科學推進檔案“三合一”制度

林小紅 /浙江革命烈士紀念館 應好仁 /維杰思科技(杭州)有限公司樓冬仙 /杭州市特種設備檢測研究院

引言

《“十四五”全國檔案事業發展規劃》明確指出要“全面推行檔案分類方案、文件材料歸檔范圍、檔案保管期限表‘三合一’制度，規范建檔工作，提高歸檔文件質量”；2022年5月，國家檔案局發布了全面推行機關檔案“三合一”制度的通知，可見國家層面對推行檔案“三合一”制度是非常重視和肯定的。但是已頒布的檔案分類方案、文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表的法律規范制度，還存在著彼此孤立，可操作性不強，不便于檔案管理等問題。為了優化檔案管理，從上世紀80、90年代起，關于檔案分類方案、文件材料歸檔范圍和檔案保管期限，這三者的內在聯系，業界專業人士一直在探究，得出了“三表”可以合并的結論。當前，在數字社會背景下，筆者從基層單位檔案管理者的角度來探討一下如何科學推進檔案“三合一”制度。

1 為何要推行檔案“三合一”制度

1.1 檔案“三表”合一制度便于優化檔案管理

已頒布的關于檔案分類方案、文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表的制度，主要是針對傳統載體檔案來制定的。對于傳統載體檔案的管理，檔案人員首先要根據相關的檔案法律規范和單位檔案形成的實際情況，分別制定歸檔范圍、檔案分類方案和檔案保管期限這三張表，然后根據 “三表”區分具體文件材料是否歸檔，若要歸檔，具體歸哪類，將要保存多久，可見每份文件材料分別根據“三表”進行了三次分類，一定程度上存在工作重復，效率不高的缺陷。這階段檔案整理工作幾乎是依賴檔案工作者的主觀判斷和經驗水平，整理工作質量取決于檔案管理人員的專業水平。

為了提高檔案整理工作的效率，檔案分類、劃定文件材料歸檔范圍和確定檔案保管期限，完全可以合并，即將檔案分類、文件材料歸檔范圍和檔案保管期限的確定，這三個工作場景，通過三表合一后，在一個場景中完成。

檔案三表合一后，明顯提高了檔案整理的精準性，因檔案整理擺脫了依賴檔案工作者的主觀判斷和經驗水平，單位各職能部門所形成的應歸檔的每一份文件材料都納入到檔案“三合一”表中，這樣即使非檔案管理人員，只要做到嚴謹認真細致，都能準確無誤地完成。

1.2 檔案“三表”合一制度適于數字檔案管理

適于手工整理的檔案“三表”分離制度，對于形成文件數量不多，且檔案主要以紙質等傳統載體形式保存的機關、企事業單位的檔案管理，其弊端還不會很明顯。但是，步入數字社會，面對所形成的海量電子文件，靠人工完成檔案整理工作，顯然難以高質量完成。

如果要解決難以憑人工完成的海量檔案整理工作，那只能依托檔案信息系統或業務系統中的檔案管理模塊進行批量自動處理，而當前的檔案“三表”分離制度，是無法滿足檔案信息系統批量自動處理的。只有將“三表”合而為一，作為檔案信息系統的一個功能模塊，在文件材料形成的同時，批量自動判定文件材料是否歸檔、檔案類別和保管期限的確定。

2 推行檔案“三合一”制度過程中存在的問題

2.1 尚未出臺便于推行檔案“三合一”制度的規范標準

筆者在編制檔案“三合一”表時，搜索了檔案法規標準庫，發現無論是國家、行業還是地方都未曾出臺過關于檔案“三合一”制度的法律標準規范。關于檔案的一些整理規范標準，都分散在不同的標準規范中。如在國家檔案局第8號令、第10號令和第13號令，以及《歸檔文件整理規則》（DA/T22-2015）等標準規范中，沒有針對性的標準規范，給編制帶來一定難度。正因為現行標準規范可操作性不強，故導致檔案“三合一”制度推廣不暢。

2.2 不同標準規范中所表述的檔案整理規則各不相同

關于檔案整理，國家、行業和地方都出臺過許多規范標準，對于檔案分類方案，普遍存在各類標準之間的不協調、不一致的情況。因此，在編制檔案“三合一”表時，容易使檔案人員困惑不解。如在《歸檔文件整理規則》（DA/T22—2015）中規定歸檔文件的分類規則一般采用“年度—機構（問題）—保管期限或年度—保管期限—機構（問題）”等方法進行三級分類，而在國家檔案局 第13號令中，則規定將機關檔案分為文書（WS）、科技（KJ）、人事（RS）、會計（KU）等13 個大類，然后再進行二、三級分類?！稒n號編制規則》（DA/T13—2022）中的分類方案，是參照《機關檔案管理規定》中的13個門類設為一級門類，然后將年度、保管期限、機構（問題）、項目號、目錄號等，根據不同的檔案類型選取其中一項或幾項作為二、三級類目。對檔案分類方案的表述，上述3個規范各不相同，導致檔案“三合一”制度開展不力。

2.3 檔案專業技術人員隊伍薄弱

一是檔案人員專業水平不高。一般企事業單位都僅設置1—2名檔案人員，且絕大多數檔案人員是非專業，是由其他專業轉崗而來的，導致很多檔案人員檔案管理水平不高，而編制檔案“三合一”制度工作是具有較高專業技術要求的。

二是領導檔案意識普遍不強。對檔案管理工作的認識還停留在對檔案的收集、簡單整理、保管和利用上，對檔案深度管理的制度，認為執不執行無所謂。對檔案“三合一”表的編制，這種對檔案專業技術要求較高的檔案管理工作，若得不到領導的支持，實難完成。因檔案“三合一”表的編制，是需要對本單位的檔案門類作全面審視，需要對各門類的文件材料歸檔范圍和保管期限作系統梳理，僅靠檔案人員無法做到全面掌握本單位履行職能過程中形成的文件材料，必須充分發揮職能部門和業務承辦人員的作用，這就需要領導牽頭，全員聯動才能做好，僅憑檔案人員的一己之力顯然不行。

為了全面順利地推行檔案“三合一”制度，建議從國家層面指定操作性較強的檔案整理標準規范。筆者推薦檔案整理最好采納國家檔案局第13號令，因一般單位所生成的檔案都已納入此規范表述的13個門類中。

3 如何編制檔案“三合一”表

3.1 深入掌握相關專業標準、規范和檔案整理方法

在編制檔案“三合一”表時需熟知的標準規范有通用的檔案標準規范，包括國家檔案局第8號令、第10號令、第13號令，《科學技術研究檔案管理規定》《科學技術研究課題檔案管理規范》《建設項目檔案管理規范》《會計檔案管理辦法》《干部人事檔案工作條例》《數碼照片歸檔與管理規范》《印章檔案管理規則》等20多個檔案標準規范。此外，還有針對單位業務的有關專業標準規范。

3.2 全面落實檔案分類及文件材料歸檔范圍和檔案保管期限

3.2.1 明確檔案分類方案

分類方案是單位檔案“三合一”制度的綱，筆者認為目前最合理的分類方案是國家檔案局第13號令《機關檔案管理規定》中表述的13個門類設為一級門類，將年度、機構（問題）、項目、保管期限等根據實際情況選取其中幾項分設二、三級類目的分類方案。因一般單位所生成的檔案都已納入了上述《規定》所表述的13個門類中，其適用于機關、團體、企事業等單位。

3.2.2 精準劃定文件材料歸檔范圍

準確劃定文件材料歸案范圍是編制檔案“三合一”表的關鍵，也是難點之一，因每個單位的職能不一樣，沒有可照搬照抄的標準規范。確定歸檔范圍是圍繞“全”和“三個反映”來展開工作的。檔案收集齊全是開展檔案整理、鑒定、統計、利用等后續工作的基礎，按照《檔案法》和《機關檔案管理規定》，文件材料應當應收盡收，覆蓋單位工作的各方面和全過程，反映本單位主要職能活動、反映本單位基本歷史面貌、反映本單位及員工權益及產權關系。

總之，應歸檔的文件材料都應逐條羅列出來，列在一張表格中。一般單位應歸檔的檔案除了文書、人事、科技和會計等常規檔案外，還有業務檔案。浙江革命烈士紀念館和杭州市特種設備檢測研究院除了上述檔案外，浙江革命烈士紀念館還有烈士的生平事跡、遺物等烈士檔案，杭州市特種設備檢測研究院還有鍋爐、壓力容器、電梯、起重機械等特種設備的安裝和定期檢驗檔案。

3.2.3 準確劃分檔案保管期限

檔案保管期限是對檔案劃定的留存年限，需要全面分析和鑒別文件材料的利用價值、憑證價值、查考價值等來綜合判定，也是編制檔案“三合一”表的難點。標準規范中列出的定期保管期限，是建議最低保管年限，所以確定文件材料的保管期限時，應根據單位的實際情況來衡量。如，浙江省革命烈士紀念館和杭市特種設備檢測研究院的業務檔案，其中烈士檔案是永久保存的；而鍋爐、壓力容器、電梯和起重機械等特種設備定期檢驗業務檔案，雖然檢驗規程上有保管期限的規定，但業務檔案一般是長期保存的。因特種設備使用壽命很長，為了便于運行維護，在報廢之前，定期檢驗業務檔案一般都不予銷毀，甚至為了杜絕不法分子倒賣報廢設備行為，便于對設備相關數據的溯源，即使特種設備報廢了，但定期檢驗業務檔案依然要長期保存。

3.2.4 審定檔案“三合一”表

將歸檔范圍表中的每一條目都歸入相應的類別中，并根據法律規范和實際情況，給出一個合理的保管期限。然后將檔案“三合一”表初稿，交由單位各職能部門檢查有無遺漏，文件類別劃分是否清晰，類別名稱的描述是否準確，檢查檔案保管期限的劃定是否恰當。在反復討論和修訂后，經檔案主管領導審批，報檔案主管部門審批備案。

4 如何科學推行“三合一”制度

4.1 盡快出臺可操作的檔案“三合一”法律標準規范

到目前為止，無論是國家、行業還是地方都未曾頒布出臺過針對檔案“三合一”制度的法律標準規范，關于檔案分類方案、歸檔范圍和保管期限的規定的表述都分散在文書檔案、科技檔案、專業檔案等檔案管理的標準規范中，而各單位的檔案技術力量參差不齊，因此，推行編制檔案“三合一”表有一定難度。為了使《“十四五”全國檔案事業發展規劃》中要求的全面推行檔案分類方案、文件材料歸檔范圍、檔案保管期限表三合一制度盡快落到實處，出臺可操作性的檔案“三合一”法律標準規范刻不容緩。

4.2 加強國家檔案發展規劃和法律標準規范的宣貫工作

推行檔案“三合一”制度是一項綜合性的工作，需單位各職能部門全員參與才能完成，因檔案人員不是檔案形成者。要推行檔案“三合一”制度，當務之急是要提高全員的檔案意識，尤其是單位主要領導的檔案意識。同時，加強國家檔案發展規劃和法律標準規范的宣貫，組織檔案相關人員進行定期或不定期的培訓，請檔案專家上門以會議形式宣貫國家檔案發展規劃和新法律標準規范等等。

4.3 動態維護檔案“三合一”表

檔案“三合一”表編制完成并審批通過投入使用后還要進行動態維護。單位的業務發生變化后，應及時將新業務形成的文件添加到“三合一”表中，同時將取消的業務，而不再形成文件的類別從“三合一”表中剔除，以確保檔案“三合一”表中的檔案條目的準確性。

5 推廣檔案“三合一”原理在文件生命周期中的應用

檔案 “三合一”制度的原理，其實是融合管理文件生命周期中有關聯關系的業務節點，以提高文檔管理效率，便于檔案數字化管理。在文件的全生命周期中，有許多節點是關聯的，所以可以將檔案分類 、歸檔范圍和保管期限的“三合一”制度的原理推廣應用到其他有關聯的檔案管理的業務環節中，以實現更多“三合一”或“多合一”。

在文檔管理的全生命周期中，在這里進一步探究一下還有哪些檔案管理環節可以進行融合管理？筆者認為，一是文檔在檔案室管理階段，將檔案開放審核前置，即在文件歸檔時即對文件進行開放審核，可根據國家檔案局第19號令規定的檔案開放辦法，列出具體檔案的開放時間列表，并添加到檔案分類方案、文件材料歸檔范圍和保管期限的檔案“三合一”表中，形成檔案“四合一”表。二是檔案在檔案館管理階段，檔案館會同檔案形成單位或檔案移交單位，將檔案價值復審、檔案開放劃控和檔案解密，這三個工作環節依據相關法律規范要求實行“三合一”融合，以實現高效管理。