論民國初期審計制度的現代化嘗試

李向東

(河南工程學院 馬克思主義學院,河南 鄭州 451191)

民國初建,百業待興,袁世凱政府沿襲了清末新政的做法。在清末原有的基礎上,按照共和體制基本原則推行了一系列新的制度改革,中國審計制度步入了法制化的軌道,民三《審計法》的制頒為中國審計制度的現代化提供了藍本,具有十分重要的奠基意義。但法制化并不等于現代化,從國家治理體系和治理能力的角度看,現代化不僅需要制度的現代化,更需要國家秩序和國家權威做保障。袁世凱時期,中央權威還在,民初政革尚能順利進行。其后,北洋集團分裂,政局動蕩,國家現代化的諸多嘗試被迫中輟,中國審計制度的現代化之路也因此而愈發艱難漫長。

一、近代審計法制化演進

審計在我國源遠流長,其意有兩層,一為“審”,二為“計”,系對國家歲入歲出和錢糧收支等情況的審察和監督,是國家審計的最初形式[1]。自宋代以后,“審計”一詞專指對財經活動、歲入歲出、錢糧收支的監督,明清沿襲,并略有拓展,其本職逐步被固定于對財政領域內的經濟監督,意在防范各級政府和官員的經濟違法違紀活動。及至清末,隨著近代西學東漸的深入,西方經濟財政思想逐漸進入我國先進知識分子的視野,西方財政學理論和財政制度的引入使中國的“審計”才與現代意義上的審計概念逐漸趨同,我國的審計事業才作為一項專門的“經濟監督”行為在社會經濟領域逐漸開展起來,專司經濟監察的審計機構和法律法規才逐漸單列獨立。

晚清時期,內憂外患日益加重,財政危機日益嚴重,“司農仰屋”的窘迫迫使清政府不得不進行大規模的財政改革。第一是中央機構的調整。1906年9月,將“但司出納之事,并無統計之權”的戶部更名為度支部,“綜理全國財政”,并“可隨時派員調查各省財政”,以解決“責成之不定”的弊端[2]。其后,奕劻、孫家鼐等人在《厘定中央各衙門官制繕單進呈折》中奏請清廷于內閣之外專設審計院,以監督內閣及各部門的財政責任,既可“以查濫費”,又能“預防流弊”。光緒三十二年(1906)九月二十日,上諭準奏:“資政院為博采群言,審計院為嚴查經費,均著以次設立?！盵3]471

第二是預備立憲步伐的加快。光緒三十三年十一月(1907年),福建道監察御史趙炳麟奏請清廷諭令度支部“選精通會計學者,制定中國預算決算表,分遣司員于各省調查各項租稅及一切行政經費”,并認為“預算為會計之初,決算為會計之終”,預算決算既定,“上使官吏免蒙蔽侵耗之弊,下使紳民知承諾租稅之義務”,他日資政審計兩院方有完全確定之地位[3]1016?？梢娧怨賯円矊υ囖k預決算、開設審計院以擺脫財政困境寄予厚望。度支部乃于次年底頒布清理財政辦法六條和《清理財政章程》,為推行預算決算制度和開設審計院做了準備[3]1028-1033。光緒三十四年(1908 )八月,憲政編查館、資政院合擬的“逐年籌備事宜清單”獲清廷批準。在這份清單中,清廷擬在仿行憲政的第八年(1915 )設立審計院,實行會計法[3]61-68。1909年清廷宣布縮短立憲預備期限為五年,憲政編查館遂將憲政逐年籌備事宜修改為宣統四年(1912)頒布憲法、確定預算決算、設審計院[3]88-92。這是從機構設置和籌備時間上對審計事業的規劃,旋因時局變化而未果,終清之世,審計院未能營業。

第三是“審計院官制草案”的制定。就在籌備立憲的過程中,憲政編查館草擬了即將設立的審計院的“官制草案”,對審計院的組織機構及內部人員設置作了明確設計,包括審計院機構設置、審計職能權限、審計方法及原則、工作程序及處理辦法、內部人員品級及構成等。盡管審計院因政局而未設,該“草案”最終也未實施,但它作為近代中國審計體制改良的首次嘗試,為民國審計院的設立及其后的審計法制建設奠定了良好的基礎,提供了重要參考。

民國肇建,財政窘迫尤甚于前清。歷任財長熊希齡等人都主張借鑒西方的財稅理論,認為“理財之要素,貴乎出納有制”,而欲圖財政之整理,“必有統一之法規,而各項法規,以關于租稅、公債、會計者為最切要”[4]100。1912年5月13日,熊希齡在參議院發表施政演說時,提出了速定會計法規、改良稅制、整理公債等八條整理財政辦法[5]。周學熙接任財長后,面對財政“枯竭”與“紊亂”的窘迫和“中央無固有之財源,其用費均出于各省之貢獻,既無預算,以藉全國之盈虛,又無決算以示實際之出納”的現狀,提出了統一稅權、會計立法等一系列改革方針[4]58-92。1912年8月,孫中山在中國同盟會改組為中國國民黨時所發表的《國民黨宣言》中指出:“中國財政,棼如亂絲,久言整理,而終無整理之望者,固由于不得其人,而亦以整理之非道也。整理財政之道若何?試約舉之:一曰厲行會計制度。訂會計法,立會計機關,為嚴密之預算決算,并掌支納,以盡祛浮濫之弊?！盵6]他把厲行會計制度,制訂會計法,設立會計機關,制定嚴密的預算決算,作為整理財務行政首要之圖。由此可見,他們都意識到建立完善國家預決算制度和政府審計制度的重要性和緊迫性,“國家之強固以財政為命脈,財政之綜核以審計為根據”,財政計政不分實為國家財政紊亂枯竭的主要原因,是國家治理體系現代化的巨大障礙,財政計政的法制化迫在眉睫,于是,民初的財政變革與制度建設在這一時期取得了較大進展,各項財政法規相繼頒行,盡管有些未及實行或半途而廢,但其法制精神追求一直啟迪后人。

二、民初審計制度的法制化

民初理財專家賈士毅指出,“財務之施行,必以編制預算為前提,核實收支為中權,審核決算為后勁”,但由于預決算、會計審計制度不完善,政府沒有財政審計導致財政紊亂,“于歲入隨官吏之寬嚴為贏絀,于歲出視人情之厚薄為等差”[7],財政靠人治究非現代政府之所為。民初曾任財政部會計司司長的錢應清在制定《會計法》時也提出同樣的觀點。會計法不立,則財政無從整理,預算無以辦理,監督無法實行,沒有審計監督,就無法杜絕謬誤詐偽和舞弊貪腐等現象。依法治財、依法監督已成為時人公認的路徑選擇,審計制度的法制化被提上議事日程。

(一)審計機構的設置

民國肇建,庶務萬端,理財尤為首要。1912年2月,袁世凱即以“善后”名義,向英美德法四國銀行團借款,史稱“善后大借款”。四國銀行團以中國財政混亂、缺乏審計監督為由,蠻橫提出由各銀行向袁世凱政府財政部派駐外國審計員以進行財政監督。為免遭洋人窺伺,1912年9月,經國務會議提議,臨時參議院批準,袁世凱政府決定在中央設立審計院,直隸大總統,專司審計監督事宜。在審計院成立之前,先在中央設立審計處,各省設立審計分處,作為臨時審計機關。審計處擬由陳錦濤任總辦,因陳未能到任,由王璟芳署理,于1912年9月28日開始任職,以監督全國財務行政的執行,無論中央與地方各官署,凡預決算以及收支之程序等,均歸其監督。1912年11月,袁世凱政府頒布《審計處暫行章程》(13條)及《暫行審計規則》(8章27條),對審計處的機構設置、人員構成及主要職掌做出了明確規定;審計處同時制定頒行了《審計分處暫行章程》,明確了審計分處直隸于審計處,負責各省的財政審計監督事務,不受地方節制。

1912年11月,袁世凱以臨時大總統名義頒布了《財政部官制》,財政部內設賦稅司、會計司、泉幣司、公債司、庫藏司五司,其中會計司掌事務主要包括總預算決算、特別會計之預算決算、主計簿之登記及各計算書之檢查、編制歲入歲出統計書、支付預算、預備金之支出、金錢及物品會計、公共團體歲計及其他會計等事項[4]1-4。其時的會計司與審計處在業務范圍上尚未理順,1914年后,官制設置稍有改進,除財政部掌理財務行政以外,改審計處為審計院,直隸于大總統,為消極(事后)之財務監督,審查收支計算,以定歲出歲入,權皆屬之審計院,實全國財政總監督[8]55;又于總統府政事堂設立主計局,為積極(事前)之財務監督。于是財政與計政始稍有劃分,而以國家元首總其成。但此時的主計局與財政部會計司之職責權限,頗為含混,常生爭執,甚至財政總長周學熙還專門具呈大總統,請法制局就財政部與主計局職掌權限詳加解釋,以期各有專責。

1914年10月,袁世凱政府頒行的《審計法》規定:“各官署現行會計章程,應送審計院備案,其會計章程有與審計法規抵觸者,應通知各官署修正之”。當時政府各機關所用之會計制度及其處理會計事務之辦法,均由各機關自由為之,其會計決算,亦由各機關自由辦理,而由財政部匯總為總決算。審計院也無稽察事務的組織,難于行使就地審計的職權,以致這種有限的監督制度制定不久,因袁世凱帝制失敗而被擱置,主計局的組織亦隨政事堂而撤廢,以后審計院之名雖存而機關形同虛設,“此乃計政與國運共同之不幸,并非計政與財政之分立在學理上與事理上有任何不當也”[9]。

(二)審計法制的構架

審計法制化主要體現在審計入憲和一系列審計法規的頒行。1913年7月,國會成立憲法起草委員會,在其制定的憲法草案中就明確提到,設審計院以審核國家歲出之支付命令及歲出歲入之決算案。1914年5月1日袁世凱頒布的《中華民國約法》規定,“國家歲出歲入,每年度依立法院所議決之預算行之”(第五十一條),同時還規定,“國家歲出歲入之決算,每年經審計院審定后,由大總統提出報告書于立法院,請求承諾”(第五十七條)。預決算制度和審計制度首次入憲,至少在文本設置上體現出預決算制度和審計制度的法制化意義,為審計監督的現代化奠定了基礎。

1914年5月,審計院成立,依據《中華民國約法》“審計院之編制,由約法會議議決之”(第五十八條)的規定。6月,經約法會議議決,北京政府以大總統申令頒布《審計院編制法》(15條),規定審計院直隸大總統,并就審計院內設機構、人事管理及職責權限等進行了相應規定[10]。8月,又頒行了《審計院分掌事務規程》(教令第114號,共18條),對審計院的業務規程進行了規范和界定,明確規定依法審定國家歲入歲出的決算及內設各廳的職掌權限等事項[11]。

1914年3月,北京政府在審計處《暫行審計規則》(教令第3號)的基礎上,修訂頒布了《審計條例》(8章29條),其內容新意不多。10月,《審計條例》經整理修改為《審計法》(共19條)[12],經議決后由大總統以法律第13號令頒布施行,同時廢止《審計條例》。12月,又頒布《審計法施行細則》(教令第145號,共18條)[13]?！秾徲嫹ā芳捌洹笆┬屑殑t”系經參議院審核批準,由大總統頒布的符合現代立法精神和程序的具有現代意義的法律文獻,這是我國歷史上的第一部審計專門法律,與當年同時公布的《會計法》一樣,都是沿著由此前的“條例”過渡到“法”的這一演進路線,經過了相當嚴格的立法程序而形成。不論法律文本內容是否完善,其立法本身即是對審計法制化的貢獻,也是國家治理體系現代化的一種體現,其功甚偉。

《審計法》及其“施行細則”明確規定了審計的職責權限和審計規程,審計院依法負責對全國財政進行監督,審定國家歲入歲出,監督各官署、官員的經濟行為等。其主要內容包括:

(1)審計范圍:除法令規定之大總統、副總統歲費暨政府機密費外的其他應行審計事務,如全國總決算及所有政府官署每月之收支、官有物之收支、由政府撥給補助費或特與保證之收支等事務的審計均包含在內,覆蓋面較為廣泛。

(2)審計內容:審計院依法令審定各種決算,如總決算及各主管官署決算報告書之金額,與金庫出納之計算金額是否相符;歲入之征收、歲出之支用、官有物之買賣、讓與及利用,是否與法令之規定及預算相符;有無超過預算及預算外之支出等。審計完結后須將結果編制成審計報告書,并附法令上或行政上有應行改正事項之意見,呈報大總統。

(3)審計要求:經管征稅或他項收入之各官署,每月過后15日內應編造上月《收入計算書》,各官署每月過后15日內應編造上月《支出計算書》,連同證憑單據送審計院審查。其有該管上級官署者,應于每月過后15日以內,編成上月《收入計算書》《支出計算書》送由該管上級官署核閱,加具按語,轉送審計院審查。一官署所管事務有涉及數部主管者,其收入支出應按照性質分別編送計算書。金庫應于每月過后15日以內,編成金庫《收支月計表》連同證據送由財政部或財政廳核定后,轉送審計院審查。經管物品官吏,應于年度經過后二個月以內,編成全年度物品出納計算書,送由主管長官核定后轉送審計院審查。各官署保存的單據憑證,審計院有權隨時檢查。審計院審查各官署每月計算書如有疑義,得行文查詢,各官署須于一定之期限內答復。

各省各特別區域及蒙藏等處各官署,應于年度經過后3個月內,編成歲入歲出決算報告書送財政廳或財政分廳匯核,于年度經過后6個月內,編成全省或全區域歲入歲出決算報告書送財政部(全份)并分送主管查核。中央各官署應于年度經過后3個月內,編成歲入歲出決算報告書及特別會計決算報告書,送主管部查核,8個月以內送財政部查核(云貴甘新川桂六省之決算,得展限一個月,蒙藏等處之決算,得依特定期限另案編送)。財政部應于年度經過后8個月內,編造全年度國庫《出納計算書》,于年度經過后10個月內,匯核各部及本部決算報告書并國債計算書編成總決算,連同附屬書類送審計院審查。

(4)審計文書:審計院依據審計需要,編定關于審計上之各種證明規則及書式。各官署現用簿記,審計院認為不合者,應通知各官署更正之。其故意違背審計院所定各種證明之規則及書式者亦同,審計院得通知該主管長官執行處分。

(5)審計處罰:審計院并沒有直接處罰權,審計院議決出納官吏所管事項有不當行為時,應隨時通知該管長官執行處分,并由該管長官隨時報告審計院。審計院議決各官署長官有違背法令情事時,應呈請大總統核辦。審計院議決為應負賠償之責者,應通知該主管長官限期追繳。除大總統特免外,該主管長官不得為之減免。前項賠償事件之重大者,應由審計院呈報大總統行之。審查各官署之《支出計算書》及證明單據議決不正當者,應通知該主管長官執行處分。

(6)其他規定:各官署應將出納官吏姓名、履歷及保證金額錄送審計院備查。各官署的會計章程應送審計院備案。其會計章程有與審計法規抵觸者,應通知各官署修正之。審計院對于審查完竣事項,自議決之日起五年內發見其中有錯誤、遺漏、重復等情事者,得為再審查。若分析詐偽之證據,雖經過五年后亦得為再審查。審計院對于審查事項認為必要時,得行委托審查,受委托之官署須報告其審查情形于審計院。

此外,為了嚴格審計管理,防范審計官吏濫用職權,1915年11月,北京政府還頒布了《審計官懲戒法》(4章27條),對審計官、協審官的懲戒處分、懲戒方式、懲戒程序作了明確規定。審計院頒行的其他法規還有《審計院會議規則》《審計院各廳辦事細則》《審計院審查決算委員會規則》《審計院審查決算委員會辦事細則》《審計院修訂普通官廳用簿記》《支出單據證明規則》《各官署違背審計期限及程式處分規則》等審計規則細則,“一二年間,章則燦然”[14]。一系列法律法規的制頒,為中國審計制度的現代化起到了助推作用,體現了國家治理的現代化漸進路線和對審計法定原則的時代追求。

三、民初審計現代化的困境

民初審計既已踏上了法制化的新征程,審計現代化的曙光已現。但事實上,由于民初時局動蕩,審計法制的確立不代表審計法治的運行,依法審計的局面遠未形成,審計現代化之路還異常艱難。民初各項事業的法制化看似成形,但國家治理體系的法制化并未及時轉化為法治化,國家治理能力并未因此而提升,在民主法治觀念尚弱的時代背景中,國家現代化在諸多方面不斷受挫。

(一)法制建設不足

由于審計工作與預決算及會計制度的運行密不可分,甚至與監察制度也聯系較密,而粗具的配套制度間的聯系并不十分緊密,有些制度規定甚至無法執行或不能認真執行。部門間的配合不夠,甚或是敵視和惡意抵制,如《會計法》規定:“總決算先經審計處審查后提交國會”,并附送審計處之審查報告,但民初始終沒有辦成決算,審計便無從說起。雖然袁世凱也曾為各省不能按期如式造送收支計算材料于審計院而通令各部各省各司其職各負其責,“協力共籌,俾計政進行日臻完密,此為法治精神所在,毋得仍前玩泄,視為具文,致干咎戾”[15],但效果并未如愿,我行我素者依然有之。賈士毅曾稱:“我國審計制度,系仿列邦成規而定,初行事前審計,旋以有所窒礙,改為事后審計,而其末流,內外官署大率不照審計手續,即遵照矣,亦依式填注,類多虛偽之事?！盵16]如稅務處、鹽務署、陸軍部、幣制局等部門,直同于特殊機關,即便審計,也多流于形式,再如各項借款,根本無從審計。由于審計院職位不尊,“京外官吏皆視之若不足重輕者”[8]55,致使“京外各機關造送概算決算均不能如其辦理,交通部所轄路政、電政各局概算決算迄今概不報送”[17],就連最基礎的財務報表等懶得報送,審計監督便成為妄想,不難發現,中央部門機關的掣肘。預算且不能立,審計監督便失其基礎,這是民初國家治理中的有法不依的集中體現,更是國家法制化進程中的巨大障礙。

從民初計政制度的建構看,其最大特點是中央集權與地方分權所形成的悖論,如會計行政未有專管機關,政府各機關所用之會計制度及其會計事務辦法,聽各機關自由為之,各機關之會計及計算決算報告,由各機關自由辦理,而無總管理之機關。審計院亦無稽查事務組織,更不為就地審計,也無處罰權,而財政部也淪為一個匯總單位。又如財政與計政劃分為兩事,其最高權均由國家元首直接總攬,又是一種高度集權行為。在時人看來,隨著中央與地方關系的緊張,尤其是袁世凱之后,地方勢力擁兵自重,北京政府與各省之行政官署為爭奪地盤和財源,局勢演變成了“只有亂政苛政暴政而無財政,其計政更無論矣”[9],該論頗為恰切。

(二)人治思維嚴重

中國歷史上不乏政治斗爭,統治階級內部的權力之爭決定著國家審計的導向。歷朝歷代的朋黨之爭,往往利用審計考核以排除異己,在人治思維的主導下,審計儼然是一種斗爭工具,很難發揮其應有的監督作用。民初雖然頒行了一系列法律法規,但人治的慣性使許多法律被無視或被變通,法治社會遠未成形。在民初“政黨政治”的鼓噪下,黨派林立,主張各異,因挾黨見而互相指摘者時有發生,如內閣更迭甚至部員進退的背后總有黨爭的痕跡,這種現象早已背離了“政黨政治”的初衷。一批擁有不同政黨身份的文人,帶著不同的主義,打著各種旗號,穿梭于不同的軍閥間,以圖謀求權利,這種做派貫穿于整個民國而不息。

民初法制很多時候因政權糾葛而流于文本,但在權利斗爭需要時,法律就會被當作武器,以其極強的權威性震懾對手,如選舉如征稅如審計等。利用審計監督以達到治人目的之事時有所聞,尤其是“以挑剔為能事”的審計再輔以整頓吏治之名,有時甚至具有明顯的針對性,審計治人的工具屬性再次彰顯。由于民主政治觀念與傳統官僚政治之間的磨合與爭斗,經濟領域的審計悄然演化為政治斗爭的工具,此為人治社會的基本表現。這也就是我們?？吹降拿駠謩邮?、官場變化無?，F象的原因之一。

(三)專門人才奇缺

財政審計工作專業性較強,而民初精通財政審計的專門人才奇缺。為確保工作的延續性和穩定性,北京政府不得不留用前清官員,各部中前清官員數量接近一半,尤以外交、民政、財政的留任為最多,這與這些部門的專業化程度較高有關。各部中下層官員中前清官員的留用率,仍以外交部、內務部為最,均超過了50%,財政部、司法部、交通部的留用率在40%左右[18]。前朝舊人的留任有利于社會秩序的迅速恢復和新生政權的快速鞏固,但這些脫胎于封建體制內的舊官僚必然缺乏新生民主政權的新氣象,他們的封建觀念和官場習氣都很強烈,致使都中各部猶存清代之風,根本指望不上他們來推動審計事業的現代化發展。

剛從晚清走過來的一批財稅專家帶著他們對財政現代化的理解與設想,制定了一系列財政法律,將民國帶入了財政法制時代,為民初國家治理的現代化做出了積極貢獻。只是,這批財政精英畢竟為數不多,且多帶有書生氣,在民國政壇上的聲音也有限,既不能將現代財政思想付諸實踐,又無法將其迅速普及到廣大民眾,曲高和寡的無奈始終困擾著他們。

受傳統的“天子不問有無,大臣不問錢谷”的習氣影響,直至清末,從事財政業務的人員數量極其有限。雖然晚清政府開設了專門學校,并大力選派留學生以培養專門人才,1912年11月,審計處成立后,為推行新式會計賬冊,署審計處總辦王璟芳呈請在審計處附設簿記講習所,是為最早舉辦會計教育的機構,其后又開辦了審計講習所,兩所為培養急需的新式會計審計人才、為推動中國會計審計教育起到了積極的推動作用,但所能培養的人才畢竟很少,遠不敷用,也沒形成相應的專業梯隊,會計審計知識遠未普及至一般學子。此外,審計人員素質低下,遺老昏庸者較多,且任人唯親,難堪重任。袁世凱特任其鄉黨、清朝遺老丁振鐸長審計院,70多歲的丁振鐸老朽頑固,麻木不仁,“然猶皇皇然援引私誼,如湘人柳旭之流,皆不知財政學、審計法為何物。從此院勢日益頹落,視平政且不若矣”[8]56?？梢?專門人才的缺乏直接影響到會計審計制度的現代化進程。

(四)社會局勢動蕩

民初袁世凱時期,中央權威尚存,各種法制建設得以推進,袁世凱之后,國家權威的日益淪喪,使中央與地方的權利博弈日趨嚴重,在“混亂與中國已經成為同義語”的時代,“北京的政權被惡性循環所困擾”而淪為一個地理名詞[19]。軍人當政干政已常態化,盤踞在各地的大小軍閥不斷地染指中央,“城頭變幻大王旗”,國家的現代化建設被地方勢力肆意侵擾。北方在搞中央集權,南方在搞地方自治,軍人當政弄權,政客煽風點火,黨人推波助瀾,硝煙到處彌漫,政治腐敗,武夫專權,中央審計院異常孱弱,地方軍閥各自為政,審計職能無從實施[20]。在如此亂糟糟的局勢中,對于當局而言,只要有軍費,其他便可有可無,審計制度與法律最多是個擺設,法律條文只有在需要的時候才被派上用場,審計現代化因此而顯得遙遙無期。

總之,審計業務本與預決算、會計、監督監察制度渾然一體,預算是前提基礎,會計是管理載體,決算審計是監督補救措施,任何一環節的疏漏或缺失都將為財政管理和審計事業帶來損傷。民初審計的法制建設體系尚不完善,制度間的銜接關系尚未理順。從人的角度看,精通審計業務的專門人才極其匱乏,審計觀念與法制的普及尚待時日,再加上北京政府時期政局不穩,甚至還有西方列強的干預,使得中國審計的現代化步伐更加艱難。

民國初創,北京政府為“設法使政府機構現代化”[21],各項現代政治、經濟制度相繼得以創立?！秾徲嫹ā纷鳛樨斦O督法制化的體現得以問世,是在審計院的主持下草擬而成,經提交參議院議決后,由大總統令予以頒行,從其立法程序和法制內容看,均具有資產階級現代法制的基本特征,在我國審計史上具有里程碑的意義,實為中國審計現代化的初步嘗試,對中國審計制度的現代化建設產生了深遠的影響。

民初審計的法制化并沒有實現其法治化,雖然對監督政府具有一定的積極作用,但常淪為一種人治的工具。盡管其時的法律法規頒行了很多,但由于政局不定,民主法治往往流于空談,許多法律因無法實施而成為擺設。由于人的現代化尚未完成,依法審計觀念尚未普及,審計專門人才的匱乏,再加西方列強的干擾,中國審計的現代化之路異常艱難。

民初各項事業的現代化嘗試因中央權威不再而受挫,因此,民族獨立與社會穩定是國家現代化的根本前提。在后發外生型的現代化國度里,國家治理能力和治理體系的現代化必須依靠政府的強力主導,以國家權威推進社會制度的現代化轉型,進而構建出現代化的政府和現代化的治理體系。