論事故調查報告批復的可訴性*

習劍平

一、問題的提出

近年來，我國對安全生產越來越重視，一旦發生安全生產事故，相關政府會根據《安全生產法》《生產安全事故報告和調查處理條例》①國務院令第493 號，后文簡稱“國務院493 號令”。等法律法規成立事故調查組展開調查，調查組形成事故調查報告后，報請相應人民政府進行批復，最后由相關機關、單位根據批復對有關單位和人員進行處罰或處分，相關人員如構成犯罪，則由司法機關依法追究其刑事責任。雖然事故調查報告批復具有內部行政行為的性質，但有可能通過一定的形式外化，對相對人的權利義務產生影響。隨著權利意識不斷增強，針對事故調查報告批復的訴訟與日俱增。

截至2023 年8 月19 日，在中國裁判文書網②除特別注明外，本文所有列明了案號的裁判文書均源自中國裁判文書網。以“事故調查報告”為關鍵詞進行檢索，查得最高人民法院“行政案由”判例共30 個，經逐一梳理，真正涉及事故調查報告及其批復的判例有28 個，除了6 個判例是在2018 年以前立案并裁判之外，其余的都是在2018 年之后裁判的，“裁判年份”最晚只能查到2020 年，此后的年份最高法未再公布相關裁判文書。在這28 個判例中，有4 個認為事故調查報告及其批復不可訴或在一定條件下不可訴，有22 個認為可訴或者默認可訴，還有2 個判例未對可訴與否表明態度。這28 個判例中政府敗訴的有4 個。再以“事故調查報告批復”為關鍵詞在裁判文書網檢索，獲得各高院有關事故調查報告批復的判例36 個，真正涉及事故調查報告批復的行政類判例有35 個，這些案例除了3個是在2018 年之前裁判之外，其余的32 個都在2018 年之后裁判，其中認為不可訴或附條件不可訴的有4 例，其余基本上都認為或默認為可訴，其中判決政府敗訴的共有9 例。

由此可見，最高法、各高院的主流觀點認為事故調查報告批復屬于行政訴訟的受案范圍，具有可訴性，即使是為數不多的幾個認為不可訴的判例，除兩三個判例不作論證而僅簡單裁定不屬于人民法院行政訴訟受案范圍之外，其余判例大多附了一定的條件，如認為沒有“外化”之類。但無論如何，對于此類案件，是否可訴尚難說已有定論，內部行政行為外化理論、行政行為成熟性及過程性理論等都有一定的解釋力，同一法院同案不同判的現象亦曾發生。

二、最高法及各高院的主要觀點及理由

最高法及各高院對于事故調查報告批復可訴與否問題，大體可以概括為可訴、不可訴以及附條件的不可訴三種觀點。

（一）可訴及其理由

1.批復所認定的事故責任具有公定力和約束力，對行政相對人的合法權益可能產生不利影響，能成為有關機關及單位作出處罰、處分及處理依據，故具有可訴性。如（2018）最高法行再127 號行政裁定書認為：通常而言，上級行政機關對下級行政機關的請示所作批復在性質上屬于上下級之間的內部行為，并不直接對外產生法律效果，不屬于可訴的行政行為范疇。但是判斷上級行政機關所作批復是否可訴，根本上取決于其是否直接對公民、法人或其他組織權利義務產生實際影響。根據國務院493 號令第32 條第1 款、第2 款規定，一般事故處理的基本程序為，先由負責事故調查的人民政府對事故調查報告作出批復，然后由有關機關按照政府的批復，依照法律、行政法規規定的權限和程序，對事故發生單位和有關人員進行行政處罰，對負有事故責任的國家工作人員進行處分。從上述規定看，縣級人民政府對事故調查報告的批復，雖從形式上看是上級行政機關對下級行政機關所作，但其認定了事故責任，且這種認定具有公定力和約束力，對公民、法人或其他組織的合法權益可能產生不利影響，故具有可訴性。福建省高院（2019）閩行終296 號行政裁定書、安徽省高院（2019）皖行終443 號行政裁定書也持同樣的觀點，且說理部分與上引最高法裁定書如出一轍。此外，浙江省高院（2021）浙行終115 號行政裁定書認為，事故調查報告的批復對上訴人具有直接強制力，對上訴人的權利義務產生實際影響，因此，屬于法院行政訴訟的受案范圍。

2.批復將會或者已經產生“外化”的效果，對公民、法人或者其他組織的合法權益會產生實際影響，故可訴。河南省高院（2017）豫行終1512 號行政判決書認為：批復雖然從形式上看是行政機關的內部行為，但實質上是事故處理的依據，當其通過一定形式外化，對當事人權利義務產生實質影響時，則該批復便具有了可訴性。本案中，丁某某對批復不服提起行政復議，鄭州市政府受理并做出復議決定，同時告知丁某某不服復議決定可以提起行政訴訟，金水區政府也將批復在政府網站上公開。以上事實說明被訴批復已經外化，并對丁某某的權利義務產生了實質影響，應當認定該事故調查報告批復可訴。又如浙江省高院（2013）浙行終字第2 號行政判決書、湖南省高院（2015）湘高法行終字第447 號行政裁定書均認為，因為批復已經送達給了相對人，產生了外化的效果，故可訴。

3.從階段性行為來看，批復對相對人產生了最終行政行為以外的影響，其事故責任認定的法律效果不能完全由后階段行政處理決定所吸收，具有獨立的行政法律效力，故可訴。對這一觀點，重慶市高院（2019）渝行終649 號行政裁定書作了非常詳實的闡述：關于本案被訴安全事故調查報告批復是否處于可訴階段，根據國務院493 號令的相關規定，完整的安全事故調查和處理過程分為兩大階段，涉及多個行政主體參與和多個行政行為。第一階段為事故調查階段，包括組成事故調查組、事故調查、提交事故調查報告等，一般表現為行政事實行為。第二階段為事故處理階段，包括政府對事故調查報告作出批復，繼而由有權機關及相關單位根據批復作出最終處理行為。一般而言，階段性行為并非最終的、確定的行政行為，因其尚未具備司法審查的成熟度，故不具有可訴性。通常假定行政程序達到最后決定階段才算成熟，才適宜法院介入進行司法審查。對于行政行為成熟性的判定標準，主要取決于該行政行為是否會對相對人的權利義務、法律地位等產生實質影響，是否會妨礙行政主體作出最終行政行為。但是成熟性原則亦存在例外，即如果一個行為最終包括一個或幾個獨立的實體行為，則相對人可對最終行為或任何一個實體行為提起訴訟以尋求救濟。根據“有權利即有救濟”的原則，判斷一個行為是否屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，關鍵是看該行為是否對當事人的權利義務產生實際影響以及產生法律上的效果。對于階段性行為來說，法院在審查過程中要注意階段性行為的法律效果是否會被最終行為所吸收。如果階段性行政行為所產生的法律效果被最終行政決定所吸收，那么只需對最終行為進行審查，無須再對階段性行為進行單獨的審查。但如果階段性行為對相對人產生了最終行政行為以外的影響，無法通過對最終行政行為的審查給予當事人充分的司法救濟，對于此種類型的階段性行為，若不能保障相對人的訴權，則無法為其提供無漏洞的司法保護。案例中，巫山縣政府作出的《關于同意巫山縣當陽鄉紅槽村“4.24”電力安全事故調查報告的批復》是生產安全事故調查和處理過程中由巫山縣政府獨立作出的階段性行為，該批復中既包含對案涉事故原因、性質以及責任劃分的認定，還包含明確的追究相關責任人法律責任的處理意見，因此該行政法律關系并非處于不確定狀態。上述批復即明顯具有了獨立的行政法律效力，屬于對趙某某的權利義務產生實質性侵益影響的行為。此外，批復行為是后階段行政處理必須的前置程序，其事故責任認定的法律效果不能完全由后階段行政處理決定所吸收。因此，該批復具有可訴性。

4.以行政行為成熟性來看，調查報告和批復并非過程性的不成熟行政行為，而會對相對人的合法權益產生實質性影響，故可訴。這點與上一觀點同中有異。如廣西壯族自治區高院（2017）桂行終611 號行政判決書認為：柳州市人民政府作出涉案批復后，涉案事故的性質、原因、南勘院對事故發生負重要責任等重要事項，已被明確清晰地確定，并對后續處理產生拘束，南勘院在“9.6”中毒和窒息事故中的權利義務自此已被設定。這種設定不依附于或從屬于后續處理行為，對南勘院的影響并不必然為后續的處理行為所吸收，故涉案事故調查報告和批復并非過程性的不成熟行政行為，而且涉案事故調查報告已公布于政府信息公開統一平臺，涉案批復亦另行送達南勘院，故涉案事故調查報告和涉案批復已經外化，對南勘院的權利義務產生了實質性的直接影響，故可訴。

（二）不可訴及其理由

1.批復是內部行政行為，不對外直接設置當事人權利義務，因此不可訴。如（2016）最高法行申3883號行政裁定書認為：申請人所訴批復是杭錦旗人民政府針對杭錦旗安全生產監督管理局請示而作出的內部批復，系內部行政行為，不對外直接設置當事人權利義務，不屬于行政訴訟受案范圍。又如安徽省高院（2018）皖行終940 號行政裁定書認為，批復是對事故調查報告中所記載的事故原因、事故性質和事故責任認定等的批復，該批復未向行政相對人送達，只是行政機關內部的運作程序，最終是否會對行政相對人的權利義務產生影響并不確定，故不可訴。

2.批復作為階段性行為，其法律效果被最終行為所吸收，只需對最終行為進行審查就能給予相對人充分的司法救濟，故不可訴。較有代表性的是重慶市高院（2020）渝行終466 號行政裁定書，該裁定書與上文所引的重慶市高院（2019）渝行終649 號行政裁定書前部分的論證是基本一致的，即認為完整的生產安全事故調查和處理過程分為兩個階段，涉及多個行政主體和多個行政行為，但到了結論部分卻出現了分歧，（2020）渝行終466 號行政裁定書認為：對于階段性行政行為來說，如果其所產生的法律效果涵蓋在最終行政決定中，即階段性行為的法律效果被最終行為所吸收，那么只需對最終行為進行審查就能給予相對人充分的司法救濟，無須再對階段性行為進行單獨的審查。本案中，渝中府發〔2018〕8 號批復系生產安全事故調查和處理過程中由渝中區政府所作的獨立的階段性行為，但其法律效果已被渝中區安監局作出的[渝中]安監罰〔2018〕3 號行政處罰決定所吸收，因此該批復不屬于行政訴訟的受案范圍。福建省高院（2017）閩行終608 號行政裁定書亦持此觀點。

（三）附條件的不可訴及其理由

1.批復作為內部行政行為如果沒有“外化”，即未對相對人的權利義務產生實際影響的外部效力，則不可訴。如（2018）最高法行申772 號行政裁定書認為：行政機關作出的不產生外部法律效力的行為和對公民、法人或其他組織權利義務不產生實際影響的行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。內蒙古自治區準格爾旗人民政府作出的準政函〔2013〕233 號批復既未向當事人送達，又未向社會公布，是不產生外部效力的行為，對公民、法人或其他組織的權利義務不產生實際影響，故該批復不可訴。

2.應當具體問題具體分析，批復若只是概括性、一般性和程序性的表述，未對當事人的權利義務作出實質性認定，不構成對其合法權益的侵害，則不可訴。如（2019）最高法行申8190 號行政裁定書認為：涉案批復的內容為“一、同意天津市南開區生產安全事故調查組對該事故調查報告意見。二、請天津市南開區生產安全事故調查組按照批復要求盡快落實對該事故的結案工作”。該表述內容只是概括性、一般性和程序性的表述，并沒有對當事人的權利義務作出實質性認定。因此，該批復沒有直接設立或者改變當事人具體的權利義務，尚未對其產生實質性影響，不構成對其合法權益的侵害。因此，該批復不可訴。又如（2018）最高法行申2613 號行政裁定書認為：要結合案件的具體情況，看是否存在明確設定或者改變當事人權利義務的情形，是否對其實體權益產生重要影響和侵害，是否確有必要對在此環節所作的行政行為的實體、程序合法性單獨進行審查判斷，從而對不同表現情形的批復之可訴性作出科學合理的界定。案涉事故調查報告及其批復沒有直接設立或者改變當事人具體的權利義務，尚未對其產生實質性影響，不構成對其合法權益的侵害，故不可訴。

三、事故調查報告批復的可訴性之理論分析

事故調查報告批復是否可訴，最高法以及各高院主要依據內部行政行為外化、行政行為的成熟性以及過程性等理論展開分析。

（一）基于內部行政行為外化的分析

對于事故調查報告批復可訴與否的一個重要爭議焦點是：批復是否屬于內部行政行為以及是否產生了“外化”的效果。從最高法以及各高院的基本觀點來看，大多是認可批復屬于內部行政行為，一般是不可訴的，但如果產生了外化的效果，則可訴。主流觀點可歸納為：一般而言，不能對行政機關內部的報告、批復等提起行政訴訟。如果某一行政行為還在行政機關內部運作，此時尚無法確定行政行為的最終內容，無法判斷是否會對相對人權利義務產生實際影響，此時對該行為進行司法審查為時尚早。但有些內部行政行為，通過某種形式外化后，便成為可訴的行政行為。③最高人民法院行政審判庭編：《中國行政審判指導案例：第1 卷》，中國法制出版社2010 年版，第4 頁。有觀點認為，最高法《關于審理行政許可案件若干問題的規定》第4 條從另一個角度肯定了內部行政行為外部化后具有可訴性。

從“外化”觀點來看，尚未經政府審議批復的事故調查報告一般不具有可訴性。因為事故調查報告未經政府正式審議并作出批復前，不會對外公布，只有經過政府的審查批復后才會公開，在此之前，其內容及效力是不確定的，對相對人的權利義務不會產生直接影響，要產生外部效力也要經批復之后才可能出現。那么，何謂“實際影響”？最高法行政庭所編撰的著作中認為可以從兩個方面來理解：一是“直接明確”標準，行政行為影響相對人的權利義務必須是直接明確的，如果行政行為未明確相對人的權利義務，其權利義務需要通過其他措施或途徑才能明確，則該行為因未達到“直接明確”的標準而不具有可訴性。一般而言，事故調查報告中結論的主要內容是明確事故發生的主要原因，至于當事人應承擔的具體責任等問題，需要在相關職能部門查證并綜合研判之后才能確認。二是結果標準，即行政行為影響相對人的權利義務必須是實質性的。④最高人民法院行政審判庭編：《中國行政審判案例：第40～80 號案例：第2 卷》，中國法制出版社2011 年版，第20 頁。

那么政府的批復是否屬于內部行政行為，是否會產生外化的效果呢？最高法行政庭曾經贊同這樣的觀點：事故調查報告的批復在形式上屬于內部行政行為，對公民法人或者其他組織的權利義務尚未產生實際影響，因此不作為行政訴訟受案范圍。在一般的事故處理過程中，根據相關事故調查處理的程序規定，政府的批復是對事故調查報告所作的事故原因、性質、責任認定等之批復。從形式上看，其是內部批復，其中認定的事故性質、原因、責任等在之后相關職能部門對責任人的處罰中雖然可能作為處罰的依據，但被處罰人如果不服，可以起訴處罰決定，在審查處罰決定的依據時會審查到事故批復。但該批復在未以處罰為載體送達相對人時，由于只是行政內部運作程序，尚不能確定其最終會對行政相對人的權利義務產生何種影響，故此時沒有提起行政訴訟之必要，從而也就被排除在行政訴訟受案范圍之外。但是，倘若批復經行政機關的職權行為外化后，對相對人的權利義務產生了實際影響，則是可訴的。⑤同前注③，第4-5 頁。何為“經行政機關的職權行為外化”？如陜西省高院（2009）陜行終字第28 號行政判決書認為，案涉批復雖未向宏德公司送達，但子長縣監察局將批復作為談話內容告知了該公司，并送達了復印件，而該局系事故調查成員單位之一，因此已將批復的內容外化。這一認定略顯含糊，不具普遍性與代表性。

確定內部行政行為外化的重要判例是最高法指導案例22 號，其裁判要點是：“地方人民政府對其所屬行政管理部門的請示作出的批復，一般屬于內部行政行為，不可對此提起訴訟。但行政管理部門直接將該批復付諸實施并對行政相對人的權利義務產生了實際影響，行政相對人對該批復不服提起訴訟的，人民法院應當依法受理?！逼浯_定外化的標準是并列的兩項：一是行政機關直接將批復付諸實施，二是實施行為對相對人的權利義務產生了實際影響。這個案例雖然是有關政府收回土地使用權的批復，但對于事故調查報告的批復同樣具有參考價值。

究竟內部行政行為如何才算是“外化”了呢？最高法（2004）行終字第1 號行政判決書認為：“內部行政行為外部化并不指內部行政行為因通知利害關系人或者以其他途徑為利害關系人所知悉而轉化為外部具體行政行為。送達或者是否為相對人知悉，不是衡量內部行政行為外部化的標準，認定內部行政行為是否外部化，關鍵在于行為本身的性質，即內部行為是否具有外部效果?！雹迍⒌聶?、陳裕琨、繆蕾主編：《最高人民法院司法觀點集成：新編版.行政及國家賠償卷》，中國法制出版社2017 年版，第176 頁。有觀點認為外化的構成要素有三個，即獨立行為、職權主體以及效果意思。⑦參見李永超：《揭穿內部行政行為之面紗——基于司法實踐中“外化”之表述的一種解釋框架》，載《行政法學研究》2012 年第4 期。又有觀點認為，外部化的過程是否可以完成，取決于內部行為是否具有三要素，即涉權性，具體、確定與直接性以及相對人知悉。⑧參見劉飛、譚達宗：《內部行為的外部化及其判斷標準》，載《行政法學研究》2017 年第2 期。這些觀點大體是從實質意義上來對外化作出判斷。如果從形式意義上，內部行政行為需要通過一定的形式表現出來，才可能實現其外部化，那么，該形式要件主要有哪些呢？浙江省高院（2013）浙行終字第2 號行政判決書、湖南省高院（2015）湘高法行終字第447 號行政裁定書均認為，因為批復已經送達給了相對人，對其權利義務產生了實際影響，便產生了外化的效果，即可訴。即外化的方式是通過“送達”實現的。

外化應當通過合法正當的途徑實現。最高法行政庭編撰的《中國行政審判指導案例》第1 號案例⑨該案一審：延安市中級人民法院（2008）延中行初字第6 號；二審：陜西省高級人民法院（2009）陜行終字第28 號?！斑\用裁判要旨應當注意的問題”一節中特別強調：可訴的外化內部行政行為強調的是行政機關依職權外化，主要是區別于一些相對人通過私下打聽、索取甚至竊取等不正當手段獲取一些內部文件，其一旦發現對己不利便提起訴訟，而此時，尚無法證明這些內部行政行為必將對其權利義務產生實際影響，因此不應將其列為行政訴訟的受案范圍。⑩同前注③，第4-5 頁。

綜上，最高法判例強調判斷內部行政行為外化與否的關鍵在于行為本身的性質，即內部行為是否具有外部效果，即使內部行政行為對相對人的權利義務作了規定，倘若尚未通過一定的形式或者途徑外化，是不會自動產生外部法律效力的。外化的方式可以是依法或依職權正式送達、告知相對人，或是直接執行、實施內部行政行為。此外，相對人應通過合法的、正當的方式獲取相關內部行政行為的信息，才可能產生對其外化的效果。因此，如果批復通過上述方式產生了外化的效果，那么該批復具有可訴性。

（二）基于行政行為成熟性的分析

王名揚先生描述美國行政法有關提起訴訟的時間問題時介紹了“成熟原則”和“窮盡行政救濟原則”，其中，“成熟原則是指行政程序必須發展到適宜由法院處理的階段，即已經達到成熟的程序，才能允許進行司法審查。通常假定行政程序達到最后階段才算成熟”。?王名揚：《美國行政法》，北京大學出版社2016 年版，第479 頁。之所以要確定成熟原則，一是避免法院過早地進行裁判，從而陷入抽象的行政政策爭論。法院只能對現實的、實在的問題進行裁判，而不能對后果尚不確定的問題進行裁判，與之相對應的是，當事人也不能對尚不確定的問題提起訴訟。二是應當尊重行政機關的專業知識與經驗，避免行政機關在作出最終決定以及行政行為對當事人產生實際影響之前，受到司法的不當干涉。?同上注，第479-480 頁。何海波教授也指出：“行政行為的實施是一個行政機關意志形成和表達的過程。就像水果只有到成熟才可以采摘，行政行為只有到成立才可以付諸審查。從原理上講，行政機關就涉及公民、法人或者其他組織權利義務的事項，向當事人作出內容確定的意思表示，行政行為才告成立。公民、法人或者其他組織不能對行政機關尚未確定的事項預先通過訴訟提起爭辯，法院也不應過早地干預行政機關的決定。法院是法律救濟機關，不是法律咨詢機關，也不是行政機關的指導機關?！?何海波：《行政訴訟法》，法律出版社2016 年版，第164 頁。

各級法院時常會以行政行為成熟性理論作為判斷事故調查報告批復可訴與否的理論依據，但該理論當前還主要存在于學說和司法實踐層面，尚無司法解釋予以明確。甚至最高法也有裁判文書采用了該理論，如最高法（1998）行終字第10 號行政判決書認為：外化了的內部行政行為在不成熟的狀態下，仍然不可訴。?參見前注⑥，第177 頁。不成熟的行政行為不可訴，在當前還只是個沒有法律依據的實踐問題。?參見前注⑥，第180 頁。

行政行為成熟與否的判斷標準是什么呢？美國法院認為有兩個指導性原則可以作為判斷行政機關的某個決定是否為最后決定的標準：其一，行政機關作出決定的程序是否可能由于司法審查而打亂。其二，行政決定是否可能會在事實上影響當事人的法律地位。?參見前注?，第483 頁?！皩炔啃姓袨橥饣统墒煨缘呐袛?，在中國都是新的問題。法官面對這些問題，沒有規范依據，只能憑借理論的支持，運用智慧作出裁判。這些裁判又在很大程度上推動理論的進步，從而推動法律和司法解釋的完善?！?蔡小雪主編：《行政審判與行政執法實務指引》，人民法院出版社2009 年版，第467 頁。國內較權威的觀點認為，一個行政行為成熟性的標準一般是“正常行政程序的最后階段已經完成”。在行政程序完成之前的行政行為一般為預備性或者中間性的行政行為，是不成熟的行政行為。此時法院不介入也符合行政與司法分立制衡原則。行政機關職權范圍內的事項，應當由行政機關作出最后的決定，這在很多國家都屬于憲法的基本規范。在行政機關尚未作出最后決定之前，司法機關就提前介入，對行政行為進行審查與裁判，這可能構成司法權對行政權的不當干預。況且，此時行政案卷、行政證據可能還處于不完備的狀態，法院無法確定行政機關和公眾之間糾紛的準確性質與內容，法院的裁判可能會打亂正在進行的行政程序。?參見前注⑥，第181 頁。從成熟性理論來看，事故調查報告是不可訴的。對于事故調查報告的性質有不同的觀點，如不成熟的行政行為說、行政機關鑒定行為說、行政調查說、行政確認說以及準行政行為說等。?參見魏華：《論事故調查報告的可訴性》，載《安陽師范學院學報》2017 年第1 期。最高人民法院辦公廳關于印發《行政審判辦案指南(一)》的通知（法辦〔2014〕17 號）將事故調查結論視為是一種行政確認行為。?最高人民法院辦公廳關于印發《行政審判辦案指南（一）》的通知（法辦〔2014〕17 號）就受案范圍作了這樣的規定：行政機關依職權就特定事實作出確認，并將其作為行政處理決定事實根據的，該確認行為不能成為獨立的訴訟客體，但其直接對公民、法人或者其他組織的權利義務產生實質影響的具有可訴性。(43 號)該行政審判指導案例第43 號的裁判要旨是：事故調查結論不同于處理決定，因其不屬最終處理而不具有可訴性；但行政機關依法具有對該類事故進行查處的法定職責時，如該調查結論依據不足或沒有明確結論，則可能對行政相對人的權利義務產生影響，此時該調查結論具有可訴性。最高人民法院行政審判庭編：《中國行政審判案例：第40～80 號案例.第2 卷》，中國法制出版社2011 年版，第17 頁。從成熟性理論來看，報告只是事故調查組在事故調查后得出的初步結論和對相關責任主體提出的初步處理意見，還需要經過政府的審議，有可能要修改、調整，即事故調查報告在批復前還處于不確定的狀態，如果政府對調查報告部分甚至全部予以否定，那么法院若提前對調查報告進行審查就喪失了現實意義。法院無法預測可能發生的問題，不能對不確定的問題進行審查，而只能對現實的問題進行裁判。因此報告還不具有成熟性，是不可訴的。

對于事故調查報告的批復可訴與否，則要分情況來討論。對于行政機關而言，當政府對事故調查報告作出批復后，其內部行政行為實際上已經完結，達到了成熟的程度。只是對于相對人而言，該政府批復是否必然會作用到其身上，還有待于其他行政機關或者是司法機關、其他單位的具體落實。批復是否必然對相對人的權利義務產生實際影響還存在一定的變量，尤其是涉及到需要司法機關追究刑事責任的情況時，如（2018）最高法行申2613 號行政裁定書所確定的裁判要旨認為：如果相對人最終面對的是司法機關的審查，那么，批復還不具有終局性，司法機關還要根據案件的實際情況進一步判斷相對人是否需要承擔刑事責任，承擔何種刑事責任等。在這種情況下，該批復由于還不具有成熟性、終局性，所以不可訴。

但是，如果是由其他行政機關或單位等來執行批復的內容，由于2021 年6 月10 日最新修正的《安全生產法》第86 條第3 款?《安全生產法》第86 條第3 款：“負責事故調查處理的國務院有關部門和地方人民政府應當在批復事故調查報告后一年內，組織有關部門對事故整改和防范措施落實情況進行評估，并及時向社會公開評估結果；對不履行職責導致事故整改和防范措施沒有落實的有關單位和人員，應當按照有關規定追究責任?！币约皣鴦赵?93 號令第32 條第2、3 款?《生產安全事故報告和調查處理條例》（國務院令第493 號）第32 條第2、3 款：“有關機關應當按照人民政府的批復，依照法律、行政法規規定的權限和程序，對事故發生單位和有關人員進行行政處罰，對負有事故責任的國家工作人員進行處分。事故發生單位應當按照負責事故調查的人民政府的批復，對本單位負有事故責任的人員進行處理?！币炎鞒隽藦娭菩砸幎?，只要批復一經政府正式通過，在事實上就會對相對人的權利義務產生實際影響，此時該行政行為就因具備成熟性而具有可訴性。

（三）基于過程性行為的分析

由于最高法《關于適于行政訴訟法的解釋》第1 條第2 款第6 項將“過程性行為”排除在法院受案范圍之外，許多裁判文書會使用“過程性行為”“過程性行政行為”等術語作為裁判的依據與理由。有些裁判文書還會使用“階段性行為”，指的是：“在行政行為最終完成前，需要經過若干連續不斷的階段，各階段不具有獨立的法律意義，也即不產生獨立的法律后果?！?參見前注⑥，第183 頁。一定意義上，在探討事故調查報告批復的可訴性問題時，過程性行為和成熟原則只是一個問題的兩個方面，可謂“一蓮開兩蒂”，二者考察的視角有所不同：一個關注的是過程，另一個考察的是結果。

過程性行為之所以不可訴，（2017）最高法行申4409 號行政裁定書認為：“公民、法人或者其他組織對行政機關為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為不服的，通常不能申請行政復議或者提起行政訴訟，除非該行為具有事實上的最終性，并影響公民、法人或者其他組織的合法權益?！?最高人民法院第三巡回法庭編著：《最高人民法院典型行政案件裁判觀點與文書指導》，中國法制出版社2018 年版，第36 頁。該裁定書作了詳細的論證：一般而言，可申請行政復議的行政行為并不包括行政主體針對程序性事項所作的處理和決定。此類過程性行為以及針對程序性事項所作的行為雖然會間接影響相對人權利義務，但除非其對當事人權利義務產生重大影響且具有獨立的價值，否則，其法律效果依附并被最終的行政決定所吸收?？梢栽趯ψ罱K的行政決定合法性評價中一并對過程性行為合法性進行評價。?同上注，第38 頁。

最高人民法院李廣宇法官在其主審的一系列案件中一以貫之的認為，對于階段性行為應當以直接對相對人權利義務產生實際影響的、直接對外發生法律效果的行政行為作為起訴的對象。如在其任主審法官的（2017）最高法行申295 號行政裁定書的“裁判要旨”中認為：所謂多階段行政行為，是指行政機關作出行政行為，須有其他行政機關批準、附和、參與始能完成之情形。各行政機關之間既可能是平等也可能是垂直關系。在垂直關系中，下級機關行政行為往往需要得到上級機關的指示或者批準才能對外生效。在行政行為是復數的情況下，其他階段的行政行為只是內部程序，只有直接對外發生法律效果的那個行為才是可訴的行政行為。通常意義上的行政行為，仍需具有單方性、個別性和法效性等特征。也許孤立地來看，一個行為的可訴性并不成疑，但如果這個行為只是多階段行政行為當中的一個階段，就只能認定最后階段直接對外生效的那個行為為可訴的行政行為。?參見李廣宇：《理性訴權觀與實質法治主義》，法律出版社2018 年版，第181 頁。又如其任主審法官的（2017）最高法行申5809 號行政裁定書認為：當一個以上行政機關分別作出多階段行政行為時，應當以對外發生法律效力的行政行為為起訴對象，而非既可以起訴經上級行政機關批準的具體行政行為，也可以起訴上級行政機關的批準行為?！撆鷾市袨橹皇菄型恋厥褂脵喑鲎屵^程中的一個階段性行為，直接對外發生法律效力的不是批準行為，而是經政府批準后土地管理部門實施的國有土地使用權出讓行為。?參見李廣宇：《訴訟類型化與訴的利益》，法律出版社2018 年版，第73 頁。

從以上觀點來看，對于尚未經過政府審議通過的事故調查報告屬于過程性行為或階段性行為，不可訴，許多法院是支持這種觀點的。如浙江省高院（2020）浙行申898 號行政裁定書認為：生產安全事故調查報告形成后，事故調查組應當依法報負責事故調查的行政機關進行批復，行政機關批復同意后，形成生產安全事故調查報告批復。本案被訴的事故調查報告系行政機關批復作出前的過程性行為，故不屬于行政訴訟受案范圍。北京市高院（2019）京行終1022 號行政裁定書也認為調查報告不可訴。（2019）最高法行申14466 號行政裁定書認為：事故調查組出具的《“1.20”涉漁“三無”船舶沉沒事故調查報告》是對船舶沉沒作出的專業技術認定，對外不產生法律效力，對再審申請人權利義務不產生實際影響，故不可訴。

進而，政府對事故調查報告的批復是否屬于過程性行為，是否可訴？按李廣宇法官的觀點，如果說政府對國有土地使用權出讓的批準只是一個階段性行為，不可訴，那么同理，政府對事故調查報告的批復也應該是不可訴的。在（2018）最高法行申2613 號行政裁定書中，福建省高院認為事故調查報告批復并非直接對事故責任所作的最終處理決定，而系過程性行政行為，最高法認為這種觀點并無明顯不當。（2016）最高法行申275 號行政裁定書認為：對外發生法律效力的應是宣城管強拆字〔2013〕第13024 號強制拆除決定，而非宣城市人民政府作出的《190 號決定》，要訴就應當訴城管的強拆決定，政府作出《190 號決定》的行為實質屬于上下級行政機關之間的內部行為，不可訴。又如（2021）最高法行申2537 號行政裁定書認為：廣東省自然資源廳作出的《關于轉發〈自然資源部關于新建廣州南沙港鐵路中山段建設用地的批復〉的函》系該廳貫徹落實自然資源部有關建設用地批復的行為，并不涉及相關土地征收具體事項，是過程性行為，不屬于行政復議受案范圍。

事故調查報告批復對于整個事故的調查處理來說，只是其中的一個環節、一個過程，事故的最終處理還需要通過其他政府職能部門或單位等來具體落實，對相對人產生直接、最終影響的應當是最終那個處理行為，而非批復，從這個意義上說，批復是個過程性行為，不可訴。但由于司法實踐中將對相對人產生實際影響作為可訴與否的一個重要判斷標準，而該標準又存在模糊性，又由于《安全生產法》以及國務院493號令中強制性規范的存在，很難說批復不會對相對人的權利義務產生實際影響，衍生出司法權應否提前介入審查的必要性等問題，這導致基于過程性行為來分析批復可訴與否時可作不同解釋，進而產生了不同裁判結果。

四、最高法：可訴還是不可訴搖擺不定

由于上述理論對于事故調查報告批復的可訴性問題都具有一定程度的解釋力，且均影響了司法實踐，加之可能基于一些現實因素的考量，最高法在此問題上似乎有些搖擺不定，時至今日，也很難說對此已形成了最終的統一意見。一方面為維護當事人的合法權益，督促政府依法行政，應當擴大行政訴訟的受案范圍；另一方面，最高法又對某些行政案件的審級有所下放，甚至對受案范圍也有所限縮。

（一）尚未統一的裁判結果

按裁判時間順序，筆者將最高法近幾年就事故調查報告批復可訴與否的幾個較為典型的判例梳理如下：

最高人民法院關于事故調查報告批復的典型案例

一般而言，政府對事故調查報告的批復大多都是一般性、概括性和程序性的，只是概括性地表述“同意”或“原則同意”事故調查報告，并要求有關機關或單位對調查報告予以落實等等，并不會在批復中對責任主體的責任及處理提出具體的意見，這些具體的意見在事故調查報告中可能會提出，所以要以此為由認定批復不可訴，自無不可。另一方面，由于《安全生產法》、國務院493 號令等法律法規中的強制性規范，又使批復必然會產生外化的效果，以此為由，認為批復是可訴的，亦無不可。加之各種理論又具有一定的解釋力，使得最高法在此問題上顯得有些左右為難。

（二）一段重要的旁白

最高法對事故調查報告批復可訴與否的躊躇不決，從（2018）最高法行申2613 號行政裁定書結尾處一段說明性文字中可窺見些許端倪。從案號上看，該案件應該立于2018 年，但直至2020 年6 月30 日才最終作出了裁定，其間有可能經過了集體探討與審慎考量。該段文字頗具代表性，故整段摘錄如下：

“應當看到，各級人民政府依照法定職權對不同類型、不同等級的事故調查報告作出批復，是發揮統籌指揮、監督管理、及時有效妥善處理各種事故的法定行政程序，是突發事件應急管理體制的重要組成部分，在當前和今后的社會生活中必將發揮越來越重要的作用。事故調查報告的形成以及各級人民政府對此作出批復的過程，往往涉及多個部門、多類人員、多項環節，具有較強的綜合性、專業性、政策性，關乎社會穩定、關乎受害群眾撫慰、關乎方方面面的評價。人民法院在辦理相關案件的過程中，要結合當前行政法治建設整體情況和法律法規的相關規定，從維護國家安全穩定和經濟社會發展大局，維護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行政行為的角度，兼顧公平與效率、實體公正與程序公正，切實發揮司法審查職能，正確適用法律、法規和司法解釋，為促進安全生產、保障民生權益、推進依法行政發揮積極作用，切實體現公平正義?！?/p>

一方面承認事故調查報告及其批復是突發事件應急管理體制的重要組成部分，必將在社會生活中發揮越來越重要的作用，而且調查報告及批復具有專業性、綜合性、政策性，關乎受害群眾的撫慰、社會的安全穩定以及各方面的評價，顯示出在此問題上司法權應當對行政權持必要的尊重之態度，介入審查時應當審慎；而另一方面，又很清楚司法權應當維護合法權益、公平正義等重要價值。對此類案件不受理，于法于理說不過去；而大量受理，又可能牽涉到方方面面，有些方面可能是司法權不應也無力過多干預的。兩難之狀從這段旁白中不難品味出來。

事實上，最高法行政庭對此類問題的答復也有個搖擺的過程。例如在1996 年8 月27 日，最高法行政庭作出《關于公安機關對火災事故責任認定是否屬于行政訴訟受案范圍等問題的答復》（〔1996〕法行字第3 號），主要內容是：經征求全國人大法工委和國務院法制局等方面意見，對公安機關作出的火災事故責任認定、火災原因鑒定或認定，以及交通事故責任認定納入行政訴訟，雖在理論上有一定的依據，但目前對該問題的認識分歧較大且實踐中也難以行得通，故暫不納入行政訴訟受案范圍。一些地方法院已經受理和審理了此類案件，請你院視情作出決定，并總結經驗。?同前注?，第401 頁?？梢?，最高法行政庭當時認為，對該類問題在理論上雖然可以作出一定解釋，但由于在現實中尚未形成共識，各地法院可以采取先行試驗積累經驗的辦法。2002 年6 月20 日，最高法行政庭又作出《對公安消防機構作出的火災原因重新認定決定是否屬于行政訴訟受案范圍的電話答復》（〔2002〕行他字第4 號），答復的主要內容是：公安消防機構作出的火災原因重新認定決定屬于行政訴訟受案范圍。并要求請示法院對該類案件受理和審判中的問題作進一步的探索和實踐。?參見江必新、梁鳳云：《行政訴訟法理論與實務》，法律出版社2016 年版，第399 頁。之所以作此規定，最高人民法院法官認為，火災原因認定和事故責任認定屬于行政確認行為，即行政機關對行政相對人的法律地位和權利義務進行甄別并確定或者否定的具有法定確定力的行為，會對相對人的人身權和財產權產生一定的羈束力，并產生實際影響，因此，是可訴的行政行為。?同上注，第401 頁。

五、一種可能的選擇：復議前置

不論是內部行政行為外化理論還是行政行為成熟性理論，抑或是過程性理論，對于事故調查報告批復的可訴性問題都具有一定的解釋力，而對“權利義務的實際影響”之判斷又缺乏統一的可操作的客觀標準，在無明確的法律規定或司法解釋出臺前，這些理論還會影響司法實踐，而法院在處理此問題上也出現了兩難困境。為避免程序空轉，實質性化解矛盾，將此類案件處理程序設定為復議前置，或許是一種選擇。

（一）復議前置的優勢

作為多元行政救濟方式之一的行政復議在2023 年9 月新修訂的《行政復議法》中被升格為“化解行政爭議的主渠道”，在實質性解決行政糾紛方面具有先天優勢，先行復議，不服再訴訟，能有效化解部分行政爭議，緩解法院的壓力，降低權利救濟的成本。

行政復議在化解事故調查報告批復糾紛方面具有優勢。行政復議兼具行政性與準司法性，其本質屬性仍然是行政性，主要表現在：其權力來源是行政系統內部的領導權和監督權；其監督范圍涉及行政行為的全周期、各方面，其行政效力具有公定力、確定力、拘束力和執行力。行政復議的行政性特點使之具有監督救濟更有效、審查內容更全面、解決爭議更高效等優勢。準司法性是行政復議的行為屬性。?參見趙大程：《打造新時代中國特色社會主義行政復議制度體系》，載《中國法律評論》2019 年第5 期。國內學界對行政復議功能定位等問題還有不同的觀點，如有學者認為，行政復議制度的基本功能是權利救濟，化解行政爭議是行政復議實現權利救濟的主要手段，而非目的。?參見章劍生：《論作為權利救濟制度的行政復議》，載《法學》2021 年第5 期。不管怎樣，化解行政爭議是行政復議的一項重要功能，當無異議。在不少場合，司法審查無法適應也無力及時解決由于社會經濟快速發展而衍生的大量時效性、專業性很強的行政爭議，因為司法審查主要是以合法性判斷為基石的。?同前注?。行政復議根植于行政土壤，具有行政性、專業性、強制性、高效性等特征，能夠快速有效應對像事故調查報告及其批復這一類“大而?！钡男姓幾h，降低相對人權利救濟中的程序、精力、時間成本，并可能實現矛盾的實質性化解。

司法在化解事故調查報告批復爭議方面存在先天不足。透過最高法《關于正確確定縣級以上地方人民政府行政訴訟被告資格若干問題的規定》（法釋〔2021〕5 號）以及《關于辦理行政申請再審案件若干問題的規定》（法釋〔2021〕6 號）等司法解釋，不難發現最高法對于自身辦理行政再審案件以及縣級以上人民政府作為被告的案件之態度有著微妙的變化，在某種程度上對行政訴訟的受案范圍有所限縮。對事故調查報告批復提起的訴訟恰恰大多是以縣級以上人民政府為被告的?《生產安全事故報告和調查處理條例》第19 條：“特別重大事故由國務院或者國務院授權有關部門組織事故調查組進行調查。重大事故、較大事故、一般事故分別由事故發生地省級人民政府、設區的市級人民政府、縣級人民政府負責調查。省級人民政府、設區的市級人民政府、縣級人民政府可以直接組織事故調查組進行調查，也可以授權或者委托有關部門組織事故調查組進行調查。未造成人員傷亡的一般事故，縣級人民政府也可以委托事故發生單位組織事故調查組進行調查?！?，而且有不少案件經過一、二審后，當事人還會向最高法申請再審。2021 年9 月27 日最高法印發《關于完善四級法院審級職能定位改革試點的實施辦法》（法〔2021〕242 號），將管轄權下沉的趨勢愈發明顯。2023 年9 月12 日，最高法印發了法〔2023〕154 號通知，明確了自2023 年9 月28 日起，不再執行法〔2021〕242 號《試點實施辦法》。從收集的判例來看，各級法院對于事故調查報告批復的案件在受理與否、審理的范圍、深度等問題上把握不一，有些只在程序上作簡單的審查，有些則全面審查了調查報告的內容以及批復程序的合法性等問題。另外，司法審查還存在一些現實問題，如一旦事故調查報告批復被法院推翻，政府是否要另行組成調查組重新進行調查？是全案還是僅就有問題的部分進行重新調查取證？是就全案重新進行批復還是僅就問題部分批復？目前并無明文規定。事實上，在訴訟后有些政府只是完善了下程序，對調查報告及批復的內容完全不作修改，司法機關便不再第二次推翻批復了?如山東省高院（2018）魯行終2902 號行政判決書認為：2018 年4 月9 日，東昌府區政府作出了案涉《批復》，該批復雖與東昌政發〔2017〕8 號《批復》一致，但在本案訴訟中被上訴人提交了作出案涉《批復》所依據的相關證據，該情形適用最高法的司法解釋規定屬適用法律正確，從而駁回上訴。。此外，事故調查中調查組會收集眾多證據，法官對事故事實問題的判斷可能并沒有調查組清楚全面，對于事故中涉及的專業問題也不能作出權威判斷。據前文統計，法院就此類案件判決政府敗訴的比例并不高，司法救濟效果似乎并不總是十分理想。而復議機關是行政行為作出機關的上級行政機關，具備對事實問題進行判斷的行政管理經驗與專業優勢?參見王萬華：《行政復議法的修改與完善— —以“實質性解決行政爭議”為視角》，載《法學研究》2019 年第5 期。，尤其是在專業性強、事務復雜、涉及多個政府部門的安全生產事故調查領域，其優勢更為突出。行政復議的工作效能日益顯現，據時任司法部副部長的趙大程撰文反映：自行政復議法公布實施至2018 年底，全國各級行政復議機關共辦理行政復議案件226 萬件，直接糾錯率為14.3%，約70%的案件當事人對行政復議結論表示認可，不再提起行政訴訟，實現了“案結事了”。?同前注?。

（二）健全復議體制機制

為擺脫群眾對于行政復議的不信任，切實發揮行政復議實質性化解行政爭議、維護相對人合法權益等功能，需要改革與完善其體制機制。

在審理機構方面，縣級以上人民政府直設專業化、獨立性的行政復議機構。既然將行政復議定位為“化解行政爭議的主渠道”，就應當完善其救濟優先、兼顧監督的多功能設計。此前，將行政復議僅僅定性為行政內部監督的方式，在機構和人員的專門化、專業化、職業化建設未全面升級的前提下，僅僅依靠一般的行政程序，很難擺脫人們對暗箱操作、官官相護的印象，這必然會使行政復議缺乏公信力，而公信力是行政復議的生命線。?參見方軍：《論行政復議的性質界定與功能定位》，載《河南財經政法大學學報》2020 年第6 期。為此，縣級以上人民政府可直接設置行政復議機構，避免當前科層帶來的弊端。目前各地的行政復議機構一般設立在司法行政部門，作為其下屬的一個科室，其組成人員編制也隸屬于司法行政部門，由其來負責同級政府的行政復議工作，因其附屬性強且職級不高，從提出初步意見到各級分管領導形成初步決定，再到最終作出決定，不免會影響矛盾化解的效率與公信力。故可在政府直接下設復議機構，使之成為一個獨立性機構，同時配齊專業化、職業化的復議人才，確保其復議的公正與效率。

在審理程序方面，要充分利用行政資源，提高行政復議審理的權威性與靈活性。復議機關應當切實保障當事人的程序性權利，多聽取當事人意見，尤其像生產安全事故調查這類涉及面廣、專業性強的領域，不能采取簡單的書面審理方式，而應當盡可能地與當事人面對面溝通交流，對于重大、疑難、復雜的案件，可以通過聽證會等多種形式聽取當事人意見，必要時可提請行政復議委員會提出咨詢意見。目前，各地大都建立了行政復議委員會，通過引入高校教師、律師以及其他專業人士等參與復議，彌補復議機關中立性、專業性不足等問題，增強復議的公正性、合法性與科學性。所以，對于一些有爭議的案件盡量讓復議委員會成員參與討論，激活其作用，使行政復議委員會咨詢工作常態化、規范化，對于復議委員會的咨詢意見復議機關應當給予必要的尊重。

在審查標準方面，應加強對相對人真正關切點的審查。當前行政復議大多只是從合法、合理兩個層面對行政行為進行審查，而忽略對行政爭議本身的審查，對于當事人的真實需求與關切焦點關注不夠，未能充分發揮行政復議全面審查的功能。例如對事故調查報告批復提起復議，相對人往往真正關心的是事故調查報告對于其責任認定是否準確、法律責任的建議是否妥當等問題，而非對于一般性、程序性的批復有什么太大的異議。因此，行政復議應當在合法性與合理性審查的基礎上，全面審查行政爭議，切實保障當事人的合法權益。?參見馬懷德：《行政復議體制改革與〈行政復議法〉修改》，載《中國司法》2022 年第2 期。

簡言之，對于事故調查報告批復的訴訟案件，復議前置或許不失為平衡各方的一種選擇，不無遺憾的是，2023 年9 月1 日修訂的《行政復議法》第23 條仍未將此類情形作為復議前置的事項。據最高法案例指導工作辦公室工作人員撰文顯示，指導案例22 裁判要點在初稿中曾作如下表述：土地行政管理部門直接將批復付諸實施且已經過復議程序，原國有土地使用權人對批復不服提起訴訟的，人民法院應當依法受理。后來修改裁判要點時，將“且已經過復議程序”這一表述刪除了，從而使該指導案例最終未將復議作為提起行政訴訟的前置條件。?參見石磊：《指導案例22 號〈魏永高、陳守志訴來安縣人民政府收回土地使用權批復案〉的理解與參照——內部行政行為外部化具有可訴性》，載《中國法律評論》 2014 年第1 期。復議前置或許是最高法審核確定該指導性案例時的一種觀點。對于事故調查報告批復的救濟途徑設置上，可將行政復議設為前置程序：一方面可以充分保障行政機關的首次判斷權與自我監督權，讓行政機關有機會先自我再次審查行為之合法性及合目的性，同時能關照到此類案件的特殊性與復雜性；另一方面，在一定程度上可緩解司法壓力、減輕群眾訴累，同時又能切實維護司法權作為最終救濟手段的權威性與終局性。