中國流域環境司法協作機制的經驗邏輯與優化路徑

肖 愛,湯世豪

1.湘潭大學 法學院,湖南 湘潭 411105;2.湖南師范大學 法學院,湖南 長沙 410081

《中華人民共和國長江保護法》(下文簡稱《長江保護法》)、《中華人民共和國黃河保護法》(下文簡稱《黃河保護法》)的先后實施,意味著對大江大河全流域開展生態環境司法保護已經成為流域法治“剛需”,《長江保護法》第77條、《黃河保護法》第105條明確規定國家加強流域司法保障建設,組織開展流域司法協作。事實上,1985年,全國部分大中城市中級人民法院就在福建省福州市舉行第一次司法協作會議,明確這一制度是“及時、準確、合法地審理好跨省、市經濟糾紛案件,提高辦案效率和辦案質量,切實保護當事人合法權益的有效協作形式;是加強不同地區中級人民法院之間的橫向聯系,溝通信息,交流經驗,加強協作的一個良好途徑”[1]。當時環境資源法尚未成為獨立的部門法,環境資源糾紛主要還是被視作經濟糾紛對待,這一司法協作包含對流域環境問題的司法應對。1993 年8月,環太湖的江、浙、滬二省一市16家(到2000年發展到41家)基層人民法院成立了環太湖法院司法協作主席團會議,并在浙江省湖州市城郊法院召開了首屆主席團會議。根據《環太湖法院司法協作協定書》的規定,環太湖法院司法協作范圍包括委托送達、宣判、委托調查、委托執行、協助調查、執行,以及交流司法實踐情報資料等。環太湖司法協作成員法院每年上半年召開一次執行工作會議,由分管執行工作的院領導和執行庭庭長參加,下半年召開一次主席團會議,由各成員法院院長或副院長參加[2]。當時的司法協作主要有兩種形式,即一般的法院協作和有組織的司法協作。前者屬臨時采取的,“是指不同地區的人民法院之間可以互相、代為送達法律文書、調查取證、協助開庭等法律行為”;后者是不同地區的人民法院之間通過司法協作議定書的有組織的協作形式。這兩種司法協作“一定程度上解決了人民法院的轄區和它所審理的案件所涉及的人和事又非在本轄區內的矛盾”,但是,還應該從代為送達、調查、執行、采取財產保全措施、保全證據、采取某些民事強制措施、調解以及協助開庭等方面,制定司法協作規則,以實現司法協作的經?；?、制度化,明確協作法院之間的權利義務關系[3]。這些主要是法院系統圍繞具體訴訟行為而展開的協作,并逐漸發展融入不斷修改完善的訴訟法律制度中,后來成為在流域性污染糾紛和爭議的處理等領域,尤其是近年來在流域生態環境保護各個方面展開的法院之間、檢察院之間、法院與檢察院之間以及司法部門與生態環境監督管理部門之間的各種司法協作。從一定程度上說,流域環境司法協作是司法能動回應流域治理現實需求的反映,表明流域環境司法協作是回應性制度,而非建構性制度。這意味著只有探索和總結該制度實踐規律,理解其背后的自然規律和社會規律,才能更好地推動該制度的發展完善。

一、流域環境司法協作機制的內涵

流域環境司法協作到底指稱什么事務?如何理解其法律性質?這樣的問題應該成為思考“流域環境司法協作”的話語體系與邏輯展開的基礎。

(一)司法協作

流域環境司法協作的核心和根本是司法活動?，F行三大訴訟法并沒有對司法協作作出規定。作為具體法律概念的“司法協助”僅限于我國人民法院和外國法院相互請求刑事司法協助,或者代為送達文書、調查取證以及進行其他民事訴訟行為。這是狹義上的司法協助。訴訟法還規定,有關單位和個人根據人民法院的通知和要求協助勘驗、協助調解、協助調查、協助執行等都服務于司法權公平合理行使的需要,屬于廣義上的司法協助,人民法院協助幫教(1)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》(法釋〔2021〕1號)第582條。網址:https://flk.npc.gov.cn/detail2.html?ZmY4MDgxODE3Yjk2OTM3NTAxN2I5YjkxMmNkMDA5ZGM%3D.、協助社區矯正(2)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》(法釋〔2021〕1號)第584條。網址:https://flk.npc.gov.cn/detail2.html?ZmY4MDgxODE3Yjk2OTM3NTAxN2I5YjkxMmNkMDA5ZGM%3D.以及人民政府外事主管部門協助通知有關事項(3)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》(法釋〔2021〕1號)第480條、第482條。網址:https://flk.npc.gov.cn/detail2.html?ZmY4MDgxODE3Yjk2OTM3NTAxN2I5YjkxMmNkMDA5ZGM%3D.等都屬于廣義的、學理上的司法協助范疇。這些司法協助有兩個共同特性:一是由法院根據其司法權行使的需要而依法決定和通知,人民法院對司法協助過程掌握有主動權。即使人民法院“商請公安機關”協助強制證人出庭或者協助保護證人、鑒定人、被害人(4)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》(法釋〔2021〕1號)第255條、第256條。網址:https://flk.npc.gov.cn/detail2.html?ZmY4MDgxODE3Yjk2OTM3NTAxN2I5YjkxMmNkMDA5ZGM%3D.也體現這一特性。二是不同程度地具有職權行為的內涵,即使廣義上的司法協助也已經作為人民法院司法職權性內容,可是一旦遇到法定情形或者司法權正當合理行使的現實需要,人民法院發出的司法協助正式要求對相關機關、單位和個人就具有義務性規范內涵。司法協作不僅與上述狹義上的國與國之間的“司法協助”截然不同,也不具有上述廣義上的司法協助的兩大根本特性。司法協作應該是以司法權合理、合法、有效行使為目的,司法機關之間以及司法機關與其他主體之間的平等協商合作。司法協作與訴訟法中已經非常具體明確的司法協助應該區分開來,既避免應當開展司法協助而不開展或者消極應付而危害司法權威,又可以讓司法機關和相關主體可以在法治體系內靈活、機動、創造性地促進司法工作。隨著經濟社會發展和司法制度的不斷完善,有關司法協作措施可以成為廣義上的司法協助制度組成部分。20世紀八九十年代我國討論的司法協作的主要內容已經被吸收發展成為上述廣義上的司法協助制度,成為司法權能和職責體系的具體內容,而不宜再被視為司法協作。

(二)流域環境司法協作機制

流域是從源頭到河口的具有完整、獨立的水文單位,以水流為基礎,以分水嶺為邊界,共同構成了一個完整的生態系統,并與經濟、社會、文化有機結合,是系統性、獨立性、空間性的有序呈現[4]。流域既是自然地理空間、生態環境要素的集合體、生態系統的載體,同時也是經濟社會和文化等因素的有機結合體。毋庸置疑,流域總是與國家治理的基本區劃制度深度勾連,流域生態環境問題因而變得紛繁復雜。面對流域生態環境問題,傳統的在行政區劃制度基礎上建立的司法體制機制常常捉襟見肘。因此,順應流域自然特性,發揮行政區劃基礎上的司法機關的主體性,開展多元靈活溝通、協調與合作的流域環境司法協作自然而然成為相關主體實踐探索的基本方向,也為學術研究不斷提出新的議題?？疾煳覈饔蛩痉▍f作實踐和有關體制機制發展完善過程,可以認為,流域環境司法協作是指流域范圍之內的司法機關之間、司法機關與行政機關之間就生態環境司法活動的公正高效進行而建立的協同合作機制[5]。通常將流域環境司法協作和流域環境司法協作機制融合在一起展開分析,但是細究起來,前者顯然只是指協作活動,后者涵義則更為豐富,既包括有關協作活動,也包括有關制度建設。所以,筆者認為,流域環境司法協作機制是指流域環境司法協作主體之間,在嚴格遵循法治統一的前提下,通過各種途徑溝通、協調,達成合意而形成的以流域環境司法協作組織形式、工作程序、協作方式和適用范圍等為內容的規范體系及運作方式。應該從以下幾個方面理解流域環境司法協作及其協作機制。

1.主體

司法是發生在司法機關和當事人之間的法律活動。流域環境司法協作(機制)重心在“協作”,意味著協作主體之間在協作事項上具有平等性,而司法中的當事人如公民或者法人甚至政府機關等在司法活動中必須服從司法權的命令,這是司法本質屬性決定的,是司法權威的核心要義。當事人主要是依法配合,而缺少與司法權主體協商合作的制度和邏輯空間。當然,流域環境司法協作不限于司法業務方面的協作,也包括與司法有關的事務性工作方面的協作。吸收社會組織甚至公民個人參與提供輔助是國家和社會治理現代化的應然要求,也是社會主體參與社會公共事務治理的一般性權利,與流域環境司法協作所針對的府際關系協調、跨行政區公權力協作需求性質不同。因此,流域環境司法協作(機制)的主體是指司法機關、與有關司法權運行有影響作用的行政機關等。此外,流域環境司法協作(機制)主體不限于流域內各行政區同級的司法機關或者行政機關,還應該包括有關上下級司法機關或者行政機關。如2023年8月18日,長江沿江12家中、基層法院共同簽訂《長江沿江城市生態環境保護區域司法協作九江綠色倡議》,共建司法協作機制[6]。2018年9月《長江經濟帶11+1省市高級人民法院環境資源審判協作框架協議》是在最高人民法院的統籌指導下,長江經濟帶11個省市以及青海省共12家高級人民法院共同簽訂的。2019年湖南省高級人民法院與湖北省高級人民法院共同簽訂《環洞庭湖環境資源審判協作框架協議》,2023年湖南、湖北、江西三地高級人民法院共同簽署《長江中游生態環境司法保護協作框架協議》,這兩起流域環境司法協作活動也都有最高人民法院領導和環境資源法庭主要負責人參加并作指示。這3個流域環境司法協作案例中,最高人民法院事實上是重要主體之一,只是沒有作為協議簽字方。

2.功能

司法協作不是司法本身,有關活動只是對司法的正當有效實施起輔助性、促進性作用。有學者認為流域環境司法協作是出于保護流域環境的目的,對于流域環境中出現的涉及環境的糾紛,由行政機關、社會組織和公眾個人參與解決環境糾紛的司法實踐活動[7]。這一判斷雖然看到了流域環境司法協作主要是因流域環境糾紛而引發,但流域環境司法協作實踐不僅僅促進流域環境糾紛解決,還涉及流域生態環境司法工作的方方面面,既包括作為司法活動核心的訴訟,也包括發揮司法能動,預防流域環境糾紛發生或者“定分止爭”于司法程序啟動之前的各種活動,還包括司法行政、司法業務交流、司法者普法等,只要能服務于通過司法保護修復流域生態環境,都不乏流域環境司法協作實踐。從傳統司法功能角度看,流域環境司法協作的制度功能不僅包括流域環境糾紛的預防和解決,也包括相關法律與政策的協同實施以及流域環境保護修復有關具體政策的形成。鑒于流域環境保護修復所具有的跨行政區特性以及流域生態環境的整體性、系統性等自然屬性,流域環境司法協作的制度功能首要的是促進司法權跨行政區的溝通、協調與合作,具體包括:(1)共享信息,促進共識,理解分歧;(2)增強對法律法規、黨和國家政策理解的一致性;(3)形成求同存異的行動方案,互相監督和促進方案的實施;(4)統一有關司法活動的具體標準和程序,尤其是在本流域范圍內統一裁判權、檢察權行使的尺度和標準;(5)“互相搭臺”、長期協作,促進各類主體與流域環境司法相關的職責行為合法、高效,最終在全流域范圍內促進高質量實現國家法治統一。相對于主體限于與相關司法權行使有緊密聯系的公權力主體,流域環境司法協作機制的功能則呈現出協作過程的非職權性(即沒有法律明確規定的特定職責而只是基于有關職能的協作,不遵循公權力行使的命令和服從邏輯)和結果的促進性(即協作并不是達到特定的最終結果,而是促進最終結果優質高效產生)。

3.方式

流域環境司法協議的方式靈活,根據其問題導向性、特定流域環境自然特性以及人們對環境司法的整體性認知和需求,由相關主體按照法治統一的根本原則,通過各種途徑溝通、協調,達成合意并互相監督、互相促進,求同存異,達到流域環境司法效果的最大化。但是,流域環境司法協作的制度化發展需要形成以相對穩定的流域環境司法協作組織形式、工作程序、協作方式和適用范圍等為內容的規范體系及運作方式,即應該形成靈活但又不乏相對穩定性的流域環境司法協作機制。

4.類型

通常根據流域環境司法協作所涉及主體的權力系統將其分為內部協作和外部協作,流域環境司法協作的內部協作是指流域環境保護修復相關的法院與法院之間、檢察院與檢察院之間以及法院與檢察院之間的協作。當然,如果有必要,也可以是法院、檢察院與行使偵查權的公安機關的協作,其本質是司法權之間的協作,只不過協作本身不是職權行為,而只是職權輔助性行為。與之相應,流域環境司法協作的外部協作是指流域環境保護修復相關的司法權主體與行政權主體之間的協作,行政權主體應該包括有關政府和政府部門。此外,還可以根據主體之間是否存在級別關系,將流域環境司法協作分為橫向協作和縱向協作。事實上,大多數司法協作是跨行政區的橫向協作,純粹的縱向司法協作較少,但是,多數橫向司法協作是在上級司法機關統籌協調或者直接指導和組織下開展的,也有不同行政區、不同級別的司法機關之間的協作,如2022年12月,在浙江省高級人民法院、安徽省高級人民法院共同組織下,杭州市中級人民法院、黃山市中級人民法院及新安江、千島湖流域內8家基層人民法院簽訂《新安江—千島湖流域環境資源司法協作框架協議》,共建全流域、多維度的環境資源司法保護保障體系[8]。

二、我國流域環境司法協作機制的實踐經驗

每個跨行政區的流域幾乎都有不同形式的流域環境司法協作,可以說流域環境司法協作借生態文明體制改革和生態環境法治春風,熱遍了大江南北?？v覽當前如火如荼開展的流域環境司法協作實踐,不難總結出幾條大概率的實踐經驗。

(一)以法律為準繩、以政策為指引

關于司法協作尤其是流域環境司法協作目前僅有如前所述兩部流域保護法的原則性表達,雖然我國流域環境司法協作實踐在近幾年突然遍地開花,但是整體上看,基本上集中在現行訴訟法明確規定的有關協助調查、協助送達、協助執行等方面的溝通、協調、交換意見與配合,以及流域環境司法協作事務性的、業務交流協作方面的內容,目前還沒有發現明顯的可能存在違法風險的流域環境司法協作實例。查閱長江流域以及湖南省“一湖四水”流域司法協作的各類官方報道,可以發現有關框架協議或者紀要的內容也主要集中在協作原則、協作目標、協作事項、協作機制、協作組織以及其他相關事宜等方面,比較普遍和具有實質性意義的具體事項都是圍繞流域環境司法相關信息的資源共享、管轄權協調、執行事務協作以及生態修復協同等方面。這些內容不難找到相關法律依據,或者說其合法性不難證成。2019年4月24日最高人民檢察院印發的《關于長江經濟帶檢察機關辦理長江流域生態環境資源案件加強協作配合的意見》明確規定:“涉及長江流域跨省(本意見中涉及的省均包含省和直轄市)的生態環境資源案件管轄應當依照《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》等法律法規中關于管轄的規定執行?！闭沁@類政策文件給予各流域環境司法協作實踐以充分的指導,一定程度上對流域環境司法協作起到規范引領作用。國家層面尤其是最高人民法院、最高人民檢察院不少政策文件都涉及跨行政區司法協作。如最高人民法院先后出臺的《關于為長江經濟帶發展提供司法服務和保障的意見》(法發〔2016〕8號)、《關于全面加強長江流域生態文明建設與綠色發展司法保障的意見》(法發〔2017〕 30號)、《關于為長江三角洲區域一體化發展提供司法服務和保障的意見》(法發〔2020〕22 號)、《關于貫徹〈中華人民共和國長江保護法〉的實施意見》(法發〔2021〕8號)以及《貫徹實施〈長江保護法〉工作推進會會議紀要》(法〔2021〕304號)等,為長江流域全面開展流域環境司法協作提供了持續、明確的政策指引。正是在前期政策引導下,在《長江保護法》頒布實施后,長江流域從長江口到長江源頭,不僅干流,幾乎所有一級支流和主要湖泊流域都開展了流域環境司法協作。黃河流域環境司法協作也大體如此,尤其是最高人民法院《關于貫徹實施〈中華人民共和國黃河保護法〉的意見》(法發〔2023〕8號)明確要求:“著力推進流域司法協作常效化。加強流域區域尤其是跨省級行政區劃人民法院之間在立案、審判、執行方面的工作協調對接,健全遠程立案、在線庭審、電子送達、修復資金移送等配套機制,促進各類協作機制落實落地。積極開展行政與司法協同合作,優化與檢察機關、公安機關、行政執法機關之間在信息通報、形勢會商、證據調取、線索移交、糾紛化解、生態修復等方面的銜接配合,不斷完善生態環境保護多元共治格局?！边@一規定為黃河流域環境司法協作提供了高屋建瓴的政策依據。該意見于2023年6月27日發布后,在短短不到兩個月時間里,黃河流域環境司法協作活動的官方報道已經有近十條?？v觀涉及“一江一湖四水”(5)這里所說的“一江一湖四水”即長江湖南段、洞庭湖、湘江、資江、沅江、澧水。流域的環境司法協作,主要出現在《湖南省高級人民法院關于進一步加強環境資源審判工作 為我省深入實施長江經濟帶發展戰略提供有力司法服務和保障的意見》(湘高法發〔2018〕24號)發布后,此前的《湖南省高級人民法院關于牢固樹立綠色發展理念加強環境資源審判工作的意見》(湘高法發〔2016〕9號)以及2019年12月發布的《湖南省高級人民法院關于湖南省湘江、洞庭湖等七個環境資源專門法庭所在法院跨區域集中管轄部分環境資源一審案件的規定(試行)》都為湖南省流域環境司法協作提供了重要政策依據。到現在,湖南省圍繞“一江一湖四水”流域,不僅省內法院、檢察院、公安機關之間以及這些司法機關與行政部門之間普遍開展了跨部門環境司法協作以及跨省內地市縣的環境司法協作,甚至出現了省內7個環境資源法庭之間的流域司法協作[9]。同時,湖南與相鄰省份也普遍開展了流域環境司法協作。

(二)建立聯席會議等溝通平臺

在國家法律和相關政策指引下,流域環境司法協作主要通過聯席會議、環境資源司法論壇、專題研討會、專題聯合調研會等方式展開,各相關主體針對共同面對的問題,交流看法,梳理相關利益,探究問題根源,尋求解決問題的途徑,達成基本共識,然后簽署相關協議、紀要或者備忘錄。這些溝通平臺中比較常見和規范的就是聯席會議。2019年湘鄂兩省高級人民法院的《環洞庭湖環境資源審判協作框架協議》以及2023年湘鄂贛三省高級人民法院的《長江中游生態環境司法保護協作框架協議》都是通過聯席會議方式簽訂的;2023年4月,湖南省7個流域性環資法庭的《司法協作機制框架協議》則是在君山法院舉辦的“兩湖四水”(6)這里所說的“兩湖四水”是指洞庭湖、鄱陽湖、湘江、資江、沅江、澧水。流域性環資審判論壇上簽訂的[9]。雖然沒有查閱到有關流域環境司法協作聯席會議規則的專門制度化文本,但是從官方有關報道情況看,不少流域環境司法協作協議或者備忘錄等都對聯席會議等溝通機制有所規定,查閱到的官方報道中有20多個流域環境司法協作協議明確規定建立定期聯席會議或者司法協作論壇。如地處烏江流域的重慶和貴州9家中級人民法院聯合簽署《烏江流域“2+7”中級人民法院生態環境保護司法協作框架協議》,將定期環資聯席會議機制作為該流域環境司法協作機制的五大機制之一[10]。四川省阿壩藏族羌族自治州、青海省果洛藏族自治州、甘肅省甘南藏族自治州的中級人民法院、人民檢察院共同簽署《黃河上游川甘青環境資源保護司法協作框架協議》,其確定的10個方面的司法協作中就包括聯席會議制度[11]?？傮w上看,可以在初步溝通形成一定議題和共識后確定召開第一次聯席會議,在聯席會議上簽署協議或備忘錄等有關共識文件,形成流域環境司法協作基本規則,也有不少聯席會議是在有關問題調研會或者主體論壇召開中形成共識而同時召開的,或者本身就是以流域環境司法論壇或專題研討會的方式出現。這也體現了聯席會議等形式實質上就是一個多元主體溝通、協調形成共識、平衡利益、求同存異明確共同目標的平臺,也是流域集體行動促進法治統一的決策和執行監督平臺。

(三)以司法協作框架協議等形式建立和規范協作機制

我國流域環境司法協作通過聯席會議或者論壇等方式溝通協調后,通常會形成一定形式的協作共識文本,其中普遍采取的形式是“(框架)協議”。據不完全統計,各類、各層次的協議有50多個,從全流域的《長江經濟帶11+1省市高級人民法院環境資源審判協作框架協議》到三江源,長江上游、中游,長江三角洲以及特定江段相鄰省市之間的環境司法協作協議;從長江干流司法協作協議到各一級支流、二級支流甚至靜脈式的小支流的環境司法協作協議;從省級環境司法協作協議到區縣級環境司法協作協議;從法院之間的環境司法協作協議、檢察院之間的環境司法協作協議、法院與檢察院之間的環境司法協作協議、法院和檢察院與公安機關之間的環境司法協作協議到這些司法機關與行政機關之間的環境司法協作協議等,堪稱琳瑯滿目。黃河流域也大體如此。據不完全統計,長江流域中游的湖南省“一江一湖四水”流域環境司法協作協議,也不少于20個。除了“(框架)協議”,我國流域環境司法協作共識表現形式還有“備忘錄”“意見”“辦法”“實施意見”“實施細則”“共識”“共同宣言”“綠色倡議”,甚至“工作機制”“工作方案”等10余種。

各地流域環境司法協作均通過一定的文本形式予以明確和宣示,文本形式相對比較靈活。整體上看,這些共識文本的主要內容大體相同或相似,但也有諸多差異,各有側重,這一定程度上反映了流域環境司法協作實踐的問題導向性特征以及對現實需求的靈活回應?？疾炝饔颦h境司法協作各級各類共識文本可知,其主要內容包括協作原則、目標、組織、方式及事項;具體內容既包括司法具體業務方面的協作,如關于立案、調查、證據保全、文書送達、執行甚至利用現代信息技術委托宣判等方面的協作,也包括司法行政事務方面的協作,還有對司法研究基地、生態修復基地、法治宣傳教育基地等流域環境司法研究和法治宣傳甚至司法文化建設等方面的協作。共識文本中最普遍規定的協作機制包括聯席會議機制、溝通聯絡機制、信息通報與數據共享機制、疑難案件協調協商聯動機制、生態修復協同機制、評估鑒定協作機制、典型案例培育和發布機制、司法研討調研機制、新聞宣傳協作機制、專家庫建設和人才培訓交流機制等?？梢詫⒘饔颦h境司法協作共識文本彰顯的基本功能大體概括為四個方面:一是明確共識,統一思想;二是求同存異,互相成就,互相監督;三是創建平臺,提供集體行動的話題和渠道;四是對流域環境司法協作進行規范化、制度化。

三、我國流域環境司法協作機制的實踐困境

(一)流域環境司法協作實踐尚難以充分回應流域治理的需求

流域具有系統性、整體性、復雜性、功能多樣性,是自然性、人文性的對立統一,而司法是公平正義的最后一道防線,流域環境司法需要面對利益多元性、復雜性、沖突性,不得不面對利益取舍,但并不一定都只能非此即彼,流域治理需要協調性、調和性、技術性、規范性相統一,這也正是流域環境司法協作存在的現實基礎。但是,流域環境司法協作實踐存在三種可能偏離流域治理現實需求的不利特性:

一是依賴環境司法專門化制度、管轄制度等制度。順著這個邏輯推進,流域環境司法協作的制度化發展方向就是設立流域司法機關如流域法院或者流域巡回法庭等,實現流域環境司法人員的專業化和專門化,實行流域專門管轄制度或者流域管轄優先制度,甚至實行流域環境司法的專門訴訟規則。這個邏輯不僅會以推進該機制發展的方式最后徹底否定該項制度存在的必要性,而且也背離上述流域環境治理的內在要求。

二是靈活性有余而規范性、穩定性不足。如上所述,流域環境司法協作無論是形式、內容,還是目的和方式,都極具靈活性,這一方面有利于更好地適應流域環境治理的現實需求,但另一方面也容易削弱其制度性功能,阻礙其規范化、制度化發展。

三是發展上的模仿性。目前,流域環境司法協作主要依靠政策指引和約束。政策的實施往往與政績考核緊密聯系,在生態文明建設和流域環境治理政策強勢推進的階段,流域環境司法協作可能會被有意無意庸俗化為政績符號,可能在并不特別需要或者并沒有認真調研明確具體流域治理問題的情況下,一些地方模仿其他流域協作經驗,一蹴而就開個聯席會議,簽訂流域司法協作框架協議,之后這一項目可能被束之高閣。早在2014年,習近平總書記針對這類協作現象就明確指出:“京津冀發展合作走到今天這樣的程度,光靠頭痛醫頭、腳痛醫腳已經不行了,光靠簡單的來回相互走動已經不靈了,光靠孤立地簽訂幾個協議已經不足了。來回走動一次,吃一次飯,過去還要喝一次酒,簽一個協議,搞一個儀式,然后各干各的,這種淺層次的合作甚至是形式大于內容的合作,解決不了根本問題?！盵12]248-249

(二)流域環境司法協作協議制度性不足

這里所說的流域環境司法協作協議即上文分析的流域司法協作達成的各種形式的共識文本,流域環境司法協作協議制度就是這種共識文本形成、表決、簽訂、生效與實施的規則。流域環境司法協作協議在流域環境司法協作中是根本性的,沒有它,流域環境司法協作規范化、制度化就失去了依靠和載體,而且流域環境司法協作協議不能由一般政策文件取代。

然而,流域環境司法協作協議無論是名稱、文本格式,還是其簽署與實施,都缺乏足夠的規范性,尤其是關于協議的效力以及協議的修改完善方式,很少看到相關報道。作為一個協調性的、問題回應性的制度工具,流域環境司法協作協議對其實施中爭議處理和協議的及時修改、廢除等不作規定,似乎只是表明協作的態度。這樣會導致其溝通、協調停留在表面,其形式意義也超越了制度價值。

(三)流域環境司法協作透明度不夠

流域環境司法協作主體限于司法權主體以及其行為可能會影響到司法權行使效果的行政權主體,這種主體的相對封閉性決定了制度設計上公開透明性保障的不可或缺。只有足夠公開透明,流域環境司法協作才能更科學地確定協作事項、協作方式等內容。但是,我國流域環境司法協作實踐整體上透明度不夠。通過論壇或者專題研討會等形式開展的協作,并非任何專家學者、社會組織和相關部門都有機會受邀參加;通過聯席會議開展的協作,更多的是協作的官方主體參加;想了解相關資料和協議文本等詳細信息的人,只能通過官方報道,借助其中的只言片語獲取協作情景和具體內容,缺乏獲取相關信息的法定途徑。這種情況下,無論是司法權之間的協作,還是司法權與行政權之間的協作,流域環境司法協作都難以充分避免“行政代替司法”甚至“權力合謀”的風險,難以避免損害社會公共利益和相關主體權益而違背實體正義的可能性[13]。任何系統若缺乏與外界環境溝通交流和協作融合,其自身就會處于孤立或封閉狀態。在此狀態下,不管其機制運行、功能設計或制度構造如何,其設想都可能偏離預期目標,其運行效果會被大打折扣。而若系統內部各子系統之間相互推諉、扯皮、摩擦甚至沖突,互不配合,則會致使整個系統內耗嚴重、功能混亂、運行不暢、發展受阻,出現“木桶短板”效應[14]。

四、我國流域環境司法協作機制的發展完善路徑

我國流域環境司法協作實踐已經全面鋪開,并經歷了各自摸索到普遍互相學習借鑒階段。為了避免簡單、低層次重復或者照搬,亟須對其進行科學合理的規范化、制度化建設,促其不斷發展完善,更好地回應流域環境保護修復的現實需要。

(一)明確流域環境司法協作制度功能有限性

流域環境司法協作服務于司法權高效合法行使,但只是輔助性機制,也就是說流域環境司法協作機制只是司法的輔助制度,其功能是有限的。流域環境司法協作是基于流域生態環境的整體性和系統性與行政區劃這一國家和社會治理的基本制度之間的矛盾而出現的。但是,“行政區劃并不必然就是區域合作和協同發展的障礙和壁壘。行政區劃本身也是一種重要資源,用得好就是推動區域協同發展的更大優勢,用不好也可能成為掣肘。這就需要大家自覺打破自家‘一畝三分地’的思維定式,由過去的都要求對方為自己做什么,變成大家抱成團朝著頂層設計的目標一起做”[12]249-250。因此,流域環境司法協作最根本的制度功能是協調不同行政區之間的關系,緩和流域的整體性和系統性與以行政區劃為基礎的嚴格法治之間的張力,發揮行政區劃的資源優勢,消解其對流域系統性特性可能的制約和破壞,在統一的法治體系內靈活、協調地實現司法權系統、合法有效行使。這一根本性制度功能決定了流域環境司法協作機制既要遵循法治的邏輯運行,又必須保持其靈活性;既要豐富其規范性和制度性內涵,又要避免過于依賴現行法律制度結構,避免將流域環境司法協作融入管轄制度、環境資源司法專門化、“三審合一”以及傳統的司法協助制度改革范疇。這些制度一定程度上還是依賴行政區劃而設置和運行的,而流域環境司法協作機制則是輔助這些制度、輔助整個建立在行政區劃基礎上的司法制度體系發揮更協調的聚合效應。根據系統論原理,流域系統需要相對應且適合的社會制度系統。流域環境保護修復不能只靠基于行政區劃的司法制度,也不能只靠流域環境司法協作機制本身,而是要靠整個法治體系,軟法、硬法兼治。

(二)保障流域環境司法協作的開放性、透明性

流域環境司法協作是為了緩和府際關系,協調不同職能主體職責的張力,協調不同行政區之間的利益,實現流域環境司法效益最大化。流域環境司法協作不是主體之間的私人關系而是公權力關系協調,不是參加聯席會議或者簽署協議的負責人員的個人行為,而是主體職權性行為。府際關系協調既要靠強行性制度嚴格問責,也需要協調性制度緩和制度之間的張力,需要常規對話平臺和機制。但是這些都可能影響到公共利益或者有關私主體的權益,而且流域環境司法協作也不是公權力主體內部管理或者協調行為,而是不同公權力之間的協調。沒有充分的開放性和透明性,既可能出現“權力合謀”,也可能導致協作成為一次性制度符號。因此,流域環境司法協作應該保持充分的開放性和透明性,以便監督和督促協作的順利實施和不斷完善。

首先,流域環境司法協作有關會議應該適當開放?？勺屌c流域生態環境具有直接利益關系的主體有機會申請參加或者旁聽流域環境司法協作會議,尤其是流域范圍內的人大代表、民主黨派和無黨派人士代表、政協委員以及社會組織代表。這些主體列席或者參加有關會議,不僅有助于監督和督促司法協作的實施,而且有利于反映流域各種利益訴求,加強流域環境司法協作的針對性,優化相關機制和方案。但是,不宜將社會組織和公民個人作為流域環境司法協作主體,除了上文說的理由,還因為流域環境司法協作主體開展協作的權力基礎是憲法法律明確規定相關公權力,而社會組織和公民個人參與流域環境司法協作的基礎是憲法法律保障的對社會公共事務的知情權、參與權、監督權。在目前實踐中,社會組織作為協作主體的見到1例,即2023年8月14日,湖北省高級人民法院聯合湖北省長江生態保護基金會簽訂了《共同推進長江流域生態環境保護與修復框架協議》,目的是“提升資源環境司法審判在長江大保護生態修復中的成效”,具體約定開展三方面工作:共同探索社會組織配合并參與長江大保護資源環境司法審判新路子,開展公益訴訟活動,打造長江大保護典型案件和精品案例;基金會設立長江大保護司法審判專項公益基金,為生物多樣性保護與修復、綠色低碳發展等項目的司法鑒定、示范基地建設、理論研究提供支持;共同開展環境法治宣傳[15]。法院與社會組織的這種協作緩和或者優化的是公權力與社會權力的關系,并非流域環境司法協作所要面對的公權力跨行政區張力和不協調問題。

其次,納入監督制度體系,尤其是要納入相關的司法權監督體系、行政權監督體系和人大監督體系。司法機關之間的流域環境司法協作情況應該向上一級司法機關備案或者報告,司法機關與行政機關之間的流域環境司法協作情況應該向各自的上一級機關報告。特別需要強調人大對流域環境司法協作的監督。人大作為國家權力機關,對任何公權力的行使都應該享有監督權,這也是“一切以人民為中心”的根本制度保障。除了上述人大代表等主體可以參與流域環境司法協作主要活動,流域環境司法協作主體應當向本級人大匯報有關流域環境司法協作情況,共同的上一級行政區司法機關或者行政機關應該將全流域范圍內的司法協作工作向其本級人大報告。這樣可以形成系統的監督和督促,也有利于督促人大和人大代表關注和重視流域環境治理和司法協助問題。

最后,建立流域環境司法協作信息公開制度。對流域環境司法協作的各類信息尤其是有關共識文本、典型案例等信息,原則上都應該公開,除非涉及國家秘密或者能證明只是機關的內部管理事務。需要了解有關信息的人只要證明自己與該流域司法協作可能有某些明確的權益關系,就應該可以獲取相關信息,以充分保障相關學術研究獲得流域環境司法協作完整信息的便利性。

(三)規范流域環境司法協作會議制度

會議是協作開展的重要工作機制。流域環境司法協作會議是流域環境司法協作決策平臺、協作推進工作機制、相關調查研究和法治宣講的有效平臺,甚至是流域環境司法協作質效評估的重要制度工具。流域環境司法協作不能依賴一次會議,也不能依賴備受重視的聯席會議。流域環境司法協作會議應該包括聯席會議、工作溝通協調會議、司法協作疑難問題研討會議、協作質效評估討論會議等。

聯席會議承擔決策職能,主要以各相關公權力機關的責任人或者代表者為主體,上述人大代表、政協委員等主體參與,其議事規則、表決和簽字規則需要規范、明確。聯席會議對涉及協作的所有重大事項都需要開展討論。協作框架協議應該對流域環境司法協作會議制度作出明確規范。聯席會議至少每年定期舉行一次。

工作溝通協調會議是流域環境司法協作聯絡溝通的會議,其功能是具體執行和推進流域環境司法協作,參加主體需要根據工作沖突和事項的重要程度確定。工作溝通協調會議至少每半年召開一次,其中進度推進性會議應當吸納人大代表等主體參加。協作疑難問題研討會議、協作質效評估討論會議這類會議可以根據需要召開,至少每兩年召開一次,質效評估會議最好每年召開一次。這有利于及時評估,糾正偏失,調整協作機制,增進協作質效。流域環境司法協作質效評估應該委托有能力承擔的第三方展開客觀評估。

(四)規范流域環境司法協議制度

流域環境司法協議是流域環境司法共識文本,對這一具有流域環境司法協作載體意義的制度,應當規范,加強其針對性。

首先,應該明確流域環境司法協議的性質。流域環境司法協議是公權力主體之間協作尤其是跨行政區協作的共識文件,本質上屬于府際協議,是府際協議的一種,不同于平等主體之間的民事合同,也不同于行政主體與行政管理相對人之間的行政協議。其次,建議將這類共識文本統一為“(框架)協議”,突出共識性,也彰顯其規范性要求。因為框架協議的基礎性和原則性,經過一年兩年實施后,可以制定或者指導下一級有關主體制定流域環境司法協作框架協議的“實施細則”或者“實施方案”或者“實施辦法”。再次,應該明確規范流域環境司法協議的基本結構。因為協議具有公權力主體共識文本的屬性,所以有必要設置序言,在序言中對流域環境司法協作針對的問題和圍繞問題所形成的核心共識予以明確。協議應該包括協作原則、協作事項范圍、協作會議和組織、協作方式、協作程序、協作經費保障、協作爭議解決、協作質效評估、協議生效與修改或廢除等條款。協議的落款和簽署時間等也必須予以明確規范。最后,應該將流域環境司法協議納入規范性文件存檔管理。