相對合理的,有幾個問題需要反思:其一,要不要兼顧平衡金融創新與風險防范?其二,在區塊鏈技術不斷發展、世界范圍內虛擬貨幣發展趨勢難以阻擋的背景下,與國際虛擬貨幣市場隔絕、一味排斥是否良策?其三,在虛擬貨幣場外交易難以禁止的情況下,是否要保障金融消費者合法權益?這些問題涉及是否以及如何調整監管政策的問題。

四、關于虛擬貨幣監管模式的思考

對于虛擬貨幣的監管,“一刀切”的嚴格監管模式與開放型監管模式各有利弊。隨著對虛擬貨幣監管經驗的摸索和積累,在觀察其他國家和地區監管措施實施效果的前提下,隨著社會經濟的發展特點及時修正我國內地監管政策也是與時俱進的要求。目前,我們需要考慮以下幾個方面。

(一)維持虛擬貨幣風險管控與金融創新的平衡

在我國,虛擬貨幣的發展相對滯后,金融監管也存在經驗不足等問題。管控潛在風險是維護金融穩定的應有之義,但金融創新也是不可忽視的一環。信息化時代,網絡科技的不斷發展使得社會以更快速度、更大范圍和更深程度上引發產業變革,我們要以適當開放的姿態參與這個迅猛發展的科技革命,進一步發展創新監管方式,構建相對包容的監管規則[19]。為此,監管規則要兼顧風險管控與金融創新的平衡,以利于我國金融科技創新的進一步發展,不至于在國際金融競賽中錯失良機[20]?，F階段雖然我們實施極其嚴格的禁止政策,但也不能放棄積極探索虛擬貨幣治理的本土化路徑,在觀察新加坡、中國香港等地虛擬資產運營與監管效果的基礎上,也充分評估目前我們監管政策的積極作用、負面影響及適宜度,適時修正監管政策,建立更加合理完善的金融管理體制。

(二)加強法律研究與供給,保障科學監管

構建科學合理的法律法規體系是維護經濟安全與鼓勵市場創新的保障。虛擬貨幣相關業務的良性發展,需要更多更有效的法律供給。以虛擬貨幣法律地位為例,既然場外交易無法禁止,試驗允許一定條件下的平臺交易,并將虛擬貨幣納入證券監管法律體系,以便為其交易監管提供了依據,相關稅收政策隨之完善。虛擬貨幣法律地位的明確也為虛擬貨幣相關犯罪的定罪以及民事主體的權利保障提供依據。另外,對虛擬貨幣服務商的管理也至關重要,要研究制定規范虛擬貨幣服務商的相關法律法規,包括審批登記、用戶實名交易制的落實、風險提示、反洗錢及恐怖融資防范、虛擬貨幣的準入和分類管理等。

(三)開展和深化國際合作

為促進虛擬資產在全球范圍內的有序流動,達到社會經濟效益的最優化,各國應深化國際合作,在虛擬貨幣的監管立法、執法、風險防范等多方面開展交流與合作,共同挖掘數字經濟的發展潛力,推進虛擬貨幣交易規則的協調與合規,共同應對虛擬貨幣的各種風險,協作打擊虛擬貨幣相關違法犯罪行為,尤其要關注利用虛擬貨幣實施的跨國犯罪,杜絕法律死角[21]。

即使我國內地對虛擬貨幣流通實施嚴格的監管措施,在各國監管模式不同的背景下,產生法律沖突或監管漏洞也是不可避免的。例如,我國內地禁止金融機構進行虛擬貨幣與人民幣的兌換,但如果有人通過場外交易或境外交易將虛擬貨幣兌換成美元,再用美元兌換人民幣,就起到“曲線救國”的效果。堵不如疏,我們需要考慮如何與其他國家締結雙邊或多邊條約,在虛擬貨幣交易、兌換、存儲、取證等方面加強合作,實現更好的管理效果。